柳 荻,胡振通,靳樂山,3,*

1 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院,北京 100193 2 清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院,北京 100084 3 中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心,北京 100193

作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在中國被視為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、平衡上下游利益關(guān)系、貫徹《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的新的政策工具。從2005年《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t,加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”以來,國務(wù)院每年都將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)。最近十年,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐在中國獲得了快速的增長,從最初的通過污染者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化,到既包括通過污染者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化又包括通過受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,到更加側(cè)重通過受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,到只包括通過受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化的演變過程,“生態(tài)補(bǔ)償”的概念在2016年變更為“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”。2016年5月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》,指出“到2020年,實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋”。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)獲得重大進(jìn)展。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,國際上通常稱之為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(Payments for Ecosystem Services或者Payments for Environmental Services,PES),作為一種讓生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者愿意提供那些具有外部性或者公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的激勵機(jī)制,在20世紀(jì)90年代受到了國際上尤其是發(fā)達(dá)國家學(xué)術(shù)界和發(fā)展領(lǐng)域的高度關(guān)注。無論是理論研究層面,還是實(shí)踐進(jìn)展層面,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膰庋芯慷家I(lǐng)先于中國。系統(tǒng)梳理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膰H研究進(jìn)展,對于完善中國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)和推進(jìn)中國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐具有重要的借鑒意義。本文首先簡要介紹生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍睢⒒舅枷牒吞匦?然后詳細(xì)闡述生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分析框架中的核心問題的研究進(jìn)展,最后總結(jié)國際生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究對于完善中國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)的啟示。

1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍?、基本思想、特?/h2>

1.1 概念

最早且最有影響力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償定義來自國際林業(yè)研究中心(CIFOR)的Wunder在2005年給出的定義：“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種自愿的交易行為；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能夠被很好地界定,或者由某種特定的土地利用方式來確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)生；至少有一個生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的購買者；至少有一個生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者；只有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者提供了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)才付費(fèi)(條件性)”[1]。這個定義通常被附加“基于科斯定理的”、“私人的”、“使用者支付類型的”等標(biāo)簽,并且國際上廣泛實(shí)施的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目多數(shù)是政府支付類型的,現(xiàn)實(shí)中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目很難嚴(yán)格滿足該定義。

從2005年到2015年之間,學(xué)術(shù)界對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍钸M(jìn)行了廣泛而又深入的探討。Van Noordwijk等認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)該滿足現(xiàn)實(shí)性、自愿性、條件性和有利于窮人4個特性[2]。Sommerville 等認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者進(jìn)行的有條件的正向激勵,它的成功實(shí)施需要考慮額外性和多樣的制度環(huán)境[3]。Muradian 等給出了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶挿憾x,認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種社會成員之間的資源轉(zhuǎn)移,目的是在自然資源管理中形成一種激勵,促使個人或者集體采取符合社會利益的土地利用決策[4]。Tacconi認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一項(xiàng)通過向自愿參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者進(jìn)行有條件的付費(fèi)來獲得額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給的透明的制度,應(yīng)該滿足透明性、自愿性、條件性和額外性四個特性[5]。

2015年,Wunder[6]對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x進(jìn)行了回顧,并對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x進(jìn)行了修訂。修訂后的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償定義是：“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者之間的自愿交易,基于雙方協(xié)定的自然資源管理規(guī)定而產(chǎn)生被補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù),進(jìn)行有條件的付費(fèi)”。

隨著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償國際理念的發(fā)展與應(yīng)用,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償逐步受到國內(nèi)決策者和研究者的重視。早期的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍钍菍ι鷳B(tài)環(huán)境破壞者的懲罰性措施,從征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的角度進(jìn)行定義,將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償視為一種減少生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)刺激手段[7]。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵發(fā)生了拓展,由單純針對生態(tài)環(huán)境破壞者的收費(fèi),拓展到對生態(tài)服務(wù)提供者(或生態(tài)環(huán)境保護(hù)者)的補(bǔ)貼[8]。李文華等人認(rèn)為“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種以保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能、促進(jìn)人與自然和諧相處為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本,運(yùn)用財政、稅收、市場等手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排”[9]。經(jīng)過十幾年的發(fā)展,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍顚?shí)現(xiàn)了從最初的通過污染者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化,到既包括通過污染者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化又包括通過受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,到更加側(cè)重通過受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,到只包括通過受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化的演變過程。

雖然不同學(xué)者對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x存在一定的差異,但是有一點(diǎn)是基本一致的,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種激勵機(jī)制而不是懲罰機(jī)制,遵循“受益者付費(fèi)原則”,而不是“污染者付費(fèi)原則”。雖然世界范圍內(nèi)很多生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例并不符合Wunder對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x所列舉的標(biāo)準(zhǔn),但是Wunder對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x仍然被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹髁鞫x。

