葉 鍵，刁秀媚

（江陰市水資源管理辦公室， 江蘇 無(wú)錫 214431）

1 水資源的屬性和水權(quán)概念

水資源具有流動(dòng)性、循環(huán)性、分布不均衡、隨機(jī)性等自然屬性，同時(shí)水資源又是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)，在其開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，必然與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)生聯(lián)系，也即水資源具有社會(huì)屬性。水資源具有的“這些自然屬性使得水事行為之間具有高度的關(guān)聯(lián)性，從而建立、實(shí)施和保護(hù)排他性水權(quán)面臨高昂的交易成本?！?/p>

水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)出的用益權(quán)。根據(jù)斯勒格和奧斯特羅姆（SchlagerandOstrom，1992）對(duì)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的劃分，水權(quán)包括提取權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán)、排他權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。水權(quán)制度就是通過(guò)明晰水權(quán)，建立對(duì)水資源所有、使用、收益和處置的權(quán)利，形成一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水資源權(quán)屬管理制度。就地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障水資源而言，降低由于水資源自然屬性帶來(lái)的水權(quán)交易成本，建立適應(yīng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水權(quán)制度是非常必要的[1]。

2 江陰市建立適應(yīng)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水權(quán)制度問(wèn)題及解決措施

江陰市本地水資源較為豐富，但仍面臨較多問(wèn)題：（1）多年平均水資源可利用總量為5.31億m3，但本市年取用水量超過(guò)13億m3，本地水資源不能滿(mǎn)足現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水資源需求量，主要依賴(lài)于長(zhǎng)江客水，長(zhǎng)江供水量占總供水量的70%以上；（2）本地水功能區(qū)雖得到極大改善但目前水質(zhì)監(jiān)測(cè)為Ⅴ類(lèi)及劣Ⅴ類(lèi)的水功能區(qū)水體仍超過(guò)50%；（3）江陰經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以高耗水產(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)生產(chǎn)浪費(fèi)水現(xiàn)象依然存在；（4）水資源違法偷用現(xiàn)象仍不時(shí)發(fā)生。

如何在現(xiàn)有水資源條件下形成適應(yīng)江陰市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水權(quán)制度的解決措施如下：（1）協(xié)調(diào)本地水資源和長(zhǎng)江客水資源供給關(guān)系，嚴(yán)格取水計(jì)劃和提高用水效率是保障本地水資源提取權(quán)的有效途徑；（2）水質(zhì)型缺水已經(jīng)成為制約全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，建立水資源環(huán)境保護(hù)是提高水資源收益權(quán)的必由之路；（3）大力開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是解決江陰工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以火電、印染、化工等高耗水行業(yè)為主，導(dǎo)致水資源配置效率較低的重要手段；（4）強(qiáng)化水資源依法管理，提升水資源合法開(kāi)發(fā)利用意識(shí)是減少水資源違法開(kāi)采使用現(xiàn)象、維護(hù)水資源排他權(quán)的切實(shí)需要。

3 江陰市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理和保護(hù)制度的探索與實(shí)踐

“水資源是人類(lèi)生存的基礎(chǔ)資源，不僅要滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，也要滿(mǎn)足今后若干代人的需要，應(yīng)以道德的理念去對(duì)待和開(kāi)發(fā)水資源，進(jìn)行“財(cái)富轉(zhuǎn)移”，保證后代平等發(fā)展的權(quán)利?！痹谒Y源有限的現(xiàn)狀下建立適應(yīng)江陰社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的水資源權(quán)屬管理制度是解決全市水資源問(wèn)題的必由之路。水資源既有商品性也具有社會(huì)福利（公益）性，水資源管理目的在于實(shí)現(xiàn)效率的同時(shí)兼顧公平，因此“學(xué)會(huì)在有限的水資源中生存，就等于在處理人與水的關(guān)系上進(jìn)行了一場(chǎng)大的變革?！背畽?quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)（即出售提取權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán)和排他權(quán)）外，江陰對(duì)其他水權(quán)權(quán)屬通過(guò)實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理和保護(hù)制度得到了極大的提升[2]。

3.1 實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理，保障水資源提取權(quán)

