柳 荻,胡振通,靳樂(lè)山,3,*

1 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院,北京 100193 2 清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院,北京 100084 3 中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心,北京 100193

作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在中國(guó)被視為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、平衡上下游利益關(guān)系、貫徹《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的新的政策工具。從2005年《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出“按照誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t,加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”以來(lái),國(guó)務(wù)院每年都將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)。最近十年,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐在中國(guó)獲得了快速的增長(zhǎng),從最初的通過(guò)污染者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化,到既包括通過(guò)污染者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化又包括通過(guò)受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,到更加側(cè)重通過(guò)受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,到只包括通過(guò)受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化的演變過(guò)程,“生態(tài)補(bǔ)償”的概念在2016年變更為“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”。2016年5月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》,指出“到2020年,實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋”。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)獲得重大進(jìn)展。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,國(guó)際上通常稱之為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(Payments for Ecosystem Services或者Payments for Environmental Services,PES),作為一種讓生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者愿意提供那些具有外部性或者公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制,在20世紀(jì)90年代受到了國(guó)際上尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)術(shù)界和發(fā)展領(lǐng)域的高度關(guān)注。無(wú)論是理論研究層面,還是實(shí)踐進(jìn)展層面,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膰?guó)外研究都要領(lǐng)先于中國(guó)。系統(tǒng)梳理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膰?guó)際研究進(jìn)展,對(duì)于完善中國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)和推進(jìn)中國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐具有重要的借鑒意義。本文首先簡(jiǎn)要介紹生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍?、基本思想和特?然后詳細(xì)闡述生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分析框架中的核心問(wèn)題的研究進(jìn)展,最后總結(jié)國(guó)際生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究對(duì)于完善中國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)的啟示。

1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍睢⒒舅枷?、特?/h2>

1.1 概念

最早且最有影響力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償定義來(lái)自國(guó)際林業(yè)研究中心(CIFOR)的Wunder在2005年給出的定義：“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種自愿的交易行為；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能夠被很好地界定,或者由某種特定的土地利用方式來(lái)確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)生；至少有一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的購(gòu)買者；至少有一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者；只有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者提供了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)才付費(fèi)(條件性)”[1]。這個(gè)定義通常被附加“基于科斯定理的”、“私人的”、“使用者支付類型的”等標(biāo)簽,并且國(guó)際上廣泛實(shí)施的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目多數(shù)是政府支付類型的,現(xiàn)實(shí)中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目很難嚴(yán)格滿足該定義。

從2005年到2015年之間,學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍钸M(jìn)行了廣泛而又深入的探討。Van Noordwijk等認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)該滿足現(xiàn)實(shí)性、自愿性、條件性和有利于窮人4個(gè)特性[2]。Sommerville 等認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者進(jìn)行的有條件的正向激勵(lì),它的成功實(shí)施需要考慮額外性和多樣的制度環(huán)境[3]。Muradian 等給出了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶挿憾x,認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種社會(huì)成員之間的資源轉(zhuǎn)移,目的是在自然資源管理中形成一種激勵(lì),促使個(gè)人或者集體采取符合社會(huì)利益的土地利用決策[4]。Tacconi認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一項(xiàng)通過(guò)向自愿參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者進(jìn)行有條件的付費(fèi)來(lái)獲得額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給的透明的制度,應(yīng)該滿足透明性、自愿性、條件性和額外性四個(gè)特性[5]。

2015年,Wunder[6]對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x進(jìn)行了回顧,并對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x進(jìn)行了修訂。修訂后的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償定義是：“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者之間的自愿交易,基于雙方協(xié)定的自然資源管理規(guī)定而產(chǎn)生被補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù),進(jìn)行有條件的付費(fèi)”。

隨著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償國(guó)際理念的發(fā)展與應(yīng)用,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償逐步受到國(guó)內(nèi)決策者和研究者的重視。早期的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍钍菍?duì)生態(tài)環(huán)境破壞者的懲罰性措施,從征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的角度進(jìn)行定義,將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償視為一種減少生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)刺激手段[7]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵發(fā)生了拓展,由單純針對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞者的收費(fèi),拓展到對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者(或生態(tài)環(huán)境保護(hù)者)的補(bǔ)貼[8]。李文華等人認(rèn)為“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種以保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能、促進(jìn)人與自然和諧相處為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本,運(yùn)用財(cái)政、稅收、市場(chǎng)等手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排”[9]。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍顚?shí)現(xiàn)了從最初的通過(guò)污染者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化,到既包括通過(guò)污染者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化又包括通過(guò)受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,到更加側(cè)重通過(guò)受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,到只包括通過(guò)受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化的演變過(guò)程。

雖然不同學(xué)者對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x存在一定的差異,但是有一點(diǎn)是基本一致的,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種激勵(lì)機(jī)制而不是懲罰機(jī)制,遵循“受益者付費(fèi)原則”,而不是“污染者付費(fèi)原則”。雖然世界范圍內(nèi)很多生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例并不符合Wunder對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x所列舉的標(biāo)準(zhǔn),但是Wunder對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x仍然被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹髁鞫x。