1.2 基本思想

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)是基本統(tǒng)一的,在資源和環(huán)境領(lǐng)域,因?yàn)榇嬖谕獠啃远y以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)管理,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種外部性內(nèi)部化的手段,用以解決資源環(huán)境領(lǐng)域的外部性問題。外部性的后果是市場無效率,難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。外部性的解決有兩大思路,一是借助市場機(jī)制,二是實(shí)行政府管制。借助市場機(jī)制是科斯定理的具體應(yīng)用,科斯定理指出,“當(dāng)交易費(fèi)用為零時,只要初始產(chǎn)權(quán)界定清晰,并允許經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人進(jìn)行談判交易,那么無論初始產(chǎn)權(quán)如何界定,都可以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置”,存在交易費(fèi)用和產(chǎn)權(quán)界定不清是外部性產(chǎn)生的重要原因,也是科斯定理在具體應(yīng)用中面臨的兩大阻礙[10]。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正是科斯定理的具體應(yīng)用。

圖1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕具壿婩ig.1 Basic logic of eco-compensation

圖1顯示了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕具壿媅11]。森林生態(tài)系統(tǒng)的管理者通常在森林保護(hù)中只能獲得少量的收益,當(dāng)把森林砍伐后轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)田或者草地時,他們可以獲得更多的收益。森林砍伐會使得下游的居民在水質(zhì)凈化方面的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)減少和全球?qū)用嫔锒鄻有院吞紖R功能的下降。通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,生態(tài)系統(tǒng)的管理者將得到補(bǔ)償,森林保護(hù)的收益將大于森林轉(zhuǎn)化為農(nóng)田或者草地的收益,使得森林保護(hù)成為生態(tài)系統(tǒng)管理者的最佳選擇。

1.3 特性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)和有效實(shí)施包含了一些重要的特性。綜合考慮不同學(xué)者對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償存在3個重要的特性,分別是條件性(conditionality)、自愿性(voluntariness)、額外性(additionality)。

“條件性”是指“只有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者提供了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或者采取了特定的土地利用方式或者采取了協(xié)定的自然資源管理規(guī)定才付費(fèi)”。Wunder認(rèn)為條件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖钪匾奶匦訹6]。當(dāng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施缺乏條件性時,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者是否采取了特定的土地利用方式而提供了相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)就會不得而知。

“自愿性”是指“自愿參與,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者愿意采取特定的土地利用方式,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者愿意付費(fèi)”。當(dāng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施缺乏自愿性時,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施就會遇到阻礙。

“額外性”是指“通過付費(fèi)所購買的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”。當(dāng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施缺乏額外性時,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的效率是很低的,通俗地講,就是花了錢卻什么都沒有得到。額外性也是評估生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目效率的重要指標(biāo)。

2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣?/h2>

縱觀國際上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的研究,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣?包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男室约吧鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩減貧困的關(guān)系等。其中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕窘M成部分,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和條件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}、難點(diǎn)問題、重要特性；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男室约吧鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩解貧困的關(guān)系是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮笤u估。

2.1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁u方和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁I方。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁u方是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者,由于不同的土地利用方式會影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給,因此生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臐撛谫u方是土地所有者[11]。國際上大多數(shù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的賣方是私人土地所有者。有的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目涉及保護(hù)區(qū)等公共土地,政府作為公共土地的所有者也可以是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的賣方。在一些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,土地屬于集體產(chǎn)權(quán),社區(qū)具有管理和使用土地的權(quán)利,因此社區(qū)也可以是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募w賣方。不管生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁u方是私人土地所有者還是政府或者集體土地所有者,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目意在尋求成本最低的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者[11]。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁I方既可能是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者也可能是代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者的第三方(如政府、NGO等),Engel 等將前者稱為“使用者補(bǔ)償”,后者稱為“政府補(bǔ)償”[11]。Pagiola 和Platais認(rèn)為“使用者補(bǔ)償”通常比“政府補(bǔ)償”更加有效率,因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者具有更多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的信息,具有動機(jī)去監(jiān)督生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的有效運(yùn)行,能夠直接觀察生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能否被有效提供,而且在必要的情況下可以就補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行終止或者再協(xié)商[12]。Engel 等認(rèn)為“政府補(bǔ)償”通常比“使用者補(bǔ)償”更加成本有效,因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)屬于公共物品,隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者的數(shù)量增加,交易費(fèi)用和搭便車的動機(jī)在增加,而“政府補(bǔ)償”具有交易費(fèi)用的規(guī)模效應(yīng)和能夠克服使用者搭便車的問題。Wunder等對13個來自不同國家的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)湫桶咐M(jìn)行了比較分析得出,“使用者補(bǔ)償”比“政府補(bǔ)償”更加有效率,但通常是小范圍的,隨著范圍的增加,交易費(fèi)用不斷上升,因?yàn)榻灰踪M(fèi)用存在規(guī)模效應(yīng),所以“政府補(bǔ)償”比“使用者補(bǔ)償”更加成本有效,但通常是大范圍的[13]。從實(shí)踐中看,大多數(shù)的來自發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目都是大規(guī)模的“政府補(bǔ)償”[14]。