提取權(quán)是指使用和享受水資源直接效用的權(quán)利。江陰農(nóng)業(yè)及工業(yè)生產(chǎn)所需的水資源絕大部分直接取用自江陰各級(jí)河流及湖泊，而每條河流或單個(gè)湖泊的水資源量是相對(duì)恒定的，為保證河流上下游用水戶(hù)平等使用稀缺的水資源的提取權(quán)利及環(huán)境生態(tài)需水要求，江陰建立了區(qū)域年度用水總量和用水效率控制紅線(xiàn)，主要實(shí)踐及成效如下：（1）強(qiáng)化水資源論證工作，從源頭遏制不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、高耗水、高污染建設(shè)項(xiàng)目，將總量控制和用水定額作為建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可、計(jì)劃用水工作的重要控制指標(biāo)，合理調(diào)整并下達(dá)年度取水計(jì)劃，強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)用水監(jiān)督，確保用水計(jì)劃執(zhí)行到位，使得全市水資源得到有序開(kāi)發(fā)利用，盡可能保證稀缺的水資源對(duì)于各取用水戶(hù)公平共享的權(quán)利；（2）重點(diǎn)開(kāi)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)及公共事業(yè)節(jié)水載體創(chuàng)建，通過(guò)政策引導(dǎo)、技術(shù)指導(dǎo)不斷提升全市用水效率，不斷增加總量控制內(nèi)取水余量，多年節(jié)水工作卓有成效，2015年江陰市成為江蘇省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)示范區(qū)；（3）用水總量、用水效率、地下水管理及節(jié)水型社會(huì)建設(shè)指標(biāo)列入政府科學(xué)發(fā)展考核體系。

3.2 強(qiáng)化水資源保護(hù)與修復(fù)，提高水資源收益權(quán)

收益權(quán)是指有效使用水資源以獲取利潤(rùn)的權(quán)利。除繳納《水法》明確規(guī)定的水資源費(fèi)外，使用水資源還存在其他隱性成本，因此水資源獲取便捷程度及質(zhì)量是提高使用水資源獲取利潤(rùn)的主要途徑，區(qū)域境內(nèi)水質(zhì)的優(yōu)劣極大影響了用水戶(hù)收益權(quán)。為提升區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量，江陰近年來(lái)不斷強(qiáng)化水資源保護(hù)與水環(huán)境整治工作，主要實(shí)踐及成效如下：（1）全面實(shí)施水系優(yōu)化布局調(diào)整工作，確定了“13縱11橫”的骨干河網(wǎng)布局，制定了水系整治方案，強(qiáng)化了水系溝通、河道疏浚等整治，提升了區(qū)域水資源循環(huán)速度，增加水體流動(dòng)性，提高水資源利用系統(tǒng)性；（2）加強(qiáng)水功能區(qū)管理，加大控源截污力度，強(qiáng)化對(duì)入河排污口整治管理，建立水功能區(qū)及河流限制納污紅線(xiàn)，提出污水資源化目標(biāo)，加強(qiáng)水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善；（3）開(kāi)展飲用水源地監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)，按月發(fā)布集中式飲用水水源地水文情報(bào)，實(shí)施飲用水源地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，推進(jìn)并實(shí)施長(zhǎng)江小灣、肖山、窯港、西石橋水源地整治工作；（4）積極保護(hù)和修復(fù)水功能區(qū)環(huán)境和水生態(tài)，重點(diǎn)打造芙蓉湖水利風(fēng)景區(qū)、江陰南部濕地生態(tài)修復(fù)示范區(qū)、錫澄運(yùn)河景觀(guān)文化廊道等水生態(tài)文明示范工程；（5）積極維護(hù)地下水環(huán)境，實(shí)行水位和取水量雙控制度，建立南部地下水壓采系統(tǒng)，強(qiáng)力推進(jìn)南部超紅線(xiàn)區(qū)域地下水綜合治理，限期封填紅線(xiàn)地區(qū)所有地下水開(kāi)采井，積極實(shí)施優(yōu)水優(yōu)用改水政策引導(dǎo)，防止通過(guò)偷采地下水行為造成水資源租值消散，鞏固和完善地下水保護(hù)成果。

3.3 完善水資源統(tǒng)一管理機(jī)制，優(yōu)化水資源管理權(quán)