1.2 基本思想

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)是基本統(tǒng)一的,在資源和環(huán)境領(lǐng)域,因?yàn)榇嬖谕獠啃远y以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)管理,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種外部性內(nèi)部化的手段,用以解決資源環(huán)境領(lǐng)域的外部性問(wèn)題。外部性的后果是市場(chǎng)無(wú)效率,難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。外部性的解決有兩大思路,一是借助市場(chǎng)機(jī)制,二是實(shí)行政府管制。借助市場(chǎng)機(jī)制是科斯定理的具體應(yīng)用,科斯定理指出,“當(dāng)交易費(fèi)用為零時(shí),只要初始產(chǎn)權(quán)界定清晰,并允許經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人進(jìn)行談判交易,那么無(wú)論初始產(chǎn)權(quán)如何界定,都可以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置”,存在交易費(fèi)用和產(chǎn)權(quán)界定不清是外部性產(chǎn)生的重要原因,也是科斯定理在具體應(yīng)用中面臨的兩大阻礙[10]。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正是科斯定理的具體應(yīng)用。

圖1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕具壿婩ig.1 Basic logic of eco-compensation

圖1顯示了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕具壿媅11]。森林生態(tài)系統(tǒng)的管理者通常在森林保護(hù)中只能獲得少量的收益,當(dāng)把森林砍伐后轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)田或者草地時(shí),他們可以獲得更多的收益。森林砍伐會(huì)使得下游的居民在水質(zhì)凈化方面的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)減少和全球?qū)用嫔锒鄻有院吞紖R功能的下降。通過(guò)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,生態(tài)系統(tǒng)的管理者將得到補(bǔ)償,森林保護(hù)的收益將大于森林轉(zhuǎn)化為農(nóng)田或者草地的收益,使得森林保護(hù)成為生態(tài)系統(tǒng)管理者的最佳選擇。

1.3 特性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)和有效實(shí)施包含了一些重要的特性。綜合考慮不同學(xué)者對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償存在3個(gè)重要的特性,分別是條件性(conditionality)、自愿性(voluntariness)、額外性(additionality)。

“條件性”是指“只有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者提供了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或者采取了特定的土地利用方式或者采取了協(xié)定的自然資源管理規(guī)定才付費(fèi)”。Wunder認(rèn)為條件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖钪匾奶匦訹6]。當(dāng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施缺乏條件性時(shí),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者是否采取了特定的土地利用方式而提供了相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)就會(huì)不得而知。

“自愿性”是指“自愿參與,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者愿意采取特定的土地利用方式,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者愿意付費(fèi)”。當(dāng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施缺乏自愿性時(shí),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施就會(huì)遇到阻礙。

“額外性”是指“通過(guò)付費(fèi)所購(gòu)買的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”。當(dāng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施缺乏額外性時(shí),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的效率是很低的,通俗地講,就是花了錢卻什么都沒(méi)有得到。額外性也是評(píng)估生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目效率的重要指標(biāo)。

2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣?/h2>

縱觀國(guó)際上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的研究,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣?包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男室约吧鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩減貧困的關(guān)系等。其中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕窘M成部分,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和條件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題、難點(diǎn)問(wèn)題、重要特性；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男室约吧鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩解貧困的關(guān)系是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮笤u(píng)估。

2.1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁u方和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁I方。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁u方是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者,由于不同的土地利用方式會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給,因此生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臐撛谫u方是土地所有者[11]。國(guó)際上大多數(shù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的賣方是私人土地所有者。有的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目涉及保護(hù)區(qū)等公共土地,政府作為公共土地的所有者也可以是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的賣方。在一些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,土地屬于集體產(chǎn)權(quán),社區(qū)具有管理和使用土地的權(quán)利,因此社區(qū)也可以是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募w賣方。不管生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁u方是私人土地所有者還是政府或者集體土地所有者,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目意在尋求成本最低的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者[11]。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁I方既可能是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者也可能是代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者的第三方(如政府、NGO等),Engel 等將前者稱為“使用者補(bǔ)償”,后者稱為“政府補(bǔ)償”[11]。Pagiola 和Platais認(rèn)為“使用者補(bǔ)償”通常比“政府補(bǔ)償”更加有效率,因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者具有更多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的信息,具有動(dòng)機(jī)去監(jiān)督生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的有效運(yùn)行,能夠直接觀察生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能否被有效提供,而且在必要的情況下可以就補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行終止或者再協(xié)商[12]。Engel 等認(rèn)為“政府補(bǔ)償”通常比“使用者補(bǔ)償”更加成本有效,因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)屬于公共物品,隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者的數(shù)量增加,交易費(fèi)用和搭便車的動(dòng)機(jī)在增加,而“政府補(bǔ)償”具有交易費(fèi)用的規(guī)模效應(yīng)和能夠克服使用者搭便車的問(wèn)題。Wunder等對(duì)13個(gè)來(lái)自不同國(guó)家的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)湫桶咐M(jìn)行了比較分析得出,“使用者補(bǔ)償”比“政府補(bǔ)償”更加有效率,但通常是小范圍的,隨著范圍的增加,交易費(fèi)用不斷上升,因?yàn)榻灰踪M(fèi)用存在規(guī)模效應(yīng),所以“政府補(bǔ)償”比“使用者補(bǔ)償”更加成本有效,但通常是大范圍的[13]。從實(shí)踐中看,大多數(shù)的來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目都是大規(guī)模的“政府補(bǔ)償”[14]。

2.2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償需要基于特定的活動(dòng)類型或者特定的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w是活動(dòng)類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

