□熊元彬

（湘潭大學(xué) 歷史系，湖南 湘潭 411105）

20世紀(jì)初是中國(guó)復(fù)雜多變的時(shí)代，是中國(guó)從封建王朝向民族國(guó)家過(guò)渡的時(shí)期。中央與地方、列強(qiáng)與中國(guó)，以及滿(mǎn)漢民族等諸多的矛盾，共同推動(dòng)了近代中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而此時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)等諸多問(wèn)題均有待于回歸歷史環(huán)境，結(jié)合其主客觀、國(guó)內(nèi)外等綜合因素，做進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)和專(zhuān)題研究。改革開(kāi)放以來(lái)，學(xué)界對(duì)清末政治改革已做了一定的研究，并取得了豐碩的成果，但是由于資料、研究方法及思路的局限，仍有待于做深入的細(xì)化研究。其中，清末“皇族內(nèi)閣”作為中國(guó)政制變革的初步產(chǎn)物和全國(guó)性的行政中樞，學(xué)界已對(duì)其成員構(gòu)成、性質(zhì)進(jìn)行了一系列研究，并從清廷高層政治權(quán)力的運(yùn)作方面分析了它出臺(tái)的前因后果①參見(jiàn)：熊元彬.清末“皇族內(nèi)閣”研究述論[J].華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2013（4）.，但是它的內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置及其人員的權(quán)力和利益沖突，以及相關(guān)的機(jī)構(gòu)等，則是一個(gè)值得專(zhuān)題研究的重點(diǎn)問(wèn)題。

一、清末“皇族內(nèi)閣”再研究的原因

“皇族內(nèi)閣”的出臺(tái)是清末過(guò)渡時(shí)代的產(chǎn)物。1901年，梁?jiǎn)⒊l(fā)表《過(guò)渡時(shí)代論》，對(duì)中西各國(guó)政制發(fā)展歷程進(jìn)行了比較論述，認(rèn)為“歐洲各國(guó)自二百年以來(lái)，皆過(guò)渡時(shí)代也”，而“中國(guó)自數(shù)千年以來(lái)，皆停頓時(shí)代也，而今則過(guò)渡時(shí)代也”[1]。并在同年的《國(guó)家思想變遷異同論》正式引入了“民族主義”，聲稱(chēng)“今日之亞洲，則帝國(guó)主義與民族主義相嬗之時(shí)代”[2](p63)。由此可見(jiàn)，清末“普遍王權(quán)”已瓦解，強(qiáng)烈的民族危機(jī)意識(shí)使國(guó)人開(kāi)始將民族國(guó)家話(huà)語(yǔ)納入自己的思維領(lǐng)域，“天下國(guó)家”的傳統(tǒng)民族認(rèn)同符號(hào)開(kāi)始轉(zhuǎn)為“民族國(guó)家”。圍繞如何構(gòu)建現(xiàn)代意義的民族國(guó)家這個(gè)問(wèn)題，在清末官制改革中，出現(xiàn)了“排滿(mǎn)”和“合滿(mǎn)”的兩種民族認(rèn)同符號(hào)，兩者分別對(duì)應(yīng)的方式為革命和改良。其中，改良又包括立憲派主張的英國(guó)式議會(huì)政治和清廷仿行的日本式大權(quán)政治兩種途徑。由于各派路徑有別，繼而加劇了民族國(guó)家的認(rèn)同危機(jī)。

可以說(shuō)，20世紀(jì)初，無(wú)論是改良派還是革命派，保守派還是激進(jìn)派，是漢族人還是滿(mǎn)族人，建立民族國(guó)家都已成為他們的共識(shí)。當(dāng)時(shí)，不僅梁?jiǎn)⒊瑸槭椎牧椗删鲝垺皾M(mǎn)漢同源”，而且滿(mǎn)族留學(xué)生和“職紳”也一樣，均認(rèn)同君主立憲國(guó)，試圖通過(guò)官制改革化解“滿(mǎn)漢畛域”，繼而完成國(guó)家整合。其中，1907年6月，反對(duì)革命派“滿(mǎn)漢不同種”[3](p184)的滿(mǎn)族人烏澤聲創(chuàng)辦的《大同報(bào)》就宣稱(chēng)“中國(guó)之人民皆同民族而異種族”[4](p15)，表達(dá)了自己的民族認(rèn)同感。

眾所周知，任何時(shí)候，任何國(guó)家的政制建設(shè)，都必須立足于本國(guó)多民族的國(guó)情，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，綜合古今中外之政制而定。如日本明治政府在藩閥政治的基礎(chǔ)上，不僅抽離了英國(guó)責(zé)任內(nèi)閣制對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的基本精神，而且也不同于仿效德國(guó)的政治體制。即使伊藤博文等要員“至外洋考察頻年，歸而改制”，但是其“一切憲法仍以日本向來(lái)之國(guó)體為主”[5](p290-291)，從而最終在國(guó)家的名義下，建立起了典型的君主立憲制政府，出現(xiàn)了“強(qiáng)有力的行政官僚為股肱的、獨(dú)自的藩閥超然內(nèi)閣”[6](p117)。甚至在1945年二戰(zhàn)結(jié)束之時(shí)，日本皇族東久邇宮稔彥王也曾組織過(guò)類(lèi)似的“皇族內(nèi)閣”。

同理，鑒于政黨尚未建立等特殊的國(guó)情，清廷在仿效日本大權(quán)政治之時(shí)，既不同于舊有的軍機(jī)處，也不同于日本只設(shè)總理大臣，更不同于英國(guó)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的政黨內(nèi)閣，而是一個(gè)先設(shè)內(nèi)閣后開(kāi)國(guó)會(huì)，并在皇族擔(dān)任的總理大臣之下增設(shè)兩名協(xié)理，形成對(duì)君主負(fù)責(zé)的暫行內(nèi)閣。