管理權(quán)是指制定和完善水資源使用的權(quán)利。對(duì)于由水法明確的管理權(quán)外，如何制定適用地方區(qū)域的統(tǒng)一管理機(jī)制是優(yōu)化管理權(quán)的有效途徑。江陰從頂層設(shè)計(jì)和構(gòu)建管理體系入手不斷優(yōu)化水資源管理權(quán)，主要實(shí)踐及成效如下：（1）宏觀(guān)規(guī)劃層面明晰適合地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水資源配置關(guān)系，編制并實(shí)施《江陰市水資源綜合規(guī)劃》和《江陰市水資源管理“三條紅線(xiàn)”規(guī)劃》，明晰區(qū)域水資源現(xiàn)狀及不同階段水資源供需關(guān)系，建立江陰市水資源開(kāi)發(fā)利用紅線(xiàn)、用水效率控制紅線(xiàn)及水功能區(qū)限制紅線(xiàn)，編制《江陰市水系規(guī)劃》，完善水資源配置水系支撐，編制《江陰市污水處理廠(chǎng)尾水利用處置規(guī)劃》，加快非常規(guī)水源利用步伐，聯(lián)合市教育局、財(cái)政局出臺(tái)《關(guān)于深入開(kāi)展節(jié)水型學(xué)校的通知》，從政策、財(cái)政上加大對(duì)社會(huì)公共事業(yè)節(jié)水鼓勵(lì)與引導(dǎo)；（2）實(shí)際管理層面上全面建成全市水資源管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建全市水利信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控和數(shù)字化管理，建立完善的水資源量、質(zhì)全面監(jiān)管機(jī)制，為水資源現(xiàn)代化管理提供智能決策系統(tǒng)，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)取水、排水及退水的量和質(zhì)的監(jiān)管體系。

3.4 強(qiáng)化依法管理和宣傳教育，維護(hù)水資源排他權(quán)

排他權(quán)是指排除非產(chǎn)權(quán)持有者并制定接近水資源財(cái)產(chǎn)規(guī)則的權(quán)利，《水法》明確規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有。水資源上特別是水資源的所有權(quán)上存在以公共權(quán)利、公共利益的公權(quán)行為，但是作為水資源使用受益的權(quán)利從根本上來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)是私權(quán)，因此維護(hù)合法取用水資源權(quán)利顯得尤其重要，主要實(shí)踐及成效如下：（1）加大打擊非法取用水的行為，特別是針對(duì)南部地下水超紅線(xiàn)地區(qū)，強(qiáng)力打擊偷采地下水行為，自2014年10月以來(lái)累計(jì)共查處水事違法案件38起，封填地下水源井53眼，取得顯著成效，水位全面回升；（2）規(guī)范收取水資源費(fèi)行為，加大收費(fèi)力度，嚴(yán)格執(zhí)行超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)政策，按標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格計(jì)量足額征收，通過(guò)價(jià)格杠桿作用維護(hù)水資源國(guó)家所有權(quán)；（3）強(qiáng)化宣傳教育，每年固定于3月“世界水日”和“中國(guó)水周”及8月江陰市“節(jié)水型社會(huì)建設(shè)宣傳月”，圍繞水法律、水法規(guī)、“城市節(jié)水”及“轉(zhuǎn)變用水結(jié)構(gòu)”等主題連續(xù)多年開(kāi)展廣泛宣傳，宣傳形式豐富，通過(guò)電視臺(tái)、電臺(tái)、廣場(chǎng)活動(dòng)、專(zhuān)題講座、郵政投遞競(jìng)賽等，培養(yǎng)公眾自覺(jué)珍惜和保護(hù)水資源的行為，提升民眾合法取用水的法律意識(shí)[3]。

4 實(shí)行嚴(yán)格水資源管理和保護(hù)制度對(duì)江陰社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析

實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理和保護(hù)制度，對(duì)江陰社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響，并形成了適應(yīng)江陰市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的水權(quán)制度基礎(chǔ)。本文主要以江陰“十一五”末與“十二五”末（即2010年與2015年）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境相關(guān)指標(biāo)為參數(shù)[4]，分析水資源管理和保護(hù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

4.1 降低成本，保障水資源提取

“十一五”末（2010年）到“十二五”末（2015年）是江陰社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的5年，也是實(shí)行嚴(yán)格水資源管理和保護(hù)制度卓有成效的5年。根據(jù)《江陰市水資源公報(bào)》和《江陰市水功能區(qū)水質(zhì)年報(bào)》，2010年及2015年社會(huì)經(jīng)濟(jì)及對(duì)應(yīng)用水各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)比見(jiàn)表1、表 2、表 3。

