（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海200237）

一、問(wèn)題的提出

PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴關(guān)系）是公共部門和私營(yíng)部門共同參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要模式。廣泛意義上，也被稱為政府與社會(huì)資本合作，即政社合作。其主要針對(duì)投資巨大、周期長(zhǎng)、壟斷性強(qiáng)、具有收費(fèi)能力的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。[1]我國(guó)公私合作伙伴關(guān)系始于上個(gè)世紀(jì)90年代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立及國(guó)有企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，為公私合作提供了條件。實(shí)踐表明，公私合作有助于緩解公共支出瓶頸，發(fā)揮私營(yíng)部門的資金和管理優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源配置最優(yōu)化，提高公共物品供給的有效性。近年來(lái)，我國(guó)地方債務(wù)居高不下，公共支出受限，尤其在公共服務(wù)領(lǐng)域資金缺口巨大；加之，公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻高，政府壟斷性經(jīng)營(yíng)，資源配置的無(wú)效或低效問(wèn)題凸顯。因此，積極引入社會(huì)資本，將PPP模式應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，改善公共服務(wù)的供給體系和供給效率，不僅是我國(guó)政府治理變革的應(yīng)有之義，也是當(dāng)前公共服務(wù)供給側(cè)改革的重大實(shí)踐。

在實(shí)踐中，由于PPP項(xiàng)目運(yùn)行的長(zhǎng)期性和環(huán)境的不確定性，使其具有天然的不完全性，進(jìn)而可能導(dǎo)致敲竹杠、專用性投資不足等問(wèn)題，降低政社合作效率，使PPP項(xiàng)目面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。這就需要理論界進(jìn)一步分析，在契約不完全的背景下，PPP項(xiàng)目究竟存在哪些風(fēng)險(xiǎn)，如何規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)？實(shí)務(wù)界雖然已關(guān)注PPP的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，但相關(guān)理論研究不多，尤其是針對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)研究甚少。本文基于不完全契約理論，借助H市環(huán)衛(wèi)一體化實(shí)踐，探討PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的可能風(fēng)險(xiǎn)，以期為公共服務(wù)供給中政府與社會(huì)資本的有效合作提供策略，提高公共服務(wù)質(zhì)量和供給效率，也為合作治理理論的縱深推進(jìn)做出努力。

二、不完全契約理論與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

不完全契約理論是對(duì)Coase、Williamson等開(kāi)創(chuàng)的交易費(fèi)用理論的繼承和發(fā)展，由Grossman、Hart、Moore等共同創(chuàng)立，即GHM模型。不完全契約理論認(rèn)為，由于締約雙方的理性有限，加之信息的不完全性和約定事項(xiàng)的不確定性，使未來(lái)的各種可能情況難以預(yù)知，從而無(wú)法事先擬定內(nèi)容完備的契約條款。針對(duì)契約的不完全性，哈特做出了這樣的解釋：“第一，在復(fù)雜的世界中，人們很難想得太遠(yuǎn)，難以為可能發(fā)生的情況做出計(jì)劃。第二，即使能夠做出單個(gè)計(jì)劃，締約各方也很難就這些計(jì)劃達(dá)成協(xié)議，因?yàn)楹茈y找到一個(gè)共同語(yǔ)言來(lái)描述各種情況和行為。第三，即使各方可以對(duì)未來(lái)情況進(jìn)行計(jì)劃和協(xié)商，但是在出現(xiàn)糾紛時(shí)第三方（如法庭）對(duì)其無(wú)法證實(shí)。”[2]為此，Tirole將契約不完全的原因概括為三類交易成本，即預(yù)見(jiàn)成本、締約成本和證實(shí)成本[3]?？梢?jiàn)，契約的不完全性是必然且經(jīng)常的。