2.2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償需要基于特定的活動類型或者特定的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給來進(jìn)行補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w是活動類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

活動類型是指特定的土地利用方式或者協(xié)定的自然資源管理規(guī)定,用來確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)生。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中,活動類型既可以是基于一種既定的事實(shí),促進(jìn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變來增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給,例如在森林已經(jīng)被砍伐的地區(qū)重新造林；也可以是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險,避免土地利用方式的轉(zhuǎn)變而減少生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給,例如保護(hù)森林以防止森林被砍伐。通常情況下,對改變土地利用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于保持土地利用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[11]。從監(jiān)管的難易程度看,有些活動類型是能夠被清晰地監(jiān)管的,例如退耕還林；有些活動類型是不能夠被清晰地監(jiān)管的,如改進(jìn)農(nóng)業(yè)管理實(shí)踐中的養(yǎng)分管理、有機(jī)農(nóng)業(yè)等[15-16]。Porras等在對發(fā)展中國家的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例的匯總研究中,將活動類型分為4種類型,分別是改進(jìn)土地的管理實(shí)踐、重新造林、保護(hù)現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)、修復(fù)退化的生態(tài)系統(tǒng)[17-18]。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是由特定的土地利用方式或者協(xié)定的自然資源管理規(guī)定而產(chǎn)生。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),按照聯(lián)合國《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告》,包括四大類,即供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)以及支持服務(wù)。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,關(guān)注較多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生物多樣性、碳匯、流域保護(hù)等[19]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念有存量和流量之分,在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一個流量的概念,并且是“流量的增量”的概念,因?yàn)榛顒宇愋?兩種狀態(tài)之間的變化)而產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的增量。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的表現(xiàn)形式有3個,一是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)物理量,二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值量,三是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)。生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性,認(rèn)識和管理生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需要有可靠的生態(tài)學(xué)基礎(chǔ),包括識別生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要提供者、確定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的關(guān)鍵影響因素、測量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的時空分布等[20- 21]。由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品屬性和信息不完全等原因,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值化很難有規(guī)范統(tǒng)一的估算方法[21- 23],不同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)會采取不同的價值估算方法,相同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)也可以采取不同的價值估算方法,且估算結(jié)果往往不能直接比較[24]。實(shí)踐中,很多生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中設(shè)計(jì)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)來代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),例如尼加拉瓜的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)”(ESI)[25],美國的“環(huán)境效益指數(shù)”(EBI)[26]。不過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)能否準(zhǔn)確地代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)存在不同的認(rèn)識,Zabel和Roe指出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)存在扭曲[27]。

活動類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間的因果關(guān)聯(lián)存在不確定性,即特定的土地利用方式是否產(chǎn)生了相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是需要做后評估的。土地利用變化對環(huán)境服務(wù)的影響主要通過三種途徑,分別是改變生物多樣性、改變生態(tài)系統(tǒng)過程和改變生境[28]。土地利用變化和環(huán)境服務(wù)的供給之間的關(guān)系存在不確定性,使得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的評估變得困難,揭示生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)形成和供給機(jī)制是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)[17]。

2.3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)將論述兩個重要問題,一是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法,即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù),二是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別化,即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別化的依據(jù)和影響。

2.3.1 核算方法

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究中的核心問題和難點(diǎn)問題。通常情況下,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要大于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的機(jī)會成本,小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對受益者的價值。理論上,為了建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,只有機(jī)會成本小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,存在福利改善的空間,才能進(jìn)一步構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,機(jī)會成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值構(gòu)成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理區(qū)間。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如果小于機(jī)會成本,生態(tài)系統(tǒng)管理者不愿意改變已有的土地利用方式。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如果大于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者不愿意支付這一生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)用。只有當(dāng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)介于二者之間時,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的買方和賣方才有可能通過協(xié)商達(dá)成一致,構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。機(jī)會成本是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論下限值,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限值。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估一直是資源環(huán)境領(lǐng)域的一個難點(diǎn)問題,由于生態(tài)系統(tǒng)本身的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的局限性,尚沒有一個成熟的估算方法,估算結(jié)果往往很大,不同的估算方法得出的結(jié)果的差異往往也很大,很難具有實(shí)際操作意義。學(xué)術(shù)界的一般觀點(diǎn)是：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值可以作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限,而不作為現(xiàn)實(shí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)實(shí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),普遍接受的補(bǔ)償水平以機(jī)會成本為主[11,29- 32]。國內(nèi)的退耕還林項(xiàng)目和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策,美國的保護(hù)性休耕項(xiàng)目(CRP)和環(huán)境質(zhì)量激勵項(xiàng)目(EQIP)[26,33],以及哥斯達(dá)黎加、尼加拉瓜等國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目[25,34],都主要以機(jī)會成本作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)。機(jī)會成本法被廣泛應(yīng)用于森林、流域、草原等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域。李曉光等應(yīng)用機(jī)會成本法估算海南中部山區(qū)森林保護(hù)的總機(jī)會成本為2.37億元[35]。秦艷紅等運(yùn)用機(jī)會成本法估算陜西省吳起縣的退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為900元每畝每年[36]。段靖等構(gòu)建了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償直接成本核算的一般性框架與方法,提出了基于分類核算的機(jī)會成本計(jì)算方法[37]。胡振通等運(yùn)用機(jī)會成本法對禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了估算[38]。