然而，以往研究多強(qiáng)調(diào)暫行內(nèi)閣的性質(zhì)，而對(duì)其成立過(guò)程、人事任命，內(nèi)閣的運(yùn)作、權(quán)限，特別是內(nèi)閣與攝政王、內(nèi)閣總協(xié)理與各部大臣的權(quán)限，多未涉及或淺嘗輒止。在研究方法上，受“西方中心論”和“中國(guó)中心論”的影響，雖取得了一定的成果，但是甚少對(duì)中西政制、中國(guó)多民族、邊疆危機(jī)和經(jīng)濟(jì)情況等特殊的國(guó)情進(jìn)行綜合性的比較研究。

就目前而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于暫行內(nèi)閣的研究，主要涉及以下幾方面的內(nèi)容：

其一，對(duì)“皇族內(nèi)閣”性質(zhì)的辨析。主要論及清廷立憲誠(chéng)意的真假。1905年革命黨人吳樾就將清廷立憲視為“非驢非馬之立憲”[7](p2)。由于清廷舍棄立憲派主張的英國(guó)式議會(huì)政治之模式，而仿行日本大權(quán)政治，以致1911年梁?jiǎn)⒊餐瑯右浴胺求H非馬”之詞將其視為“非驢非馬之內(nèi)閣”[8](p2412)。之后，學(xué)界對(duì)它的性質(zhì)多持批判態(tài)度：李劍農(nóng)認(rèn)為它是“皇族集權(quán)的大暴露”[9](p285)；呂美頤從制度變遷方面做了肯定，但認(rèn)為它是一個(gè)“怪胎”[10](p86)。而董方奎則批判了學(xué)界狹隘的反滿(mǎn)者[11](p44)，與李細(xì)珠都認(rèn)為該內(nèi)閣具有過(guò)渡性[12](p221)；在此基礎(chǔ)上，熊元彬?qū)υ搩?nèi)閣進(jìn)行了綜述性論述，認(rèn)為它是被動(dòng)蕩時(shí)代催生的早產(chǎn)兒[13](p24)。

其二，對(duì)“皇族內(nèi)閣”皇族成分構(gòu)成的考證及其成因的分析。主要論及內(nèi)閣是清廷集權(quán)的產(chǎn)物，認(rèn)為在該內(nèi)閣的13名國(guó)務(wù)大臣中，皇族占5—7人，以及有無(wú)蒙古族人。翦伯贊等人認(rèn)為該內(nèi)閣中滿(mǎn)族和蒙古族占9人，而皇族又占其5名；李侃贊同皇族5人，但認(rèn)為滿(mǎn)族人之外只有4名漢族人，而無(wú)蒙古族人；胡繩也贊同皇族5人，但認(rèn)為該內(nèi)閣中滿(mǎn)族只有8名，而陳旭麓和美國(guó)學(xué)者徐中約等人則認(rèn)為該內(nèi)閣滿(mǎn)族只有8人，而漢族4人，蒙古族1人。另外，有學(xué)者認(rèn)為該內(nèi)閣中皇族占有6名，而章開(kāi)沅、林增平等人則認(rèn)為該內(nèi)閣中滿(mǎn)族占9人，其中皇族又占7人，另外4人均為漢族人，無(wú)蒙古族席位。除這些著作之外，改革開(kāi)放之后，永石、劉廣志、杜家驥、孫寅生、董從林也相繼發(fā)表論文，圍繞這幾種觀點(diǎn)進(jìn)行了辨析。

就成因而言，董方奎從過(guò)渡性視角認(rèn)為皇族“作為過(guò)渡內(nèi)閣”的總理大臣有其合理性，而李細(xì)珠則從清廷高層政治權(quán)力的運(yùn)作出發(fā)，認(rèn)為“與其說(shuō)奕劻內(nèi)閣是因皇族親貴太多，不如說(shuō)是因清朝皇族親貴為滿(mǎn)族，滿(mǎn)漢矛盾才是問(wèn)題的焦點(diǎn)”[11](p221)。而馬勇則從立憲原理著手，認(rèn)為“皇族優(yōu)先享有政治權(quán)利，其實(shí)是對(duì)平民對(duì)立憲黨人政治權(quán)利的剝奪”[14](p85)。

其三，對(duì)“皇族內(nèi)閣”人員編制及其行為能力的研究。張振國(guó)認(rèn)為責(zé)任內(nèi)閣由高級(jí)、次高級(jí)、中級(jí)和下級(jí)四類(lèi)構(gòu)成，合計(jì)640余人[15](p109)。具體涉及內(nèi)閣成員的研究之時(shí)，李劍農(nóng)認(rèn)為該內(nèi)閣國(guó)務(wù)大臣皆為一些只圖謀取私利、不識(shí)時(shí)務(wù)的“糊涂蟲(chóng)”。夏東元認(rèn)為盛宣懷的鐵路國(guó)有“同四國(guó)借款聯(lián)系在一起，顯系出賣(mài)路權(quán)”。侯春奇認(rèn)為“就閣員個(gè)人素質(zhì)而言，這些皇族成員多為驕奢淫逸不知世務(wù)者”。但是，作為清末重臣，這些國(guó)務(wù)大臣還是具有一定的相關(guān)經(jīng)歷，并做了一定的成績(jī)，理當(dāng)回歸清末復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外背景，進(jìn)行深入的專(zhuān)題分析。