活動(dòng)類型是指特定的土地利用方式或者協(xié)定的自然資源管理規(guī)定,用來(lái)確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)生。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中,活動(dòng)類型既可以是基于一種既定的事實(shí),促進(jìn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變來(lái)增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給,例如在森林已經(jīng)被砍伐的地區(qū)重新造林；也可以是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險(xiǎn),避免土地利用方式的轉(zhuǎn)變而減少生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給,例如保護(hù)森林以防止森林被砍伐。通常情況下,對(duì)改變土地利用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于保持土地利用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[11]。從監(jiān)管的難易程度看,有些活動(dòng)類型是能夠被清晰地監(jiān)管的,例如退耕還林；有些活動(dòng)類型是不能夠被清晰地監(jiān)管的,如改進(jìn)農(nóng)業(yè)管理實(shí)踐中的養(yǎng)分管理、有機(jī)農(nóng)業(yè)等[15-16]。Porras等在對(duì)發(fā)展中國(guó)家的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例的匯總研究中,將活動(dòng)類型分為4種類型,分別是改進(jìn)土地的管理實(shí)踐、重新造林、保護(hù)現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)、修復(fù)退化的生態(tài)系統(tǒng)[17-18]。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是由特定的土地利用方式或者協(xié)定的自然資源管理規(guī)定而產(chǎn)生。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),按照聯(lián)合國(guó)《千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告》,包括四大類,即供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)以及支持服務(wù)。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,關(guān)注較多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生物多樣性、碳匯、流域保護(hù)等[19]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念有存量和流量之分,在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一個(gè)流量的概念,并且是“流量的增量”的概念,因?yàn)榛顒?dòng)類型(兩種狀態(tài)之間的變化)而產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的增量。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的表現(xiàn)形式有3個(gè),一是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)物理量,二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值量,三是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)。生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性,認(rèn)識(shí)和管理生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需要有可靠的生態(tài)學(xué)基礎(chǔ),包括識(shí)別生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要提供者、確定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的關(guān)鍵影響因素、測(cè)量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的時(shí)空分布等[20- 21]。由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品屬性和信息不完全等原因,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值化很難有規(guī)范統(tǒng)一的估算方法[21- 23],不同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)會(huì)采取不同的價(jià)值估算方法,相同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)也可以采取不同的價(jià)值估算方法,且估算結(jié)果往往不能直接比較[24]。實(shí)踐中,很多生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中設(shè)計(jì)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)來(lái)代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),例如尼加拉瓜的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)”(ESI)[25],美國(guó)的“環(huán)境效益指數(shù)”(EBI)[26]。不過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)能否準(zhǔn)確地代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)存在不同的認(rèn)識(shí),Zabel和Roe指出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)存在扭曲[27]。

活動(dòng)類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間的因果關(guān)聯(lián)存在不確定性,即特定的土地利用方式是否產(chǎn)生了相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是需要做后評(píng)估的。土地利用變化對(duì)環(huán)境服務(wù)的影響主要通過(guò)三種途徑,分別是改變生物多樣性、改變生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程和改變生境[28]。土地利用變化和環(huán)境服務(wù)的供給之間的關(guān)系存在不確定性,使得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的評(píng)估變得困難,揭示生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)形成和供給機(jī)制是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)[17]。

2.3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)將論述兩個(gè)重要問(wèn)題,一是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法,即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù),二是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別化,即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別化的依據(jù)和影響。

2.3.1 核算方法

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究中的核心問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。通常情況下,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要大于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的機(jī)會(huì)成本,小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對(duì)受益者的價(jià)值。理論上,為了建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,只有機(jī)會(huì)成本小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,存在福利改善的空間,才能進(jìn)一步構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,機(jī)會(huì)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值構(gòu)成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理區(qū)間。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如果小于機(jī)會(huì)成本,生態(tài)系統(tǒng)管理者不愿意改變已有的土地利用方式。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如果大于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者不愿意支付這一生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)用。只有當(dāng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)介于二者之間時(shí),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的買方和賣方才有可能通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致,構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。機(jī)會(huì)成本是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論下限值,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限值。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估一直是資源環(huán)境領(lǐng)域的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題,由于生態(tài)系統(tǒng)本身的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的局限性,尚沒(méi)有一個(gè)成熟的估算方法,估算結(jié)果往往很大,不同的估算方法得出的結(jié)果的差異往往也很大,很難具有實(shí)際操作意義。學(xué)術(shù)界的一般觀點(diǎn)是：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值可以作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限,而不作為現(xiàn)實(shí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)實(shí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),普遍接受的補(bǔ)償水平以機(jī)會(huì)成本為主[11,29- 32]。國(guó)內(nèi)的退耕還林項(xiàng)目和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策,美國(guó)的保護(hù)性休耕項(xiàng)目(CRP)和環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目(EQIP)[26,33],以及哥斯達(dá)黎加、尼加拉瓜等國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目[25,34],都主要以機(jī)會(huì)成本作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)。機(jī)會(huì)成本法被廣泛應(yīng)用于森林、流域、草原等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域。李曉光等應(yīng)用機(jī)會(huì)成本法估算海南中部山區(qū)森林保護(hù)的總機(jī)會(huì)成本為2.37億元[35]。秦艷紅等運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法估算陜西省吳起縣的退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為900元每畝每年[36]。段靖等構(gòu)建了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償直接成本核算的一般性框架與方法,提出了基于分類核算的機(jī)會(huì)成本計(jì)算方法[37]。胡振通等運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法對(duì)禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了估算[38]。