不完全契約會(huì)導(dǎo)致什么問(wèn)題？Nur Syaimasyaza和Khairuddin總結(jié)了四個(gè)方面[4]：一是合同有缺口或漏洞[5]。實(shí)踐中合同缺口或漏洞將會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇、合作失敗等。二是合同存在模棱兩可的條款[6]。即締約各方可能無(wú)法對(duì)不完全契約中含義模糊的條款達(dá)成一致，導(dǎo)致沖突和爭(zhēng)端。三是有額外的工作和變化[7]。契約執(zhí)行過(guò)程中額外增加或者更改工作，可能會(huì)使交易的時(shí)間和成本等超支。四是合同重新談判問(wèn)題[8]。為了解決契約不完全帶來(lái)的問(wèn)題，大多數(shù)契約主體需要重新談判合同，然而再談判過(guò)程可能會(huì)成為私人利益的實(shí)現(xiàn)手段，導(dǎo)致額外資源的浪費(fèi)?？梢?jiàn)，不完全契約在實(shí)踐中必然導(dǎo)致無(wú)效投資，進(jìn)而使締約各方都面臨風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)契約不完全帶來(lái)的問(wèn)題，主流學(xué)者認(rèn)為可以采用的規(guī)避方式主要包括法律干預(yù)、賠償機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)分配、再談判等。第一，就法律干預(yù)而言，Shavell等認(rèn)為可以通過(guò)國(guó)家立法或者司法程序來(lái)彌補(bǔ)不完全契約造成的無(wú)效率，而且針對(duì)不同交易成本提出了相應(yīng)的干預(yù)措施[9]，但是實(shí)際法律干預(yù)的前提是非常嚴(yán)苛的，如存在大量同質(zhì)性案件、法庭具有信息和成本優(yōu)勢(shì)等，這些條件在現(xiàn)實(shí)中基本不存在。第二，就賠償機(jī)制而言，法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究認(rèn)為，通過(guò)“期望損失賠償”和“信任損失賠償”可以彌補(bǔ)不完全契約的不足[10]，前者指違約方要補(bǔ)償對(duì)方關(guān)系內(nèi)的機(jī)會(huì)收益，后者指違約方不僅要支付對(duì)方關(guān)系外的收益，還要補(bǔ)償對(duì)方所做的專用性投資。事實(shí)上，兩種賠償措施都可能導(dǎo)致過(guò)度投資，且要求相關(guān)變量可以證實(shí)。可見(jiàn)，這與法律干預(yù)又面臨相同的問(wèn)題。第三，就治理結(jié)構(gòu)而言，威廉姆森[11][12]基于交易費(fèi)用思想分析認(rèn)為，采用一體化組織結(jié)構(gòu)，可以解決不完全契約下的敲竹杠問(wèn)題，即用統(tǒng)一治理的關(guān)系契約代替單一的市場(chǎng)治理或第三方治理，有助于控制機(jī)會(huì)主義行為，減少交易費(fèi)用，但是一體化之后的權(quán)力配置卻被忽略了。第四，就產(chǎn)權(quán)分配而言，哈特認(rèn)為剩余控制權(quán)是解決契約投資效率的關(guān)鍵，將事后的控制權(quán)配置給投資或總產(chǎn)出相對(duì)重要的一方是有效率的[13]，即權(quán)力應(yīng)該安排給重要的一方。第五，就再談判方式而言，Edlin和Reichelstein認(rèn)為，契約既然存在不完全性，那么在自然狀態(tài)實(shí)現(xiàn)之后雙方再談判是不可避免的，通過(guò)再談判可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)的專用性投資水平，即帕累托最優(yōu)[14]。

PPP項(xiàng)目的核心是PPP合同，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因PPP合同的不完全而凸顯。有別于傳統(tǒng)企業(yè)之間的合作，PPP項(xiàng)目具有合作主體多元、產(chǎn)品公共性強(qiáng)、合作周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。PPP合同是一個(gè)典型的不完全契約，即締結(jié)雙方都是有限理性，PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性導(dǎo)致合作雙方對(duì)未來(lái)或然情況無(wú)法預(yù)見(jiàn)，在PPP合同中約定雙方清晰權(quán)利義務(wù)的交易成本過(guò)高，以致PPP項(xiàng)目在不同階段會(huì)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)[15]。一般而言，PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)因素很復(fù)雜，其主要包括以下幾類：一是政治風(fēng)險(xiǎn)，即因政策和行政體制改革而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，政府是其主要承擔(dān)者[16][17]；二是融資風(fēng)險(xiǎn)，即因招標(biāo)失敗、支付匯率損失而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，由社會(huì)資本方承擔(dān)[18]；三是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，即因項(xiàng)目建設(shè)不當(dāng)或能力不足而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，也主要由社會(huì)資本方承擔(dān)。值得關(guān)注的是，目前相關(guān)研究主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如城市軌道交通、高速公路、大型體育場(chǎng)館等，而公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究才剛剛起步，如醫(yī)療保障[19]、污水處理等。同時(shí)，已有研究主要探討PPP項(xiàng)目存在的困境、影響因素和風(fēng)險(xiǎn)類型，缺乏基于不完全契約視角的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析。