其四，對(duì)“皇族內(nèi)閣”運(yùn)行狀況的闡述。學(xué)界主要論及了“皇族內(nèi)閣”的政治狀況。侯春奇從政治層面，對(duì)總理大臣和各部大臣的協(xié)作與糾紛進(jìn)行了考察，認(rèn)為該內(nèi)閣在運(yùn)作中做了逐步的調(diào)整，推行的鐵路國(guó)有及其借款，“拍賣(mài)了這兩條鐵路干線(xiàn)”。彭劍對(duì)“皇族內(nèi)閣”中皇族的關(guān)系做了深入地分析，認(rèn)為“皇族內(nèi)部的爭(zhēng)奪，不但影響了辛亥年的內(nèi)閣制度文本，也影響了辛亥年內(nèi)閣制度的運(yùn)作。”[16](p71)熊元彬認(rèn)為在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面，該內(nèi)閣“還是取得了一定的成績(jī)，但也存在著“皇族成分頗多且關(guān)系不合”“逃避責(zé)任”“措施欠佳”[17](p53)的問(wèn)題。

所有這些內(nèi)容和論點(diǎn)主要散見(jiàn)于改革開(kāi)放之后的一些論著中，均需進(jìn)一步研究。若不對(duì)暫行內(nèi)閣過(guò)程和運(yùn)行狀態(tài)及相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入了解，那將導(dǎo)致“只知其然，而不知其所以然”。而這又需要我們進(jìn)一步拓展研究空間和思路：

首先，“皇族內(nèi)閣”成立的原因。清廷為何會(huì)打破先國(guó)會(huì)后內(nèi)閣的立憲原則，提前成立過(guò)渡的暫行內(nèi)閣？

其次，“皇族內(nèi)閣”國(guó)務(wù)大臣等成員的關(guān)系、作為。在裁撤軍機(jī)處，籌設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，并屬意奕劻擔(dān)任內(nèi)閣總理大臣之前，他為何屢次請(qǐng)假及朝野之反應(yīng)如何？以及為何同樣主張鐵路國(guó)有及其借款的盛宣懷與孫中山會(huì)有著不同的命運(yùn)等等。

這些仍須結(jié)合清末動(dòng)蕩的政局、匱乏的財(cái)政等綜合國(guó)情和嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)進(jìn)行具體分析，客觀地評(píng)析過(guò)渡性的人物，以還原歷史應(yīng)有的面貌。

再次，“皇族內(nèi)閣”附屬和相關(guān)的機(jī)構(gòu)。暫行內(nèi)閣與弼德院、軍諮府同時(shí)成立后，附設(shè)了一廳（承宣廳）一院（內(nèi)閣法制院）四局（制誥局、敘官局、統(tǒng)計(jì)局、印鑄局）和審計(jì)院、典禮院、孤兒院等，這些機(jī)構(gòu)是如何設(shè)置的，怎么運(yùn)作，影響如何？以及在暫行內(nèi)閣成立之前，清廷是如何設(shè)立軍諮處和海軍處？它們又是如何運(yùn)行的，對(duì)暫行內(nèi)閣和軍諮府等機(jī)構(gòu)又有何影響？

最后，“皇族內(nèi)閣”具體運(yùn)行狀況的進(jìn)一步研究。它作為全國(guó)性的行政中樞，如何對(duì)“皇室經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行擬訂？以及對(duì)黃祖詒等人“賄買(mǎi)”，吏部“賄賣(mài)”難蔭知縣和裁撤吏部、禮部，甚至在人員安置問(wèn)題發(fā)生沖突時(shí)，它是如何解決的？這些問(wèn)題缺乏專(zhuān)門(mén)論述。

總之，中國(guó)歷史文化悠久，幅員遼闊，民族眾多，政制建設(shè)自然有別于他國(guó)。無(wú)論是就目前的研究現(xiàn)狀而論，還是從清末“皇族內(nèi)閣”這個(gè)全國(guó)性的行政中樞在當(dāng)時(shí)的地位，以及它在清政府覆亡中的影響等方面而言，都有待于進(jìn)一步地挖掘資料，并轉(zhuǎn)換研究思路，從而進(jìn)一步客觀深入地研究，還原歷史的本來(lái)面目。

二、“皇族內(nèi)閣”再研究的主要內(nèi)容

鑒于上述學(xué)界對(duì)清末“皇族內(nèi)閣”研究的現(xiàn)狀及其不足，為打破傳統(tǒng)的“沖擊—反映”模式和“革命”范式，很有必要結(jié)合當(dāng)時(shí)滿(mǎn)漢矛盾和清末特殊的國(guó)內(nèi)外背景，從朝野對(duì)責(zé)任內(nèi)閣的“認(rèn)識(shí)—行為—效果”模式著眼，對(duì)于“皇族內(nèi)閣”出現(xiàn)的主客觀原因、各部大臣之間的權(quán)力利益沖突及其應(yīng)對(duì)，以及該內(nèi)閣與子系統(tǒng)之間的相互關(guān)系等問(wèn)題做進(jìn)一步深入的專(zhuān)題研究。具體內(nèi)容如下。