2.3.2 差別化

由于不同地區(qū)自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況存在差異性,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一會(huì)產(chǎn)生過(guò)度補(bǔ)償和補(bǔ)償不足的問(wèn)題,有必要分地區(qū)實(shí)行差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[39-43]。國(guó)內(nèi)很多關(guān)于退耕還林(草)政策的研究均指出,不能實(shí)行一刀切政策,必須遵循自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域差異性的客觀規(guī)律,根據(jù)機(jī)會(huì)成本的差異實(shí)施差別補(bǔ)償[44,45]。大規(guī)模的政府支付類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,尤其有必要就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別化進(jìn)行深入探討。

機(jī)會(huì)成本的異質(zhì)性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的異質(zhì)性是實(shí)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別化的基礎(chǔ)。機(jī)會(huì)成本的異質(zhì)性,跟地理位置、人口結(jié)構(gòu)、家庭規(guī)模、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等相關(guān)。Kosoy等提出估算機(jī)會(huì)成本的3個(gè)代理變量,分別是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者從事農(nóng)業(yè)的凈收益、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的主觀受償意愿、土地租金[46]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的異質(zhì)性,跟地理位置、自然條件等相關(guān)。在實(shí)際操作中,僅僅為了排序或者區(qū)分不同地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的差別,并不一定需要知道生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的具體價(jià)值,可以采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)進(jìn)行評(píng)估,例如尼加拉瓜的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)”(ESI)[25],美國(guó)的“環(huán)境效益指數(shù)”(EBI)[26]。

差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠顯著地提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?。Wünscher等通過(guò)對(duì)哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目(PSA)的研究指出,沒(méi)有考慮項(xiàng)目參與者的異質(zhì)性會(huì)影響生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?將項(xiàng)目參與者的機(jī)會(huì)成本、直接保護(hù)成本納入項(xiàng)目選擇會(huì)顯著地提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男蔥47]。美國(guó)的保護(hù)性休耕項(xiàng)目(CRP)在1990年由統(tǒng)一的固定付費(fèi)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)(又稱為反向拍賣)的方式來(lái)選擇項(xiàng)目參與者,提高了每單位支付所獲取的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[26]。

無(wú)差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)透明、容易操作,差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在多大程度上差別化需要綜合考慮差別化帶來(lái)的效率改進(jìn)和信息收集成本的增加。信息收集成本需要考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者和使用者之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題。信息不對(duì)稱是指,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者就生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的機(jī)會(huì)成本比生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者有信息優(yōu)勢(shì)。信息不對(duì)稱會(huì)產(chǎn)生兩種影響,一是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者存在隱瞞信息而獲取信息租金的激勵(lì),使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏高,二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者存在隱瞞行為的道德風(fēng)險(xiǎn),使得監(jiān)管存在困難[48]。對(duì)于如何降低信息租金,Ferraro 認(rèn)為存在3種方法,分別是收集與機(jī)會(huì)成本相關(guān)的信息、使用篩選合約揭示農(nóng)戶類型、競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)[48]。第一種方法在于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者收集生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的機(jī)會(huì)成本的信息,第二、三種方法在于通過(guò)一定的機(jī)制設(shè)計(jì)讓生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者主動(dòng)表達(dá)機(jī)會(huì)成本。