三、H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目運(yùn)行情況及存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目運(yùn)行情況

H市是一座富有海濱自然風(fēng)光的南方城市，而臟亂差的環(huán)境衛(wèi)生卻與之格格不入。H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP模式，是借助城市“雙創(chuàng)”活動(dòng)推開(kāi)的，于2015年7月正式啟動(dòng)。所謂環(huán)衛(wèi)一體化PPP模式，是指基于H市環(huán)衛(wèi)綜合一體化，政府與社會(huì)資本通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商，實(shí)行中長(zhǎng)期的股權(quán)合作，政府按照服務(wù)質(zhì)量支付服務(wù)費(fèi)用的一種政社合作模式。具體而言，環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目（見(jiàn)表1）通過(guò)政府與社會(huì)資本合作成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司承接轄區(qū)內(nèi)的環(huán)衛(wèi)管理和服務(wù)，包括清掃保潔、垃圾收運(yùn)、公共廁所運(yùn)營(yíng)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)與管理，實(shí)現(xiàn)“掃、收、運(yùn)、處”無(wú)縫鏈接的全覆蓋式的環(huán)衛(wèi)作業(yè)、環(huán)衛(wèi)服務(wù)與環(huán)衛(wèi)治理等一體化。H市通過(guò)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目，力圖促進(jìn)各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，提高環(huán)衛(wèi)管理水平和服務(wù)質(zhì)量，解決長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)衛(wèi)功能配套落后問(wèn)題，構(gòu)建H市“大環(huán)衛(wèi)”格局，切實(shí)推進(jìn)公共服務(wù)的供給側(cè)改革。H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目覆蓋了XY區(qū)、LH區(qū)、QS區(qū)和ML區(qū)等所有市轄區(qū)，全市清掃保潔面積約6248萬(wàn)平方米，水岸線約160公里，針對(duì)主次干道、背街小巷、城中村、墻到墻等全面實(shí)施機(jī)械化清掃，人機(jī)結(jié)合常態(tài)化。

首先，就政社合作而言，H市保稅區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)總公司作為政府方代表，與H市市政市容委、各區(qū)政府、各社會(huì)資本方分別簽訂H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目協(xié)議，政府以國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估作價(jià)方式入股，與社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司。其中，政府資產(chǎn)入股占30%，社會(huì)資本占70%，形成多元投資、多方參與的管理體系。其次，就資源投入而言，截至2016年8月30日，四家項(xiàng)目公司已到位注冊(cè)資金約2億元，總投入經(jīng)費(fèi)約6億元。人員方面，各項(xiàng)目公司全員接受原環(huán)衛(wèi)員工共7281人，擴(kuò)招3477人，現(xiàn)共有員工10758人。設(shè)施方面，全市新增各類環(huán)衛(wèi)大型機(jī)械作業(yè)車449輛，各類垃圾桶約13864個(gè)，新建環(huán)衛(wèi)基地3個(gè)，環(huán)衛(wèi)機(jī)械作業(yè)率由19%提升至60%以上。再次，就項(xiàng)目合同而言，社會(huì)資本方向政府提供總金額為1200萬(wàn)元的履約保函，以確保經(jīng)營(yíng)期內(nèi)合同的有效性。15年合約期滿后，社會(huì)資本方向政府無(wú)償移交項(xiàng)目設(shè)施資產(chǎn)。政府主要的責(zé)任是授予社會(huì)資本方特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并協(xié)助社會(huì)資本方做好環(huán)衛(wèi)基地選址、融資、注冊(cè)的文件，以及每個(gè)季度對(duì)環(huán)衛(wèi)服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督考核并打分，根據(jù)打分結(jié)果向社會(huì)資本方支付相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用。最后，就服務(wù)模式而言，H市環(huán)衛(wèi)一體化通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，改變?cè)凶鳂I(yè)模式，實(shí)行管干分離，解決環(huán)衛(wèi)服務(wù)中的界限不清、職責(zé)不明等問(wèn)題。同時(shí)，融入先進(jìn)服務(wù)理念，積極引入互聯(lián)網(wǎng)手段，啟動(dòng)環(huán)衛(wèi)智慧云服務(wù)系統(tǒng)，大幅度拓寬作業(yè)范圍，切實(shí)提高了環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量和管理效率。