2.3.2 差別化

由于不同地區(qū)自然條件、社會經(jīng)濟(jì)狀況存在差異性,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一會產(chǎn)生過度補(bǔ)償和補(bǔ)償不足的問題,有必要分地區(qū)實(shí)行差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[39-43]。國內(nèi)很多關(guān)于退耕還林(草)政策的研究均指出,不能實(shí)行一刀切政策,必須遵循自然條件、社會經(jīng)濟(jì)區(qū)域差異性的客觀規(guī)律,根據(jù)機(jī)會成本的差異實(shí)施差別補(bǔ)償[44,45]。大規(guī)模的政府支付類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,尤其有必要就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別化進(jìn)行深入探討。

機(jī)會成本的異質(zhì)性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的異質(zhì)性是實(shí)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別化的基礎(chǔ)。機(jī)會成本的異質(zhì)性,跟地理位置、人口結(jié)構(gòu)、家庭規(guī)模、社會經(jīng)濟(jì)狀況等相關(guān)。Kosoy等提出估算機(jī)會成本的3個代理變量,分別是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者從事農(nóng)業(yè)的凈收益、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的主觀受償意愿、土地租金[46]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的異質(zhì)性,跟地理位置、自然條件等相關(guān)。在實(shí)際操作中,僅僅為了排序或者區(qū)分不同地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的差別,并不一定需要知道生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的具體價值,可以采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)進(jìn)行評估,例如尼加拉瓜的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)”(ESI)[25],美國的“環(huán)境效益指數(shù)”(EBI)[26]。

差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠顯著地提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男省ünscher等通過對哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目(PSA)的研究指出,沒有考慮項(xiàng)目參與者的異質(zhì)性會影響生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?將項(xiàng)目參與者的機(jī)會成本、直接保護(hù)成本納入項(xiàng)目選擇會顯著地提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男蔥47]。美國的保護(hù)性休耕項(xiàng)目(CRP)在1990年由統(tǒng)一的固定付費(fèi)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^競爭性投標(biāo)(又稱為反向拍賣)的方式來選擇項(xiàng)目參與者,提高了每單位支付所獲取的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[26]。

無差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開透明、容易操作,差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在多大程度上差別化需要綜合考慮差別化帶來的效率改進(jìn)和信息收集成本的增加。信息收集成本需要考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者和使用者之間的信息不對稱問題。信息不對稱是指,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者就生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的機(jī)會成本比生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者有信息優(yōu)勢。信息不對稱會產(chǎn)生兩種影響,一是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者存在隱瞞信息而獲取信息租金的激勵,使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏高,二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者存在隱瞞行為的道德風(fēng)險,使得監(jiān)管存在困難[48]。對于如何降低信息租金,Ferraro 認(rèn)為存在3種方法,分別是收集與機(jī)會成本相關(guān)的信息、使用篩選合約揭示農(nóng)戶類型、競爭性投標(biāo)[48]。第一種方法在于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者收集生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的機(jī)會成本的信息,第二、三種方法在于通過一定的機(jī)制設(shè)計(jì)讓生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者主動表達(dá)機(jī)會成本。