2.4 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性是指“只有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者提供了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或者采取了特定的土地利用方式或者采取了協(xié)定的自然資源管理規(guī)定才付費(fèi)”[6]。條件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最重要的特性,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目在實(shí)施中是否滿足條件性,直接影響生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的效率。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性的研究,可以細(xì)分為3個(gè)問(wèn)題：1)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施在多大程度上滿足了條件性；2)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付還是基于活動(dòng)類型的支付；3)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性的監(jiān)督管理權(quán)應(yīng)該如何分配。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施在多大程度上滿足了條件性？很多發(fā)展中國(guó)家的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目都沒(méi)有滿足條件性。Wunder通過(guò)對(duì)玻利維亞和越南的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的研究,指出很多生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目缺乏有效的監(jiān)管,甚至沒(méi)有監(jiān)管,付費(fèi)僅僅是一種善意的給予,而不取決于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給[49]。條件性的實(shí)現(xiàn)跟監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管成本相關(guān),監(jiān)管技術(shù)落后,監(jiān)管成本高,條件性的實(shí)現(xiàn)相對(duì)困難。條件性的實(shí)現(xiàn)還跟自愿性相關(guān),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施缺乏自愿性時(shí),例如存在補(bǔ)償不足的問(wèn)題,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者可能會(huì)不遵守協(xié)定的自然資源管理規(guī)定[6,17]。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性可以分為基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付(又稱為基于產(chǎn)出的支付、基于績(jī)效的支付)和基于活動(dòng)類型的支付(又稱為基于投入的支付)兩種類型?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付,需要核實(shí)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的存在,并建立基線來(lái)衡量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的額外性[11],需要理解活動(dòng)類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間的因果關(guān)聯(lián),了解生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的空間分布,尋找能夠識(shí)別和監(jiān)測(cè)、簡(jiǎn)化但能精確衡量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的指數(shù)[50],借助指數(shù)來(lái)量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出,根據(jù)指數(shù)表現(xiàn)來(lái)進(jìn)行支付。Zabel和Roe認(rèn)為基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付的優(yōu)點(diǎn)在于,屬于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的直接激勵(lì),能夠充分挖掘生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供方面的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí),為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給留有創(chuàng)新的空間[27]。而Engel 等卻認(rèn)為,由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者并不清楚生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的水平,從而妨礙了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者恰當(dāng)?shù)毓芾硭麄兊耐恋豙11]。Zabel和Roe指出,基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付需要注意兩個(gè)問(wèn)題：一是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)存在不確定性,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)是人類活動(dòng)和自然因素的共同結(jié)果；二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)存在扭曲,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)很難完全代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[27]。因?yàn)榇嬖谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)的不確定性,當(dāng)實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付時(shí),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者需要承擔(dān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn),如果生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者屬于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型,將會(huì)抬高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),影響生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?cái)務(wù)效率[51]。如果存在具體的活動(dòng)類型,是目標(biāo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)所需的,且能夠清晰地被生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者或者監(jiān)管者所認(rèn)識(shí),那么基于活動(dòng)類型的支付并不會(huì)產(chǎn)生過(guò)高的監(jiān)管成本,能夠提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?cái)務(wù)效率。實(shí)踐中,已有的大多數(shù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目都是基于活動(dòng)類型進(jìn)行支付[17,51-52]。因?yàn)榇嬖谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者之間的信息不對(duì)稱,所以基于活動(dòng)類型的支付,相比于基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支付,將大幅增加監(jiān)管成本,需要監(jiān)管生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者是否按照合約的規(guī)定采取了特定的土地利用方式,監(jiān)管特定的土地利用方式是否產(chǎn)生了預(yù)期的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[11]。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性的監(jiān)督管理權(quán)應(yīng)該如何分配？一些研究表明,相比于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者直接行使監(jiān)督管理權(quán),將監(jiān)督管理權(quán)下放至本地組織,如社區(qū)和家庭,并提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,能夠充分利用本地的文化、習(xí)俗、社會(huì)關(guān)系等非正式制度,以達(dá)到激勵(lì)和約束的作用,保證合約更好的履行[53-54]。

2.5 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?/h3>

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是通過(guò)補(bǔ)償來(lái)購(gòu)買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),衡量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的指標(biāo)通常有兩個(gè),一是額外性,二是成本有效性,又可以稱為財(cái)務(wù)效率。額外性是指通過(guò)付費(fèi)所購(gòu)買的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),也就是因生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償干預(yù)而產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。成本有效性是指在給定的預(yù)算約束下所能獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),即每單位支付所獲取的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。兩個(gè)指標(biāo)之間存在一致性,在一定的預(yù)算約束下,追求盡可能多的額外性,也就是追求每單位支付的最大生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

基線是測(cè)度生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償額外性的基礎(chǔ),瞄準(zhǔn)有助于提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?。下面分別來(lái)介紹評(píng)估生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的3個(gè)重要方面,基線、額外性、瞄準(zhǔn)。

2.5.1 基線

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕€是測(cè)度生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償額外性的基礎(chǔ)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕€是指一個(gè)地區(qū)在未進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目干預(yù)下的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給情況。只有建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基線,才能比較生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償干預(yù)前后,因生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償干預(yù)而產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的多少,即額外性。

Wunder提出了3種不同的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基線,分別是靜態(tài)基線、動(dòng)態(tài)下降基線、動(dòng)態(tài)上升基線。以森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例,如果該地區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保持恒定,那么應(yīng)該采取靜態(tài)基線；如果該地區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)逐步好轉(zhuǎn),例如在沒(méi)有干預(yù)的情況下,森林覆蓋率也會(huì)不斷恢復(fù),那么應(yīng)該采取動(dòng)態(tài)上升基線；如果該地區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)逐步變差,例如森林砍伐普遍而導(dǎo)致森林覆蓋率逐年下降,那么應(yīng)該采取動(dòng)態(tài)下降基線。基線的合理選擇對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的評(píng)估至關(guān)重要。如果合理的基線選擇是動(dòng)態(tài)上升的基線,而實(shí)際選擇了靜態(tài)基線或者動(dòng)態(tài)下降的基線,那么會(huì)高估額外性。如果合理的基線選擇是動(dòng)態(tài)下降的基線,而實(shí)際選擇了靜態(tài)基線或者動(dòng)態(tài)上升的基線,那么會(huì)低估額外性[1,49]。

很多學(xué)者對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基線進(jìn)行了深入探討和研究。Ribaudo和Savage對(duì)美國(guó)的點(diǎn)源和非點(diǎn)源的水質(zhì)交易項(xiàng)目進(jìn)行了研究,指出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)該盡量排除屬于缺乏額外性的參與者,由于養(yǎng)分管理等農(nóng)業(yè)管理實(shí)踐很難被監(jiān)管者清晰地觀察,同時(shí)存在農(nóng)民和監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱,如何建立嚴(yán)格的基線來(lái)排除缺乏額外性的參與者是項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵[16]。Virah-Sawmy等對(duì)REDD+森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中的基線進(jìn)行了研究,在傳統(tǒng)的兩種基線(線性趨勢(shì)基線、歷史平均基線)的基礎(chǔ)上,提出了指數(shù)平滑基線,通過(guò)比較3種基線發(fā)現(xiàn),指數(shù)平滑基線能夠提升REDD+森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的效率[55]。隨著技術(shù)的發(fā)展,當(dāng)前可以采用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)進(jìn)行基線評(píng)估[34]。