（一）“皇族內(nèi)閣”出現(xiàn)原因的深度研究

總體來(lái)說(shuō)，之所以會(huì)產(chǎn)生“皇族內(nèi)閣”，有以下幾個(gè)方面的原因。

政治方面：“欲負(fù)責(zé)任，必自組織內(nèi)閣始”[18]，而若行立憲，又必須量力漸進(jìn)而行，若驟變，“實(shí)恐有騷然不靖之象”，因而“以漸變更，似亦未遲”[19](p15)。作為籌備憲政的重要機(jī)構(gòu)，憲政編查館對(duì)九年籌備立憲事宜的難度較為清楚，認(rèn)為預(yù)備立憲“頭緒紛繁，辦理宜有次第”，只有“各物具備，而又逐日進(jìn)行”，“乃能達(dá)其所向”[20](p56)。加之政黨尚未建立、中央與地方自曾國(guó)藩?jiǎng)萘︶绕鹨詠?lái)又處于“內(nèi)輕外重”的局面①近年來(lái)，有學(xué)者對(duì)中央與地方“內(nèi)輕外重”的局勢(shì)進(jìn)行了重新分析。如李細(xì)珠認(rèn)為清末中央與地方的政局已從咸同年間的“內(nèi)輕外重”一變而成清末時(shí)的“內(nèi)外皆輕”（參見(jiàn)：李細(xì)珠.地方督撫與清末新政：晚清權(quán)力格局再研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：13）。然而，孫燕京《“內(nèi)輕外重”抑或“內(nèi)外皆輕”？——評(píng)李細(xì)珠《地方督撫與清末新政》兼論晚清政治史研究》（載《近代史研究》2014年第2期）一文則從文化等側(cè)翼對(duì)其作了延伸，認(rèn)為“清末的‘外重’不一定以‘權(quán)重’的形式出現(xiàn)，而是以‘離心離德’的形式呈現(xiàn)”。筆者贊同孫燕京“離心離德”的“內(nèi)輕外重”表現(xiàn)形式，認(rèn)為清末中央與地方“內(nèi)輕外重”的局面并未有變化，即使清廷欲圖加強(qiáng)中央集權(quán)，設(shè)立了度支部、軍諮處（1911年改為軍諮府）以圖收攬地方財(cái)權(quán)與軍權(quán)，并在一定程度上的確削弱了地方督撫相應(yīng)的權(quán)限，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方督撫仍具有較大的財(cái)政、軍權(quán)，特別是隨著地方咨議局的創(chuàng)設(shè)，以及商辦鐵路的發(fā)展，地方官紳逐步行成了聯(lián)袂的局面。即使是在民國(guó)初年，在財(cái)政方面，“省自為政，人自為謀，號(hào)令分歧無(wú)所取則”的局面仍然威脅著民國(guó)臨時(shí)政府的統(tǒng)治（參見(jiàn)：佚民.民國(guó)史料文編：第1編[M].臺(tái)北：文海出版社，1987：141—147）。，以及滿(mǎn)漢矛盾的尖銳化，故清廷試圖加強(qiáng)中央集權(quán)，因而“今日急務(wù)，莫要于先立內(nèi)閣，統(tǒng)一中央行政機(jī)關(guān)”[21]，以及“各督撫請(qǐng)先立責(zé)任內(nèi)閣之說(shuō)”[22]。

經(jīng)濟(jì)方面：“現(xiàn)在國(guó)家財(cái)力如此艱難，各項(xiàng)實(shí)業(yè)均未舉辦，雖國(guó)會(huì)早開(kāi)，未必遂收國(guó)富兵強(qiáng)之效”[23]，因而只有速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，才能“使財(cái)政得以均平，制度得以改革，號(hào)令得以整齊，議論得以劃一”[24]。

除了政治、經(jīng)濟(jì)需要之外，在軍事、國(guó)際、邊疆方面都急需打破先國(guó)會(huì)、后設(shè)內(nèi)閣的立憲程序，從而速設(shè)一個(gè)全國(guó)性的行政中樞。其中，軍事方面，“欲整頓海陸軍，非先從組織責(zé)任內(nèi)閣，定一統(tǒng)一之政策不可”[25]；國(guó)際方面，則是鑒于“國(guó)家安危之機(jī)，決于人心之向背，若再遲疑而不決，恐非時(shí)勢(shì)之所宜?！盵26](p124)因而東三省總督錫良“力請(qǐng)速設(shè)內(nèi)閣”[23]，以抵制日俄侵略東三省等邊疆危機(jī)，繼而使監(jiān)國(guó)載灃“欲將責(zé)任內(nèi)閣提前成立”[27]。諸多因素共同作用，就出現(xiàn)了這樣一個(gè)“暫行試辦一年”[28]的過(guò)渡性暫行內(nèi)閣。

但是，就主觀意圖而言，清廷并非一開(kāi)始就試圖設(shè)置皇族為內(nèi)閣總理大臣的“皇族內(nèi)閣”。如在內(nèi)閣總理大臣的遴選方面，即使國(guó)內(nèi)“多有主張起用袁項(xiàng)城為總理、副大臣者”，但是國(guó)際上則試圖阻止袁世凱當(dāng)選此任。當(dāng)時(shí)，“某國(guó)公使探聞此耗大權(quán)，遂出其靈滑之手段，極力運(yùn)動(dòng)阻撓此舉”[29]。因?yàn)槿魏螄?guó)家，任何政府，其自上而下改革的宗旨都必然會(huì)以自己為其中心，而且當(dāng)時(shí)列強(qiáng)也有此看法，如日本時(shí)人眼中的中國(guó)內(nèi)閣總理大臣之人選，“其第一次內(nèi)閣組織，能以之命此等之漢人耶？當(dāng)可決其，必?zé)o是理矣”[30]。所以，為維持政局，攝政王載灃綜合各方面因素，最終還是決定以四朝元老的皇族奕劻擔(dān)任內(nèi)閣總理大臣，認(rèn)為“可以由他對(duì)付，維持現(xiàn)狀”[31](p165)。