表1 H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目情況（資料來(lái)源：根據(jù)實(shí)地調(diào)研資料整理所得）

（二）H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

第一，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目中的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)分為可控的和不可控的兩種。H市是臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴多發(fā)地帶，此類事件是可控的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。在2013年春節(jié)“萬(wàn)綠園燈展”、2015年“府城鎮(zhèn)換花節(jié)”、2016年“莎莉嘉”臺(tái)風(fēng)、每年一度的“三角梅花展”和端午節(jié)“洗龍水”等緊急事件或重大節(jié)日慶典中，社會(huì)資本方都能迅速組織員工，短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)環(huán)衛(wèi)正常狀態(tài)。面對(duì)可控的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)（如臺(tái)風(fēng)），政府可以通過(guò)最低成本有效管理風(fēng)險(xiǎn)并轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。然而，面對(duì)其他隨機(jī)性的重大自然災(zāi)害或者事故時(shí)，社會(huì)資本方能否從容應(yīng)對(duì)便無(wú)法保證。在H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目中，發(fā)生不可控的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，一般由社會(huì)資本方承擔(dān)突發(fā)應(yīng)急事件、大型檢查、重大活動(dòng)等的環(huán)衛(wèi)應(yīng)急保障。政府則將大部分風(fēng)險(xiǎn)無(wú)條件轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本方。由于社會(huì)資本方在簽訂契約前可能存在隱瞞信息的情況，政府無(wú)法預(yù)知社會(huì)資本方實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，當(dāng)未來(lái)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)政府也就無(wú)法把握社會(huì)資本方的反應(yīng)與行動(dòng)。同時(shí)，合同中不可抗力事件的處理程序缺失，單單依靠社會(huì)資本方制定的緊急預(yù)案，缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)保障制度，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)很難得到有效防范。

第二，誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目簽訂的契約具有長(zhǎng)期性，政府和社會(huì)資本方要維持長(zhǎng)久的合作關(guān)系，誠(chéng)信是其基礎(chǔ)和前提。但是，契約的不完全性可能導(dǎo)致雙方背離契約內(nèi)容。在契約執(zhí)行過(guò)程中，如果缺乏相應(yīng)的懲戒和賠償機(jī)制，一旦某一方失信，則另一方將處于弱勢(shì)地位，很難維護(hù)自身利益，進(jìn)而使PPP項(xiàng)目難以為繼。環(huán)衛(wèi)一體化PPP合同的不完全性導(dǎo)致誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè)：一是環(huán)衛(wèi)服務(wù)范圍和服務(wù)價(jià)格的變化。時(shí)間跨度較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，必然會(huì)出現(xiàn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)面積或者數(shù)量的變化以及服務(wù)價(jià)格的調(diào)整，這也是不完全契約的特點(diǎn)之一。當(dāng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)范圍和價(jià)格變化，主動(dòng)權(quán)掌握在政府方，社會(huì)資本方難以追求利益最大化。政府部門的目標(biāo)是最大多數(shù)人的最大利益，以及解決公共服務(wù)供給的資金短缺問(wèn)題，而社會(huì)資本方的目標(biāo)是自身利潤(rùn)最大化，二者之間的張力必然存在。政府的公益性和社會(huì)資本的逐利性實(shí)難調(diào)和，在未來(lái)不可預(yù)見(jiàn)且理性有限的情況下，雙方違背承諾的道德風(fēng)險(xiǎn)不可避免。二是政府和社會(huì)資本方信息不對(duì)稱。在PPP項(xiàng)目中，由于資產(chǎn)專用性的存在，雙方將處于一種雙邊壟斷的關(guān)系狀態(tài)。社會(huì)資本方可能利用其信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府部門“敲竹杠”，如利用掌握的信息和專用性資產(chǎn)，來(lái)要挾政府部門提高服務(wù)費(fèi)以獲取更大利潤(rùn)。當(dāng)然，政府也可利用其信息優(yōu)勢(shì)，不斷地修改合同，對(duì)社會(huì)資本方提出更高要求，通過(guò)政策或體制改革來(lái)干預(yù)社會(huì)資本方的經(jīng)營(yíng)管理，從中謀取利益。信息不對(duì)稱造成雙方失信行為，不僅損害了各自的利益，嚴(yán)重時(shí)甚至威脅到PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行。