2.5.2 額外性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念~外性是指通過(guò)補(bǔ)償所購(gòu)買的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),也就是因生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償干預(yù)而產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。Pagiola在2005年提出了一個(gè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的分析框架(如圖2所示)[56]。圖中,橫軸表示某種活動(dòng)類型的個(gè)人凈收益,縱軸表示某種活動(dòng)類型產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,共有4個(gè)象限。其中第二象限(左上),個(gè)人凈收益為負(fù),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為正,存在正外部性。第四象限(右下),個(gè)人凈收益為正,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為負(fù),存在負(fù)外部性。45度對(duì)角線將平面分為兩個(gè)部分,在對(duì)角線的上邊表示某種活動(dòng)類型的社會(huì)總收益為正,而在對(duì)角線的下面表示某種活動(dòng)類型的社會(huì)總收益為負(fù)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意在通過(guò)受益者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化,因此生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于將那些個(gè)人凈收益為負(fù)但社會(huì)總收益為正的活動(dòng)類型通過(guò)補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人凈收益為正的活動(dòng)類型,如圖2中A的情況。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目在實(shí)踐中存在3種無(wú)效率的情形：

1)情形B,應(yīng)該補(bǔ)償?shù)a(bǔ)償不足。社會(huì)總收益為正,應(yīng)該補(bǔ)償；但因?yàn)檠a(bǔ)償不足,個(gè)人凈收益仍為負(fù),社會(huì)總收益為正的活動(dòng)類型未被采納。

2)情形C,不該補(bǔ)償?shù)M(jìn)行了補(bǔ)償。社會(huì)總收益為負(fù),不該補(bǔ)償；通過(guò)補(bǔ)償,個(gè)人凈收益為正,補(bǔ)償超出了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,社會(huì)總收益為負(fù)的活動(dòng)類型被采納。

3)情形D,不需要補(bǔ)償而進(jìn)行了補(bǔ)償。個(gè)人凈收益原本就大于零,即便沒(méi)有補(bǔ)償,土地利用者也會(huì)采取該活動(dòng)類型。

圖2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的分析框架Fig.2 A framework to analyze the efficiency of eco-compensation

情形B未采取社會(huì)總收益為正的活動(dòng)類型,情形C采取了社會(huì)總收益為負(fù)的活動(dòng)類型,都帶來(lái)了社會(huì)福利的損失。實(shí)踐中,因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低往往會(huì)產(chǎn)生這兩類無(wú)效率的情形,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低因?yàn)檠a(bǔ)償不足而使得社會(huì)總收益為正的活動(dòng)類型未被采納,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低吸引了成本較低但社會(huì)總收益為負(fù)的活動(dòng)類型被采納[57]。情形D,對(duì)那些不需要補(bǔ)償就會(huì)采用活動(dòng)類型的土地利用者進(jìn)行了補(bǔ)償,通常被認(rèn)為是缺乏額外性,或者是“花了錢什么也沒(méi)買到”[58]。這種情形會(huì)降低生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?cái)務(wù)效率,在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算約束下,減少情形D,可以將多出的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金去購(gòu)買相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。為了提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?應(yīng)該篩選最有效的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者,減少對(duì)情形C和D的補(bǔ)償,增加對(duì)情形B的支付使其轉(zhuǎn)變?yōu)榍樾蜛。

還有一種情形也產(chǎn)生了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臒o(wú)效率,通常稱之為溢出。溢出是指環(huán)境破壞活動(dòng)從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目區(qū)域轉(zhuǎn)移到非項(xiàng)目區(qū)域,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)改善帶來(lái)了非項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)破壞,如果存在溢出效應(yīng),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境效益被高估了[59]。溢出即可能是直接發(fā)生的,也可能是通過(guò)市場(chǎng)的價(jià)格傳導(dǎo)間接發(fā)生的[60]。

2.5.3 瞄準(zhǔn)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拿闇?zhǔn)是指在一定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算約束下如何在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目申請(qǐng)者之間進(jìn)行選擇以使得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的財(cái)務(wù)效率(即每單位支付所獲取的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù))最大[11]。根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率的分析框架,在所有的項(xiàng)目申請(qǐng)者中,有一些項(xiàng)目申請(qǐng)者屬于3類無(wú)效率的情形[11]。當(dāng)沒(méi)有瞄準(zhǔn)時(shí),無(wú)效率的項(xiàng)目申請(qǐng)者會(huì)被納入到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男首兊?存在效率提升的空間。通過(guò)瞄準(zhǔn)篩選最有效的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者可以提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男蔥47]。