（二）“皇族內(nèi)閣”國(guó)務(wù)大臣成員及其關(guān)系的研究

學(xué)界大多認(rèn)為這屆責(zé)任內(nèi)閣的國(guó)務(wù)大臣大都是不識(shí)時(shí)務(wù)的糊涂蟲(chóng)，是滿(mǎn)族親貴集權(quán)的產(chǎn)物，但實(shí)際上他們都是較有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并有一定作為的大臣。

以盛宣懷為例，他推行的鐵路國(guó)有及其借款正好處于新舊政權(quán)的更替之時(shí)，政局動(dòng)蕩，民心已去，而孫中山則為新生勢(shì)力的代表，官商民不僅給予極大的信任，而且還積極支持，致使盛宣懷與孫中山雖有著相同的鐵路建設(shè)初衷，卻有著不同的命運(yùn)。為解眾憤，盛宣懷被清廷視為替罪羊，并被時(shí)人咒罵不止，而孫中山則成了全國(guó)的鐵路建設(shè)者。

而在任選內(nèi)閣總理大臣的過(guò)程中，清廷并非一開(kāi)始就以滿(mǎn)族親貴充任國(guó)務(wù)大臣之職。實(shí)際上，攝政王載灃曾明確指出，國(guó)務(wù)大臣之任選，“須擇洞明時(shí)局，并富有學(xué)識(shí)之老臣充任”，于是“擬不派親王、貝子等充當(dāng)”[32]。甚至在遴選內(nèi)閣總協(xié)理大臣之時(shí)，清廷本擬直隸總督袁世凱為內(nèi)閣總理大臣，醇邸、張之洞為協(xié)理大臣，而奕劻則“專(zhuān)任外務(wù)部，不復(fù)參預(yù)”內(nèi)閣事務(wù)[33]。即在清廷最初的規(guī)劃中，漢族人中有袁世凱和張之洞，而滿(mǎn)族人中只有醇邸，而且只為協(xié)理大臣。

對(duì)于朝中大臣擬派親王為內(nèi)閣總理大臣，奕劻等滿(mǎn)族親貴還表示反對(duì)。1907年，孫寶琦、世續(xù)、那桐三相國(guó)與軍機(jī)大臣會(huì)商，奏請(qǐng)欽派親王為內(nèi)閣總理，“并詳核一切政務(wù)事宜，以昭鄭重”。對(duì)此，慶親王奕劻主張慎選其人，認(rèn)為責(zé)任內(nèi)閣“改并伊始，必須先行試辦”，若用人“不得其人，必致諉卸，貽誤反滋弊端，意在從緩請(qǐng)派”親王[34]。同年底，憲政編查館也奏請(qǐng)以奕劻為內(nèi)閣總理大臣，張之洞為內(nèi)副理大臣[35]。甚至奉兩宮面諭，奕劻“仍為總理”，但是奕劻“面奏老病，力辭要差”，并聲言?xún)?nèi)閣總理大臣“在日本亦無(wú)派親王之例”，以表示其不想開(kāi)皇族組閣之先例[36]。

清末內(nèi)閣總協(xié)理大臣的結(jié)構(gòu)既不同于英國(guó)，也有別于日本。其原因極為復(fù)雜，它既與軍機(jī)大臣相互牽制，安置裁員密切相關(guān)，又與中國(guó)幅員遼闊，總理大臣一人難以全盤(pán)負(fù)責(zé)緊密相聯(lián)，更與袁世凱等地方督撫為維護(hù)其權(quán)益，以及繁雜的預(yù)備立憲事宜等不無(wú)關(guān)系。

因此，這些諸多的問(wèn)題仍須結(jié)合清末動(dòng)蕩的政局、匱乏的財(cái)政及其清末朝野復(fù)雜的關(guān)系等綜合國(guó)情，以及嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)等進(jìn)行具體而又綜合的分析，客觀地評(píng)析過(guò)渡性的人物，以還原歷史應(yīng)有的面貌。

（三）“皇族內(nèi)閣”的設(shè)置結(jié)構(gòu)

“皇族內(nèi)閣”不僅由皇族奕劻擔(dān)任總理大臣對(duì)君主負(fù)責(zé)，而且還打破了日本責(zé)任內(nèi)閣僅設(shè)一名總理大臣的結(jié)構(gòu)，而增設(shè)兩名協(xié)理大臣，甚至在國(guó)務(wù)大臣的人員構(gòu)成中，皇族也位居多數(shù)并占有重要席位。該內(nèi)閣官制結(jié)構(gòu)由總協(xié)理大臣、各部大臣、閣侍、閣丞、書(shū)記長(zhǎng)、書(shū)記、主事、錄事八級(jí)構(gòu)成。

同時(shí)，在陸軍部、海軍部等各部中，對(duì)于究竟設(shè)置一名，還是兩名副大臣，朝野也進(jìn)行了爭(zhēng)議。就“皇族內(nèi)閣”各部的結(jié)構(gòu)而言，設(shè)有一廳一院四局，其人員則有閣臣、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、副廳長(zhǎng)、副局長(zhǎng)等官職。

一廳指的是類(lèi)似于當(dāng)今辦事廳的承宣廳，主管頒發(fā)保管諭旨以及法律、法令，收發(fā)呈遞奏折事件和閣議事件，請(qǐng)用御寶，以及收掌閣印，管理內(nèi)閣公牘、檔案、圖書(shū)，甚至?xí)?jì)業(yè)務(wù)。四局分別為掌管各種命令、勛章、證書(shū)等制作的制誥局；主管人事工作的敘官局；還有主管官書(shū)、法令、官報(bào)印刷刊行，乃至各種印章制造頒發(fā)的印鑄局。