表1 “十一五”末與“十二五”末社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較表

表2 “十一五”末與“十二五”末社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水比較表

表3 “十一五”末與“十二五”末社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水指標(biāo)比較表

從表1、表2、表3可看出，江陰歷經(jīng)5年的建設(shè)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)均有了極大的發(fā)展，用水量效率顯著提升：（1）地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值有顯著增長(zhǎng)，工業(yè)用電量有一定程度增長(zhǎng)，地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了43.98%，工業(yè)增加值增長(zhǎng)了33.72%，工業(yè)用電量增長(zhǎng)了5.01%；（2）用水效率急速提升，萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值用水下降了35.41%，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降了38.39%，人均綜合生活用水量下降了2.16%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提升了8.33%，工業(yè)用水重復(fù)利用率提升了10.57%；（3）本地水資源供水余量有所增加，農(nóng)田灌溉全部及大部分一般工業(yè)自備水取自本地水資源，本地水資源供水余量增加，長(zhǎng)江客水用水量增加5.24%，主要由于本地火電直流冷卻用水增加，對(duì)長(zhǎng)江豐富的水資源影響較小。

上述指標(biāo)表明：（1）萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量是反映用水在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的成本比重，可見(jiàn)水資源所占社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展生產(chǎn)成本顯著下降；（2）農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、耗水率和工業(yè)用水重復(fù)利用率是直接反映用水效率的指標(biāo)，可見(jiàn)用水效率得到較大提升，客觀(guān)上降低了農(nóng)業(yè)、工業(yè)特別是工業(yè)用水成本，提升了本地企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

4.2 改善水質(zhì)，提升水資源收益

按各水功能區(qū)水質(zhì)指標(biāo)年均值評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)及各類(lèi)水功能水質(zhì)評(píng)價(jià)，2010年與2015年水功能區(qū)水質(zhì)評(píng)價(jià)成果對(duì)比見(jiàn)表4。

表4 “十一五”末與“十二五”末水功能水質(zhì)評(píng)價(jià)比較表

從表4可看出，2015年較2010年區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率有了極大提升：（1）綜合水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提升了87.1%，水功能區(qū)水質(zhì)全面改善；（2）不同類(lèi)型水功能水質(zhì)提升幅度不一，保護(hù)區(qū)和飲用水水源區(qū)水質(zhì)保持穩(wěn)定，滿(mǎn)足了江陰飲用水安全保障水質(zhì)需求，景觀(guān)娛樂(lè)用水區(qū)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)和漁業(yè)用水區(qū)水質(zhì)提升幅度最大，特別是工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)的水質(zhì)提升，使得大部分地區(qū)自備水制水成本降低。

上述指標(biāo)表明：江陰整體水功能區(qū)水質(zhì)有了極大提升，提升了水資源收益權(quán)，同時(shí)兼顧了后期平等發(fā)展的權(quán)利。

5 結(jié)論

通過(guò)實(shí)行水資源管理和保護(hù)制度，積極影響了江陰本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可見(jiàn)建立合適的水權(quán)制度是保障江陰社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，就江陰本地經(jīng)濟(jì)而言，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定規(guī)模，對(duì)水資源的需求并不會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)限制地增長(zhǎng)，特別是隨著用水效率的提升，江陰區(qū)域農(nóng)業(yè)用水和一般工業(yè)用水顯著下降，本地較為豐富的水資源和強(qiáng)大的長(zhǎng)江客水資源能夠滿(mǎn)足本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，未來(lái)強(qiáng)化水權(quán)的提取權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán)和排他權(quán)才是江陰建立合理水權(quán)制度的迫切需求，交易權(quán)可作為上述權(quán)利的補(bǔ)充，開(kāi)展探索實(shí)踐工作。

[1]劉芳 . 水資源屬性與水權(quán)界定[J] . 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究.2008（03）：121 .

[2]寧立波，徐恒力 . 水資源自然屬性和社會(huì)屬性分析[J] . 地理與地理信息科學(xué) . 2004（1）：61 .

[3]桑德拉·博斯泰爾 . 最后的綠洲[M] . 北京：科技文獻(xiàn)出版社，1998 .

[4]江陰市統(tǒng)計(jì)局 . 江陰統(tǒng)計(jì)年鑒[M] . 北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011：13-15 .