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的分布、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目參與者的機(jī)會(huì)成本都存在空間異質(zhì)性。瞄準(zhǔn)可以基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、成本或者兩種的結(jié)合,分別簡(jiǎn)稱為效益瞄準(zhǔn)、成本瞄準(zhǔn)、效益成本比瞄準(zhǔn)[61]。效益瞄準(zhǔn)就是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)得分高的項(xiàng)目申請(qǐng)者優(yōu)先納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。成本瞄準(zhǔn)就是基于成本,成本包括機(jī)會(huì)成本、交易成本和直接保護(hù)成本,是一種靈活的支付模式。在統(tǒng)一的支付模式下,低成本的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者愿意參與,高成本的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者不愿意參與。在靈活的支付模式下,高成本的項(xiàng)目申請(qǐng)者獲得高的支付,低成本的項(xiàng)目參與者獲得低支付,相比于統(tǒng)一的支付模式,平均支付水平下降,在給定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算下,可以將更多的土地納入到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中。效益成本比瞄準(zhǔn),是效益瞄準(zhǔn)和成本瞄準(zhǔn)的結(jié)合,效益成本比越高的項(xiàng)目申請(qǐng)者優(yōu)先納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,同時(shí)也是一種靈活的支付模式。瞄準(zhǔn)還可以基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目申請(qǐng)地區(qū)優(yōu)先納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,這會(huì)提高產(chǎn)生額外性的可能性[62]。

很多學(xué)者對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中的瞄準(zhǔn)問(wèn)題進(jìn)行了研究。Ferraro提出了基于距離函數(shù)的非參數(shù)瞄準(zhǔn)方法[63]。Alix-Garcia 等運(yùn)用了基于森林砍伐風(fēng)險(xiǎn)的瞄準(zhǔn)方法,研究發(fā)現(xiàn),相比于統(tǒng)一的支付模式,基于森林砍伐風(fēng)險(xiǎn)的支付模式是更加有效率的[62]。Wünscher 等對(duì)哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中的瞄準(zhǔn)進(jìn)行了研究,綜合考慮了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、成本以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)因素,發(fā)現(xiàn)成本瞄準(zhǔn)能顯著地提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率,效益瞄準(zhǔn)能夠中度地提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)楫愘|(zhì)性低而對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率影響不大[47]。美國(guó)的保護(hù)性休耕項(xiàng)目(CRP)采用了效益成本比瞄準(zhǔn)方法,構(gòu)建了環(huán)境效益指數(shù)(EBI)來(lái)衡量不同地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投票(反向拍賣)的方式讓項(xiàng)目申請(qǐng)者主動(dòng)表達(dá)成本,通過(guò)效益成本比的得分由高到低篩選項(xiàng)目申請(qǐng)者[26]。

瞄準(zhǔn)可以提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?但在具體實(shí)施中會(huì)面臨交易成本的問(wèn)題。瞄準(zhǔn)的應(yīng)用需要綜合考慮瞄準(zhǔn)帶來(lái)的效率改進(jìn)和交易成本增加。交易成本主要來(lái)自于信息收集成本,需要收集不同地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)量或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失風(fēng)險(xiǎn),收集不同地區(qū)項(xiàng)目申請(qǐng)者的保護(hù)成本和機(jī)會(huì)成本,而成本信息的收集往往會(huì)面臨信息不對(duì)稱的問(wèn)題。交易成本隨著個(gè)體數(shù)量的增加而增加,個(gè)體規(guī)模越小,交易成本也越大。

2.6 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩減貧困

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種提升自然資源管理效率的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具而不是一種減貧的機(jī)制,但在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中往往會(huì)存在一些其他目標(biāo),其中最重要也最普遍的就是緩減貧困[13]。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償被許多決策者認(rèn)為存在潛在的能夠同時(shí)解決環(huán)境保護(hù)和緩減貧困的作用[64]。從客觀上說(shuō),很多提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的區(qū)域?qū)儆谶呥h(yuǎn)偏僻的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域,尤其在中國(guó),生態(tài)環(huán)境特別重要的地區(qū)多數(shù)是西部貧困地區(qū),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目通過(guò)直接或者間接的方式影響著貧困農(nóng)民,因此在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,的確需要考慮貧困問(wèn)題。

關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩解貧困的研究,Pagiola 等提出了3個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：1)誰(shuí)是潛在的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目參與者,其中多少人是貧困的；2)貧困家庭參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,存在哪些阻礙；3)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)貧困家庭參與者產(chǎn)生了哪些影響[65]。關(guān)于貧困家庭參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的阻礙,Pagiola等認(rèn)為貧困家庭要參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中需要滿足3個(gè)條件,分別是有資格參與、有意愿參與、有能力參與[65]。有資格參與是指,因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給由特定的土地利用方式來(lái)產(chǎn)生,所以只有土地所有者才有資格參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,無(wú)地的極端貧困家庭將被排除在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目之外。有意愿參與是指,貧困家庭參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該大于機(jī)會(huì)成本,在一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下,低機(jī)會(huì)成本的貧困家庭愿意參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,高機(jī)會(huì)成本的貧困家庭不愿意參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。有能力參與是指,即便貧困家庭有資格、有意愿參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,貧困家庭也會(huì)因?yàn)橥恋氐漠a(chǎn)權(quán)不清晰、投資費(fèi)用、技術(shù)限制等因素而無(wú)法參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。Wunder認(rèn)為貧困家庭要參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中還需要滿足第四個(gè)條件,即有競(jìng)爭(zhēng)力參與[66]。有競(jìng)爭(zhēng)力參與是指,貧困農(nóng)戶因?yàn)橥恋孛娣e小且分布分散,需要承擔(dān)較高的交易成本,而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施為了降低交易成本往往會(huì)有集中連片的要求或者最小土地規(guī)模的要求,土地規(guī)模較小的貧困農(nóng)戶在交易成本上缺乏參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力。關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)貧困家庭參與者產(chǎn)生的影響,Pagiola 等認(rèn)為既包括直接的收入影響,也包括社會(huì)資本和文化等間接的非收入影響[65]。