2.4 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性是指“只有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者提供了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或者采取了特定的土地利用方式或者采取了協(xié)定的自然資源管理規(guī)定才付費(fèi)”[6]。條件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最重要的特性,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目在實(shí)施中是否滿足條件性,直接影響生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的效率。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性的研究,可以細(xì)分為3個問題：1)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施在多大程度上滿足了條件性；2)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付還是基于活動類型的支付；3)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性的監(jiān)督管理權(quán)應(yīng)該如何分配。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施在多大程度上滿足了條件性？很多發(fā)展中國家的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目都沒有滿足條件性。Wunder通過對玻利維亞和越南的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的研究,指出很多生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目缺乏有效的監(jiān)管,甚至沒有監(jiān)管,付費(fèi)僅僅是一種善意的給予,而不取決于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給[49]。條件性的實(shí)現(xiàn)跟監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管成本相關(guān),監(jiān)管技術(shù)落后,監(jiān)管成本高,條件性的實(shí)現(xiàn)相對困難。條件性的實(shí)現(xiàn)還跟自愿性相關(guān),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施缺乏自愿性時,例如存在補(bǔ)償不足的問題,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者可能會不遵守協(xié)定的自然資源管理規(guī)定[6,17]。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性可以分為基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付(又稱為基于產(chǎn)出的支付、基于績效的支付)和基于活動類型的支付(又稱為基于投入的支付)兩種類型?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付,需要核實(shí)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的存在,并建立基線來衡量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的額外性[11],需要理解活動類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間的因果關(guān)聯(lián),了解生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的空間分布,尋找能夠識別和監(jiān)測、簡化但能精確衡量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的指數(shù)[50],借助指數(shù)來量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出,根據(jù)指數(shù)表現(xiàn)來進(jìn)行支付。Zabel和Roe認(rèn)為基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付的優(yōu)點(diǎn)在于,屬于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的直接激勵,能夠充分挖掘生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供方面的經(jīng)驗(yàn)和知識,為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給留有創(chuàng)新的空間[27]。而Engel 等卻認(rèn)為,由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者并不清楚生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的水平,從而妨礙了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者恰當(dāng)?shù)毓芾硭麄兊耐恋豙11]。Zabel和Roe指出,基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付需要注意兩個問題：一是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)存在不確定性,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)是人類活動和自然因素的共同結(jié)果；二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)存在扭曲,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)很難完全代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[27]。因?yàn)榇嬖谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)的不確定性,當(dāng)實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付時,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者需要承擔(dān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)的自然風(fēng)險,如果生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者屬于風(fēng)險規(guī)避型,將會抬高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),影響生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢攧?wù)效率[51]。如果存在具體的活動類型,是目標(biāo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)所需的,且能夠清晰地被生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者或者監(jiān)管者所認(rèn)識,那么基于活動類型的支付并不會產(chǎn)生過高的監(jiān)管成本,能夠提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢攧?wù)效率。實(shí)踐中,已有的大多數(shù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目都是基于活動類型進(jìn)行支付[17,51-52]。因?yàn)榇嬖谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者之間的信息不對稱,所以基于活動類型的支付,相比于基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付,將大幅增加監(jiān)管成本,需要監(jiān)管生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者是否按照合約的規(guī)定采取了特定的土地利用方式,監(jiān)管特定的土地利用方式是否產(chǎn)生了預(yù)期的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[11]。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性的監(jiān)督管理權(quán)應(yīng)該如何分配？一些研究表明,相比于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者直接行使監(jiān)督管理權(quán),將監(jiān)督管理權(quán)下放至本地組織,如社區(qū)和家庭,并提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,能夠充分利用本地的文化、習(xí)俗、社會關(guān)系等非正式制度,以達(dá)到激勵和約束的作用,保證合約更好的履行[53-54]。

2.5 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?/h3>

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是通過補(bǔ)償來購買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),衡量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的指標(biāo)通常有兩個,一是額外性,二是成本有效性,又可以稱為財務(wù)效率。額外性是指通過付費(fèi)所購買的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),也就是因生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償干預(yù)而產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。成本有效性是指在給定的預(yù)算約束下所能獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),即每單位支付所獲取的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。兩個指標(biāo)之間存在一致性,在一定的預(yù)算約束下,追求盡可能多的額外性,也就是追求每單位支付的最大生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

基線是測度生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償額外性的基礎(chǔ),瞄準(zhǔn)有助于提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?。下面分別來介紹評估生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的3個重要方面,基線、額外性、瞄準(zhǔn)。

2.5.1 基線

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕€是測度生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償額外性的基礎(chǔ)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕€是指一個地區(qū)在未進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目干預(yù)下的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給情況。只有建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基線,才能比較生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償干預(yù)前后,因生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償干預(yù)而產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的多少,即額外性。

Wunder提出了3種不同的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基線,分別是靜態(tài)基線、動態(tài)下降基線、動態(tài)上升基線。以森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例,如果該地區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保持恒定,那么應(yīng)該采取靜態(tài)基線；如果該地區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)逐步好轉(zhuǎn),例如在沒有干預(yù)的情況下,森林覆蓋率也會不斷恢復(fù),那么應(yīng)該采取動態(tài)上升基線；如果該地區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)逐步變差,例如森林砍伐普遍而導(dǎo)致森林覆蓋率逐年下降,那么應(yīng)該采取動態(tài)下降基線。基線的合理選擇對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的評估至關(guān)重要。如果合理的基線選擇是動態(tài)上升的基線,而實(shí)際選擇了靜態(tài)基線或者動態(tài)下降的基線,那么會高估額外性。如果合理的基線選擇是動態(tài)下降的基線,而實(shí)際選擇了靜態(tài)基線或者動態(tài)上升的基線,那么會低估額外性[1,49]。