為了完成憲政法律、法規(guī)的擬訂，內(nèi)閣又附設(shè)了法制院。法制院參議和參事的職責(zé)兼根據(jù)正副長(zhǎng)之命，并規(guī)定用專(zhuān)門(mén)法政人才為其負(fù)責(zé)法律、命令案的撰寫(xiě)和擬定以及法律、法令的增刪及改廢，各部所擬的法令、法規(guī)等，亦兼由院使報(bào)內(nèi)閣總理大臣批準(zhǔn)，使得各項(xiàng)事宜的程序趨于條理化。這樣的結(jié)構(gòu)，不但有著向制度化方向的發(fā)展勢(shì)頭，而且其下的各分支結(jié)構(gòu)也兼有著向?qū)ｉT(mén)化發(fā)展的趨勢(shì)。

這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)程、運(yùn)作及其影響，以及“皇族內(nèi)閣”通過(guò)裁撤吏部、禮部，改設(shè)典禮院，籌建審計(jì)院等機(jī)構(gòu)，從而進(jìn)一步完善了“皇族內(nèi)閣”和政治體制。

（四）“皇族內(nèi)閣”的運(yùn)行狀況

由于預(yù)備立憲進(jìn)程的加速，以致“皇族內(nèi)閣”成立前夕，其閣制就“題以過(guò)渡命名，不負(fù)完全責(zé)任”[37]。作為全國(guó)性的行政中樞，“皇族內(nèi)閣”與民國(guó)時(shí)期的責(zé)任內(nèi)閣一樣，都是在中央集權(quán)的基調(diào)下建立起來(lái)的。但是，清末“皇族內(nèi)閣”是在尚無(wú)政黨組建責(zé)任內(nèi)閣的特殊條件下，先于國(guó)會(huì)成立的，以致在它提前成立后，在其運(yùn)行過(guò)程中存在著諸多繁雜而又棘手的問(wèn)題，如：內(nèi)閣的決策如何形成，內(nèi)閣與皇帝及資政院有何關(guān)系，內(nèi)閣在權(quán)力系統(tǒng)中所處的位置；作為全國(guó)性的行政中樞，經(jīng)濟(jì)上如何擬訂“皇室經(jīng)費(fèi)”、內(nèi)閣經(jīng)費(fèi)、會(huì)計(jì)法，以及如何查核軍費(fèi)和籌劃預(yù)算、決算等；政治上如何明確各國(guó)務(wù)大臣的責(zé)任和權(quán)限、完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)、改革京外官制及修訂法律；人事上如何調(diào)整和安頓吏、禮兩部等裁缺人員：外交上如何解決墨西哥內(nèi)亂中華僑的受害和中俄修訂商約，以及葡萄牙在澳門(mén)浚河的交涉等問(wèn)題；軍事上是如何進(jìn)行海陸軍人才的培養(yǎng)和管理，以及海陸軍機(jī)構(gòu)的完善。這些都是它尚須進(jìn)一步完善其子系統(tǒng)，解決人事糾紛和權(quán)益沖突的問(wèn)題。此外，它還面對(duì)棘手的拒借外債和相應(yīng)的川路運(yùn)動(dòng)及地方暴動(dòng)等問(wèn)題，從而呈現(xiàn)出極為緊張的運(yùn)行狀態(tài)。

其中，在皇室經(jīng)費(fèi)的厘訂方面，度支大臣載澤會(huì)同其他國(guó)務(wù)大臣進(jìn)行了多次會(huì)商。首先，載澤與度支部紹、陳兩侍郎會(huì)議，認(rèn)為度支部應(yīng)按照修正逐年籌備事宜清單中的規(guī)定，將籌備財(cái)政各項(xiàng)事宜作為要政辦理，除了改良預(yù)算、推行新幣、清理財(cái)政之外，還須頒布會(huì)計(jì)法、厘定國(guó)家地方稅章，以及皇室經(jīng)費(fèi)的擬定等。他們認(rèn)為，這些“均屬不能延緩”之事，“擬即分定期限，依照實(shí)行，以清秩序而免延誤”[38]。

監(jiān)國(guó)載灃聽(tīng)了載澤的建言之后，于5月19日召見(jiàn)各內(nèi)閣國(guó)務(wù)大臣，專(zhuān)門(mén)討論皇室經(jīng)費(fèi)的厘訂事宜，“聞?dòng)邢日?qǐng)懿旨后，再頒諭之說(shuō)，約日內(nèi)可見(jiàn)發(fā)表”[39]。據(jù)《大公報(bào)》5月22日所載，對(duì)于厘定皇室經(jīng)費(fèi)一事，雖籌辦已久，但迄今尚無(wú)眉目，于是皇太后曾多次諭催。據(jù)《大公報(bào)》調(diào)查，皇室經(jīng)費(fèi)不能從速厘定之原因，實(shí)由內(nèi)務(wù)府大臣對(duì)于此項(xiàng)問(wèn)題幾無(wú)解決之法，因而清廷刻意簡(jiǎn)派總理大臣奕劻，要求奕劻從中參酌，以期早日告竣[40]。5月22日，隆?；侍笥挚趥鬈仓?，召集總管內(nèi)務(wù)府大臣繼奎垂詢(xún)政事，其內(nèi)容乃諭矚清理內(nèi)務(wù)府財(cái)政、調(diào)查皇室財(cái)產(chǎn)、厘訂皇室經(jīng)費(fèi)等。同時(shí)，隆?；侍筮€要求迅速會(huì)同慶親王載澤等“妥慎議辦，隨時(shí)奏聞”[41]。