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中,環(huán)境保護(hù)和緩解貧困是較難同時(shí)實(shí)現(xiàn)的,能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)需要滿足一些特定的條件。Mills等認(rèn)為貧困農(nóng)民生計(jì)單一、土地面積小且更依賴于自然資源,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可能會(huì)通過(guò)擴(kuò)大收入差距而對(duì)貧困農(nóng)民產(chǎn)生不利影響[33]。Bulte等認(rèn)為將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩減貧困聯(lián)系到一起,可能會(huì)導(dǎo)致更低的效率,不論是環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)還是緩減貧困的目標(biāo)[67]。Ziberman等認(rèn)為貧困農(nóng)戶最可能受益于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的條件是,機(jī)會(huì)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值成負(fù)相關(guān),即機(jī)會(huì)成本比較低,但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值比較高,否則貧困的小戶的境況會(huì)變差,而富裕的大戶的境況會(huì)變好[68]。按照生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖栽感砸?有一個(gè)最基本的推測(cè)是參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)該不會(huì)比不參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的境況要差,否則貧困農(nóng)戶就不會(huì)選擇參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。Wunder同時(shí)指出,不能因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的自愿性特征就斷定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具有緩減貧困的正向效應(yīng),因?yàn)楹芏嗌鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的自愿性特征并不明顯,很多貧困農(nóng)戶可能被迫參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,而獲得的補(bǔ)償無(wú)法完全彌補(bǔ)成本,例如中國(guó)的退耕還林項(xiàng)目和越南的森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目[66]。

3 結(jié)論和啟示

縱觀國(guó)際上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的研究,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣馨ㄉ鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男室约吧鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩減貧困的關(guān)系等。其中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕窘M成部分；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和條件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題、難點(diǎn)問(wèn)題、重要特性；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男室约吧鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償和緩解貧困的關(guān)系是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮笤u(píng)估。

中國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè),實(shí)施了很多大規(guī)模政府資助的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目(例如退耕還林項(xiàng)目、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)?,積極推進(jìn)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,力求在國(guó)家層面建立一套完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障,隨著《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》的出臺(tái),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在未來(lái)將獲得較大的實(shí)踐發(fā)展。但總體來(lái)說(shuō),生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償尚處于起步探索階段,涉及利益關(guān)系復(fù)雜,在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用還沒(méi)有充分發(fā)揮,需要付出長(zhǎng)期艱苦努力。

國(guó)內(nèi)外生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和分析框架都是一致的,但總體來(lái)說(shuō),國(guó)際的研究比國(guó)內(nèi)的研究要更早更深入。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及不同的領(lǐng)域,例如森林、流域、草原、農(nóng)業(yè)、濕地等；有豐富的實(shí)踐形式,例如森林碳匯(REDD+)、農(nóng)業(yè)環(huán)境付費(fèi)(美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃、歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策)、水基金、水質(zhì)交易、碳排放交易、濕地銀行等。國(guó)際生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究對(duì)于完善中國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)具有重要的啟示。

未來(lái)中國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究應(yīng)該關(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題有：

第一,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁I方既可能是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者也可能是代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者的第三方(如政府、NGO等)。中國(guó)已經(jīng)實(shí)施了大量政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,未來(lái)如何孕育和促使私營(yíng)部門增加在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的投資,擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)融資,是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)的重要組成部分。

第二,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目腕w是活動(dòng)類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)?；顒?dòng)類型是指特定的土地利用方式或者協(xié)定的自然資源管理規(guī)定,用來(lái)確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)生。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一個(gè)流量的概念,并且是“流量的增量”的概念?；顒?dòng)類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間的因果關(guān)聯(lián)存在不確定性,揭示生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)形成和供給機(jī)制是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)。

第三,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究中的核心問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值可以作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限,而不作為現(xiàn)實(shí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)實(shí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),普遍接受的補(bǔ)償水平以機(jī)會(huì)成本為主。機(jī)會(huì)成本的異質(zhì)性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的異質(zhì)性是實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別化的基礎(chǔ),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在多大程度上差別化需要綜合考慮差別化帶來(lái)的效率改進(jìn)和信息收集成本的增加。

第四,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件性是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最重要的特性?；诨顒?dòng)類型的支付會(huì)大幅增加監(jiān)管成本,需要監(jiān)管生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者是否按照合約的規(guī)定采取了特定的土地利用方式,監(jiān)管特定的土地利用方式是否產(chǎn)生了預(yù)期的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

第五,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男蕦儆谏鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮笤u(píng)估,需要做好合理的基線選擇,通過(guò)瞄準(zhǔn)篩選最有效的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者可以提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男?但瞄準(zhǔn)的應(yīng)用需要綜合考慮瞄準(zhǔn)帶來(lái)的效率改進(jìn)和成本增加。

第六,緩減貧困是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中除環(huán)境保護(hù)這一首要目標(biāo)之外的最重要也最普遍的其他目標(biāo)?！笆濉睍r(shí)期是中國(guó)全面建成小康社會(huì)的決勝階段,堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),到2020年現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的5575萬(wàn)人貧困人口全部脫貧,在“五個(gè)一批”中,明確指出要生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批,在貧困地區(qū),需要深入研究生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)緩減貧困的影響。

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