很多學(xué)者對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基線進(jìn)行了深入探討和研究。Ribaudo和Savage對美國的點(diǎn)源和非點(diǎn)源的水質(zhì)交易項(xiàng)目進(jìn)行了研究,指出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)該盡量排除屬于缺乏額外性的參與者,由于養(yǎng)分管理等農(nóng)業(yè)管理實(shí)踐很難被監(jiān)管者清晰地觀察,同時存在農(nóng)民和監(jiān)管者之間的信息不對稱,如何建立嚴(yán)格的基線來排除缺乏額外性的參與者是項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵[16]。Virah-Sawmy等對REDD+森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中的基線進(jìn)行了研究,在傳統(tǒng)的兩種基線(線性趨勢基線、歷史平均基線)的基礎(chǔ)上,提出了指數(shù)平滑基線,通過比較3種基線發(fā)現(xiàn),指數(shù)平滑基線能夠提升REDD+森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的效率[55]。隨著技術(shù)的發(fā)展,當(dāng)前可以采用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)進(jìn)行基線評估[34]。

2.5.2 額外性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念~外性是指通過補(bǔ)償所購買的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),也就是因生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償干預(yù)而產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。Pagiola在2005年提出了一個生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的分析框架(如圖2所示)[56]。圖中,橫軸表示某種活動類型的個人凈收益,縱軸表示某種活動類型產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,共有4個象限。其中第二象限(左上),個人凈收益為負(fù),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為正,存在正外部性。第四象限(右下),個人凈收益為正,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為負(fù),存在負(fù)外部性。45度對角線將平面分為兩個部分,在對角線的上邊表示某種活動類型的社會總收益為正,而在對角線的下面表示某種活動類型的社會總收益為負(fù)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意在通過受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,因此生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于將那些個人凈收益為負(fù)但社會總收益為正的活動類型通過補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人凈收益為正的活動類型,如圖2中A的情況。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目在實(shí)踐中存在3種無效率的情形：

1)情形B,應(yīng)該補(bǔ)償?shù)a(bǔ)償不足。社會總收益為正,應(yīng)該補(bǔ)償；但因?yàn)檠a(bǔ)償不足,個人凈收益仍為負(fù),社會總收益為正的活動類型未被采納。

2)情形C,不該補(bǔ)償?shù)M(jìn)行了補(bǔ)償。社會總收益為負(fù),不該補(bǔ)償；通過補(bǔ)償,個人凈收益為正,補(bǔ)償超出了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,社會總收益為負(fù)的活動類型被采納。

3)情形D,不需要補(bǔ)償而進(jìn)行了補(bǔ)償。個人凈收益原本就大于零,即便沒有補(bǔ)償,土地利用者也會采取該活動類型。

圖2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的分析框架Fig.2 A framework to analyze the efficiency of eco-compensation

情形B未采取社會總收益為正的活動類型,情形C采取了社會總收益為負(fù)的活動類型,都帶來了社會福利的損失。實(shí)踐中,因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低往往會產(chǎn)生這兩類無效率的情形,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低因?yàn)檠a(bǔ)償不足而使得社會總收益為正的活動類型未被采納,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低吸引了成本較低但社會總收益為負(fù)的活動類型被采納[57]。情形D,對那些不需要補(bǔ)償就會采用活動類型的土地利用者進(jìn)行了補(bǔ)償,通常被認(rèn)為是缺乏額外性,或者是“花了錢什么也沒買到”[58]。這種情形會降低生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢攧?wù)效率,在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算約束下,減少情形D,可以將多出的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金去購買相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。為了提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?應(yīng)該篩選最有效的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者,減少對情形C和D的補(bǔ)償,增加對情形B的支付使其轉(zhuǎn)變?yōu)榍樾蜛。

還有一種情形也產(chǎn)生了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臒o效率,通常稱之為溢出。溢出是指環(huán)境破壞活動從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目區(qū)域轉(zhuǎn)移到非項(xiàng)目區(qū)域,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)改善帶來了非項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)破壞,如果存在溢出效應(yīng),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境效益被高估了[59]。溢出即可能是直接發(fā)生的,也可能是通過市場的價格傳導(dǎo)間接發(fā)生的[60]。

2.5.3 瞄準(zhǔn)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拿闇?zhǔn)是指在一定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算約束下如何在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目申請者之間進(jìn)行選擇以使得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的財務(wù)效率(即每單位支付所獲取的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù))最大[11]。根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的分析框架,在所有的項(xiàng)目申請者中,有一些項(xiàng)目申請者屬于3類無效率的情形[11]。當(dāng)沒有瞄準(zhǔn)時,無效率的項(xiàng)目申請者會被納入到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男首兊?存在效率提升的空間。通過瞄準(zhǔn)篩選最有效的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者可以提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男蔥47]。