此外，據(jù)《申報(bào)》6月1日所載，內(nèi)務(wù)府籌備處籌擬皇室經(jīng)費(fèi)草案已經(jīng)呈堂核閱。當(dāng)時(shí)，內(nèi)務(wù)各大臣已諭知籌備處人員，略謂皇室經(jīng)費(fèi)事關(guān)內(nèi)廷供奉，除了將應(yīng)行劃交衙門(mén)承辦，各差不計(jì)之外，其余凡是內(nèi)務(wù)府承當(dāng)差款事項(xiàng)，皆在籌定之時(shí)“不得過(guò)為縮減，俾免將來(lái)掣肘”[42]。

對(duì)于內(nèi)務(wù)府?dāng)M訂的皇室經(jīng)費(fèi)，載灃頗為重視。載灃曾屢次以國(guó)勢(shì)阽危，上下交困為由，與內(nèi)閣總協(xié)理及其他各國(guó)務(wù)大臣進(jìn)行磋商。載灃認(rèn)為，內(nèi)務(wù)府所定皇室經(jīng)費(fèi)“若稍涉靡費(fèi)”，既無(wú)以對(duì)臣民，倘過(guò)于茍簡(jiǎn)，“又恐日后不敷開(kāi)支”。因此，在對(duì)“逐條清單”進(jìn)行詳細(xì)校閱之后，載灃便指出；“若干條仍嫌過(guò)于浮冒，即發(fā)還內(nèi)務(wù)府再切實(shí)核減”[43]。但是，辛亥革命爆發(fā)后，皇室經(jīng)費(fèi)仍未擬定就緒。

復(fù)雜多變的過(guò)渡環(huán)境決定了“皇族內(nèi)閣”的多舛命途。實(shí)際上，由于清末派系林立，以致“皇族內(nèi)閣”與弼德院、軍諮府同時(shí)成立之后，內(nèi)閣總協(xié)理大臣與載濤把持的軍諮府，以及載澤掌控的度支部等處于相互對(duì)峙的狀態(tài)，使總協(xié)理大臣既無(wú)軍權(quán)，又無(wú)財(cái)權(quán)，從而使奕劻等國(guó)務(wù)大臣屢次請(qǐng)辭、請(qǐng)假，規(guī)避責(zé)任，影響了“皇族內(nèi)閣”的正常運(yùn)行，加之革命黨人在地方上的不斷暴動(dòng)和立憲派及督撫奏請(qǐng)取消“暫行閣制”，另簡(jiǎn)賢員籌設(shè)“完全責(zé)任內(nèi)閣”，繼而在革命黨人等合力的推動(dòng)下，結(jié)束了“皇族內(nèi)閣”過(guò)渡性的命運(yùn)。

三、是“皇族內(nèi)閣”還是“暫行內(nèi)閣”？

1911年5月8日成立的這屆責(zé)任內(nèi)閣，究竟是“皇族內(nèi)閣”，還是過(guò)渡的暫行內(nèi)閣，實(shí)際上理當(dāng)結(jié)合成立該屆內(nèi)閣的特殊背景著眼，進(jìn)行深入的專(zhuān)題論述。清末過(guò)渡性的特征注定了這屆責(zé)任內(nèi)閣具有多重的特性。

一方面，就其運(yùn)行而言，盛宣懷未經(jīng)資政院、暫行內(nèi)閣先行議決，就強(qiáng)行推行鐵路干線(xiàn)國(guó)有及其借款，這的確屬非法之舉措。另一方面，就內(nèi)閣成員成分而言，的確可謂名副其實(shí)的“皇族內(nèi)閣”“親貴內(nèi)閣”“貴族內(nèi)閣”。也有時(shí)人認(rèn)為該內(nèi)閣是“排漢閣”[44]，甚至有人還指出“慶內(nèi)閣，世人所謂圓滑內(nèi)閣，利己心重，大局之安危不問(wèn)謁。故漢人鄙之者多，滿(mǎn)人恨之者亦不少?！盵45]其總理大臣奕劻“老朽”，因而稱(chēng)該內(nèi)閣為“朽骨內(nèi)閣”，聲稱(chēng)老朽死心勃勃，欲以朽骨而登舞臺(tái)”[46]。

但實(shí)際上，就清廷主觀意圖而言，即使朝野一直均屬奕劻“仍為總理”，然而早在1907年，身為皇族的奕劻就表示其不想開(kāi)皇族組閣之先例。之后，貝勒毓朗也有過(guò)類(lèi)似的表示，聲稱(chēng)“過(guò)渡內(nèi)閣之名不雅，不愿充當(dāng)”[47]。

對(duì)于這屆責(zé)任內(nèi)閣，無(wú)論是媒體，還是官方文書(shū)，均出現(xiàn)了“暫行內(nèi)閣”“先行試辦”等具有過(guò)渡性的詞語(yǔ)?！皶盒虚w制”頒布4天之后，《大公報(bào)》在批判該內(nèi)閣仍如軍機(jī)處不負(fù)責(zé)的同時(shí)，也曾指出：“今因國(guó)會(huì)未開(kāi)，謂之暫行內(nèi)閣”[48]。在清廷《頒布內(nèi)閣官制暨內(nèi)閣辦事暫行章程諭》的官方文書(shū)中，也明確指出：“著將內(nèi)閣官制頒布，遵照此項(xiàng)欽定閣制設(shè)立內(nèi)閣，并即照辦事宜暫行章程先行試辦”[49](p565)。