第三，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指因政府對(duì)沒(méi)有營(yíng)利性的PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政上的直接或間接補(bǔ)貼或支持，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗或違約，進(jìn)而對(duì)政府財(cái)政造成巨大負(fù)面影響。H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為財(cái)政支出的可持續(xù)問(wèn)題，政府信用擔(dān)保方面的問(wèn)題未凸顯。數(shù)據(jù)顯示，2014年H市環(huán)衛(wèi)局支出總計(jì)2.59億元，2015年7月實(shí)施PPP項(xiàng)目后政府每年支付總額達(dá)8.99億元，與2014年環(huán)衛(wèi)支出相比翻了三倍。截至2016年8月30日，四家項(xiàng)目公司已到位注冊(cè)資金約2億元，總投入經(jīng)費(fèi)約6億元，收到政府撥付的服務(wù)費(fèi)約3.33億元，占應(yīng)撥付服務(wù)費(fèi)的57.62%，政府項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)因故無(wú)法按時(shí)全部撥付。可見(jiàn)，在H市PPP項(xiàng)目中，政府財(cái)政支付能力的可持續(xù)已存在困難，PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已初顯端倪。同時(shí)，社會(huì)資本方也將面臨巨大的資金風(fēng)險(xiǎn)，即H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP合同并未提及政府延遲或無(wú)力支付費(fèi)用時(shí)，如何解決資金問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，社會(huì)資本方若未履行合同義務(wù)，則政府有權(quán)兌取1200萬(wàn)的履約保函。若政府違約不支付服務(wù)費(fèi)用或者一再拖延付費(fèi)時(shí)間，社會(huì)資本方?jīng)]有任何保障機(jī)制。社會(huì)資本方墊付的大量資金將難以回收，進(jìn)而造成PPP項(xiàng)目公司內(nèi)部資金短缺，影響PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)作。

第四，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。就H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目而言，契約雙方在長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)過(guò)程中主要存在設(shè)備、人員、效率等方面的風(fēng)險(xiǎn)。從環(huán)衛(wèi)設(shè)備方面來(lái)看，PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，對(duì)大型機(jī)械更新?lián)Q代、工具配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修、智能平臺(tái)升級(jí)、技術(shù)開(kāi)發(fā)等方面都有要求。合同中指明“項(xiàng)目公司自行承擔(dān)投資、融資及運(yùn)營(yíng)維護(hù)”，然而目前出現(xiàn)諸多問(wèn)題，如京環(huán)公司、京蘭公司、玉禾田公司出現(xiàn)轉(zhuǎn)運(yùn)站運(yùn)力不足、垃圾分離處理設(shè)施不配套等問(wèn)題，龍馬公司出現(xiàn)環(huán)衛(wèi)基地不足現(xiàn)象。從環(huán)衛(wèi)人員方面來(lái)看，由于“項(xiàng)目公司必須無(wú)條件全員接收原有人員”，出現(xiàn)了勞資關(guān)系處理、運(yùn)營(yíng)管理模式優(yōu)化、員工培訓(xùn)等問(wèn)題。如龍馬公司存在事業(yè)編工作人員、原環(huán)衛(wèi)大隊(duì)外派人員等人力資源的聘用、晉升等突出問(wèn)題，且一直未能解決。從環(huán)衛(wèi)服務(wù)效率方面來(lái)看，H市環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目面臨較大的監(jiān)管難題，即無(wú)法對(duì)政府和社會(huì)資本方進(jìn)行長(zhǎng)期有效的監(jiān)管，目前合同中只規(guī)定了環(huán)衛(wèi)服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制。總之，H市PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)困難重重，長(zhǎng)久下去可能會(huì)激發(fā)雙方的矛盾，進(jìn)而降低環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。