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的分布、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險、項(xiàng)目參與者的機(jī)會成本都存在空間異質(zhì)性。瞄準(zhǔn)可以基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、成本或者兩種的結(jié)合,分別簡稱為效益瞄準(zhǔn)、成本瞄準(zhǔn)、效益成本比瞄準(zhǔn)[61]。效益瞄準(zhǔn)就是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)得分高的項(xiàng)目申請者優(yōu)先納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。成本瞄準(zhǔn)就是基于成本,成本包括機(jī)會成本、交易成本和直接保護(hù)成本,是一種靈活的支付模式。在統(tǒng)一的支付模式下,低成本的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者愿意參與,高成本的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者不愿意參與。在靈活的支付模式下,高成本的項(xiàng)目申請者獲得高的支付,低成本的項(xiàng)目參與者獲得低支付,相比于統(tǒng)一的支付模式,平均支付水平下降,在給定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算下,可以將更多的土地納入到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中。效益成本比瞄準(zhǔn),是效益瞄準(zhǔn)和成本瞄準(zhǔn)的結(jié)合,效益成本比越高的項(xiàng)目申請者優(yōu)先納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,同時也是一種靈活的支付模式。瞄準(zhǔn)還可以基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險,風(fēng)險大的項(xiàng)目申請地區(qū)優(yōu)先納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,這會提高產(chǎn)生額外性的可能性[62]。

很多學(xué)者對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中的瞄準(zhǔn)問題進(jìn)行了研究。Ferraro提出了基于距離函數(shù)的非參數(shù)瞄準(zhǔn)方法[63]。Alix-Garcia 等運(yùn)用了基于森林砍伐風(fēng)險的瞄準(zhǔn)方法,研究發(fā)現(xiàn),相比于統(tǒng)一的支付模式,基于森林砍伐風(fēng)險的支付模式是更加有效率的[62]。Wünscher 等對哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中的瞄準(zhǔn)進(jìn)行了研究,綜合考慮了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、成本以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險三個因素,發(fā)現(xiàn)成本瞄準(zhǔn)能顯著地提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率,效益瞄準(zhǔn)能夠中度地提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險因?yàn)楫愘|(zhì)性低而對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率影響不大[47]。美國的保護(hù)性休耕項(xiàng)目(CRP)采用了效益成本比瞄準(zhǔn)方法,構(gòu)建了環(huán)境效益指數(shù)(EBI)來衡量不同地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平,通過競爭性投票(反向拍賣)的方式讓項(xiàng)目申請者主動表達(dá)成本,通過效益成本比的得分由高到低篩選項(xiàng)目申請者[26]。

瞄準(zhǔn)可以提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?但在具體實(shí)施中會面臨交易成本的問題。瞄準(zhǔn)的應(yīng)用需要綜合考慮瞄準(zhǔn)帶來的效率改進(jìn)和交易成本增加。交易成本主要來自于信息收集成本,需要收集不同地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)量或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失風(fēng)險,收集不同地區(qū)項(xiàng)目申請者的保護(hù)成本和機(jī)會成本,而成本信息的收集往往會面臨信息不對稱的問題。交易成本隨著個體數(shù)量的增加而增加,個體規(guī)模越小,交易成本也越大。

2.6 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩減貧困

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種提升自然資源管理效率的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具而不是一種減貧的機(jī)制,但在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中往往會存在一些其他目標(biāo),其中最重要也最普遍的就是緩減貧困[13]。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償被許多決策者認(rèn)為存在潛在的能夠同時解決環(huán)境保護(hù)和緩減貧困的作用[64]。從客觀上說,很多提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的區(qū)域?qū)儆谶呥h(yuǎn)偏僻的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域,尤其在中國,生態(tài)環(huán)境特別重要的地區(qū)多數(shù)是西部貧困地區(qū),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目通過直接或者間接的方式影響著貧困農(nóng)民,因此在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,的確需要考慮貧困問題。

關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩解貧困的研究,Pagiola 等提出了3個關(guān)鍵問題：1)誰是潛在的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目參與者,其中多少人是貧困的；2)貧困家庭參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,存在哪些阻礙；3)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目對貧困家庭參與者產(chǎn)生了哪些影響[65]。關(guān)于貧困家庭參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的阻礙,Pagiola等認(rèn)為貧困家庭要參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中需要滿足3個條件,分別是有資格參與、有意愿參與、有能力參與[65]。有資格參與是指,因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給由特定的土地利用方式來產(chǎn)生,所以只有土地所有者才有資格參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,無地的極端貧困家庭將被排除在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目之外。有意愿參與是指,貧困家庭參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該大于機(jī)會成本,在一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下,低機(jī)會成本的貧困家庭愿意參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,高機(jī)會成本的貧困家庭不愿意參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。有能力參與是指,即便貧困家庭有資格、有意愿參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,貧困家庭也會因?yàn)橥恋氐漠a(chǎn)權(quán)不清晰、投資費(fèi)用、技術(shù)限制等因素而無法參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。Wunder認(rèn)為貧困家庭要參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中還需要滿足第四個條件,即有競爭力參與[66]。有競爭力參與是指,貧困農(nóng)戶因?yàn)橥恋孛娣e小且分布分散,需要承擔(dān)較高的交易成本,而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施為了降低交易成本往往會有集中連片的要求或者最小土地規(guī)模的要求,土地規(guī)模較小的貧困農(nóng)戶在交易成本上缺乏參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的競爭力。關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目對貧困家庭參與者產(chǎn)生的影響,Pagiola 等認(rèn)為既包括直接的收入影響,也包括社會資本和文化等間接的非收入影響[65]。