此外，不僅資政院總裁世續(xù)根據(jù)清廷試辦內(nèi)閣之意，聲稱(chēng)“今年又按照縮改籌備清單，設(shè)立暫行內(nèi)閣”，而且各省咨議局聯(lián)合會(huì)在奏請(qǐng)另組責(zé)任內(nèi)閣之時(shí)，也曾指出：該內(nèi)閣“或謂慶王內(nèi)閣，不過(guò)暫行試辦，原非以此開(kāi)皇族內(nèi)閣之例，某等亦知暫行內(nèi)閣，不至成為經(jīng)制”[50]。

從西方憲政相關(guān)概念輸入中國(guó)的歷程來(lái)看，最初“責(zé)任內(nèi)閣制”只是資產(chǎn)階級(jí)思想家作為一種思想體系或?qū)W說(shuō)提出來(lái)的。但是，由于動(dòng)蕩的政局，以及時(shí)人的立場(chǎng)和理解有別，因而對(duì)這屆責(zé)任內(nèi)閣，也就出現(xiàn)了不同的稱(chēng)謂。

就當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)而論，為速建一個(gè)全國(guó)性的行政中樞，對(duì)各項(xiàng)改革事宜等進(jìn)行集中的規(guī)劃，因而憲政編查館與樞臣均主張?jiān)凇柏?zé)任內(nèi)閣未成立之時(shí)，組織一過(guò)渡內(nèi)閣”[51]。就權(quán)限來(lái)看，不僅該內(nèi)閣的軍權(quán)被同時(shí)成立的軍諮府把持，而且財(cái)權(quán)又被其政敵度支部載澤掌控，因而該內(nèi)閣的權(quán)限的確甚微，以至于漢人徐世昌都將其稱(chēng)為“一半責(zé)任之內(nèi)閣”[52](p733)。其所有的辦法則“似軍機(jī)非軍機(jī)，似內(nèi)閣非內(nèi)閣”[51]。

就其運(yùn)行情況及成效來(lái)看，除了國(guó)務(wù)大臣關(guān)系不合，以及在運(yùn)行過(guò)程中有諸多措施欠佳等弊端之外，它在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)管理、人事調(diào)整等方面還是取得了一定的成績(jī)，而且有的成績(jī)是很顯著的，如內(nèi)閣法制院的成立及其對(duì)京外官制章程的擬定，以及頒布中國(guó)第一部憲法草案和吏部的裁撤等。

綜上所述，對(duì)清末過(guò)渡性時(shí)期全國(guó)性行政中樞——“皇族內(nèi)閣”相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題研究，不僅具有學(xué)術(shù)價(jià)值，而且也不無(wú)現(xiàn)實(shí)意義。一方面，有助于破解學(xué)界認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，透視民族問(wèn)題的真正原因；另一方面，還有助于更清晰地透視出近代中國(guó)政制建設(shè)的復(fù)雜性和艱難性，繼而在現(xiàn)實(shí)的政制建設(shè)中為建設(shè)和完善中國(guó)特色的政制體系，推進(jìn)國(guó)家的法制化、民主化提供有益的啟示。

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[33]專(zhuān)電·電一[N].申報(bào)，1907-08-14（3）.

[34]議派親王總理內(nèi)閣事務(wù)[N].申報(bào)，1907-08-21（3）.

[35]組織內(nèi)閣計(jì)畫(huà)[N].順天時(shí)報(bào)，1907-12-27（7）.

[36]慈宮面諭慶邸仍為內(nèi)閣總理[N].申報(bào)，1907-09-01（4）.

[37]澤公將廢然返矣[N].申報(bào)，1911-04-11（4）.

[38]度支大臣擬清理應(yīng)籌各政[N].大公報(bào)，1911-05-21.

[39]將頒關(guān)于皇室經(jīng)費(fèi)之特旨[N].大公報(bào)，1911-05-22.

[40]皇室經(jīng)費(fèi)擬派慶邸參酌[N].大公報(bào)，1911-05-22.

[41]皇太后諭召繼大臣[N].大公報(bào)，1911-05-25.

[42]內(nèi)務(wù)府籌備處等擬皇室經(jīng)費(fèi)草案已經(jīng)呈堂核閱[N].申報(bào)，1911-06-01（6）.

[43]監(jiān)國(guó)對(duì)于皇室經(jīng)費(fèi)之慎重[N].盛京時(shí)報(bào)，1911-08-05.

[44]排漢閣[N].民立報(bào)，1911-04-23.

[45]騷心.兩國(guó)內(nèi)閣：二[N].民立報(bào)，1911-08-21.

[46]朽骨內(nèi)閣[N].民立報(bào)，1911-03-31.

[47]慶澤暗潮記[N].盛京時(shí)報(bào)，1911-04-19.

[48]論官制與人才[N].大公報(bào)，1911-05-12.

[49]故宮博物館明清檔案部.頒布內(nèi)閣官制暨內(nèi)閣辦事暫行章程諭[M]//清末籌備立憲檔案史料.北京：中華書(shū)局，1979.

[50]各省咨議局聯(lián)合會(huì)擬呈都察院代奏皇族不宜充當(dāng)內(nèi)閣總理大臣原稿[N].大公報(bào)，1911-06-18.

[51]過(guò)渡內(nèi)閣之新組織[N].申報(bào)，1911-02-05（3）.

[52]中華民國(guó)史事紀(jì)要編輯委員會(huì).中華民國(guó)史事紀(jì)要（初稿）：中華民國(guó)三年五至六月份.上海：中華民國(guó)史料研究中心，1982.