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,環(huán)境保護(hù)和緩解貧困是較難同時實(shí)現(xiàn)的,能夠同時實(shí)現(xiàn)需要滿足一些特定的條件。Mills等認(rèn)為貧困農(nóng)民生計(jì)單一、土地面積小且更依賴于自然資源,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可能會通過擴(kuò)大收入差距而對貧困農(nóng)民產(chǎn)生不利影響[33]。Bulte等認(rèn)為將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩減貧困聯(lián)系到一起,可能會導(dǎo)致更低的效率,不論是環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)還是緩減貧困的目標(biāo)[67]。Ziberman等認(rèn)為貧困農(nóng)戶最可能受益于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的條件是,機(jī)會成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值成負(fù)相關(guān),即機(jī)會成本比較低,但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值比較高,否則貧困的小戶的境況會變差,而富裕的大戶的境況會變好[68]。按照生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖栽感砸?有一個最基本的推測是參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)該不會比不參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的境況要差,否則貧困農(nóng)戶就不會選擇參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。Wunder同時指出,不能因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的自愿性特征就斷定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具有緩減貧困的正向效應(yīng),因?yàn)楹芏嗌鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的自愿性特征并不明顯,很多貧困農(nóng)戶可能被迫參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,而獲得的補(bǔ)償無法完全彌補(bǔ)成本,例如中國的退耕還林項(xiàng)目和越南的森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目[66]。

3 結(jié)論和啟示

縱觀國際上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的研究,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣馨ㄉ鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男室约吧鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩減貧困的關(guān)系等。其中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕窘M成部分；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和條件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}、難點(diǎn)問題、重要特性；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男室约吧鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩解貧困的關(guān)系是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮笤u估。

中國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè),實(shí)施了很多大規(guī)模政府資助的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目(例如退耕還林項(xiàng)目、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)?,積極推進(jìn)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,力求在國家層面建立一套完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障,隨著《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》的出臺,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在未來將獲得較大的實(shí)踐發(fā)展。但總體來說,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償尚處于起步探索階段,涉及利益關(guān)系復(fù)雜,在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用還沒有充分發(fā)揮,需要付出長期艱苦努力。

國內(nèi)外生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和分析框架都是一致的,但總體來說,國際的研究比國內(nèi)的研究要更早更深入。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及不同的領(lǐng)域,例如森林、流域、草原、農(nóng)業(yè)、濕地等；有豐富的實(shí)踐形式,例如森林碳匯(REDD+)、農(nóng)業(yè)環(huán)境付費(fèi)(美國的環(huán)境質(zhì)量激勵計(jì)劃、歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策)、水基金、水質(zhì)交易、碳排放交易、濕地銀行等。國際生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究對于完善中國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)具有重要的啟示。

未來中國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究應(yīng)該關(guān)注的關(guān)鍵問題有：

第一,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁I方既可能是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者也可能是代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者的第三方(如政府、NGO等)。中國已經(jīng)實(shí)施了大量政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,未來如何孕育和促使私營部門增加在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的投資,擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)融資,是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)的重要組成部分。

第二,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w是活動類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)?；顒宇愋褪侵柑囟ǖ耐恋乩梅绞交蛘邊f(xié)定的自然資源管理規(guī)定,用來確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)生。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一個流量的概念,并且是“流量的增量”的概念?；顒宇愋秃蜕鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間的因果關(guān)聯(lián)存在不確定性,揭示生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)形成和供給機(jī)制是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)。

第三,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究中的核心問題和難點(diǎn)問題。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值可以作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限,而不作為現(xiàn)實(shí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)實(shí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),普遍接受的補(bǔ)償水平以機(jī)會成本為主。機(jī)會成本的異質(zhì)性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的異質(zhì)性是實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別化的基礎(chǔ),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在多大程度上差別化需要綜合考慮差別化帶來的效率改進(jìn)和信息收集成本的增加。

第四,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最重要的特性。基于活動類型的支付會大幅增加監(jiān)管成本,需要監(jiān)管生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者是否按照合約的規(guī)定采取了特定的土地利用方式,監(jiān)管特定的土地利用方式是否產(chǎn)生了預(yù)期的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

第五,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男蕦儆谏鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮笤u估,需要做好合理的基線選擇,通過瞄準(zhǔn)篩選最有效的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者可以提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?但瞄準(zhǔn)的應(yīng)用需要綜合考慮瞄準(zhǔn)帶來的效率改進(jìn)和成本增加。

第六,緩減貧困是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中除環(huán)境保護(hù)這一首要目標(biāo)之外的最重要也最普遍的其他目標(biāo)。“十三五”時期是中國全面建成小康社會的決勝階段,堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),到2020年現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的5575萬人貧困人口全部脫貧,在“五個一批”中,明確指出要生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批,在貧困地區(qū),需要深入研究生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對緩減貧困的影響。

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