一般而言，當(dāng)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)存在缺陷時(shí)，契約雙方需通過(guò)再談判簽訂協(xié)議。在再談判過(guò)程中，擁有專用性資產(chǎn)的社會(huì)資本方極有可能會(huì)出現(xiàn)敲竹杠行為，增加再談判過(guò)程的話語(yǔ)權(quán)和談判力。事實(shí)上，從H市簽訂的PPP項(xiàng)目合同來(lái)看，解決運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾和爭(zhēng)端的手段是“本著相互諒解、信任、平等互利的原則充分協(xié)商”，以及“向協(xié)議履行地有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟”。PPP合同條款中未建立“再談判”的具體規(guī)則和方法，再談判機(jī)制的缺失為項(xiàng)目運(yùn)作埋下了深深的隱患，政府可能會(huì)在后續(xù)談判中拖延，社會(huì)資本方將面臨政府決策冗長(zhǎng)的困境，進(jìn)而加劇運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、不完全契約視角下PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避策略

（一）建立健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

政府與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要是通過(guò)權(quán)利義務(wù)的界定和付款機(jī)制的確定來(lái)實(shí)現(xiàn)的[20]。健全的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)包括初步識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)談判、風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和再分配等階段。初步識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)主要由政府主導(dǎo)，聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)有效的分析評(píng)估，初步判斷可控風(fēng)險(xiǎn)和不可控風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)談判需要根據(jù)社會(huì)資本方的抗風(fēng)險(xiǎn)能力、實(shí)際收益率、財(cái)政的長(zhǎng)期承受能力等確定風(fēng)險(xiǎn)分配和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償價(jià)格明確權(quán)利義務(wù)邊界、交易條件邊界、履約保障邊界和調(diào)整銜接邊界，雙方達(dá)成一致后簽訂契約。謹(jǐn)防政府和社會(huì)資本方由于信息不對(duì)稱產(chǎn)生的投機(jī)行為，導(dǎo)致交易成本增加。風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和再分配需要契約雙方及時(shí)跟蹤項(xiàng)目，觀測(cè)項(xiàng)目發(fā)生的變化以及未識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)很大一部分需要在這個(gè)階段解決。建立健全再談判的規(guī)則和方法，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，將風(fēng)險(xiǎn)交由最有控制力的一方承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的專業(yè)性投資水平。結(jié)合H市PPP項(xiàng)目的情況來(lái)看，目前最關(guān)鍵的是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)談判環(huán)節(jié)脆弱，專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的引入缺乏競(jìng)爭(zhēng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏專業(yè)性，相關(guān)規(guī)則不健全。為此，需要在建構(gòu)相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，分步完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（二）合理配置剩余控制權(quán)

剩余控制權(quán)是應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目不確定性和契約不完全性的一種手段。通過(guò)事前將產(chǎn)權(quán)分配給投資重要的一方，可以提高其再談判過(guò)程中的外部選擇權(quán)和談判力，減少敲竹杠行為，實(shí)現(xiàn)次優(yōu)效率[2]。在H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目中，剩余控制權(quán)歸政府所有，因此政府的談判力更強(qiáng)，得到的利益就越多，但是這種分配方式減少了社會(huì)資本方的投資激勵(lì)和外部選擇權(quán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)整個(gè)PPP項(xiàng)目投資激勵(lì)最大化。最優(yōu)剩余控制權(quán)配置，受到初始契約中規(guī)定的收益分配方案、合作雙方的技術(shù)因素、雙方對(duì)合作最終收益預(yù)期的樂(lè)觀程度等制約，不同情形下的最優(yōu)剩余控制權(quán)配置范圍應(yīng)有差異。在H市環(huán)衛(wèi)一體化PPP合同中，合理配置剩余控制權(quán)，需根據(jù)不確定性事件的類型和影響程度，在政府和社會(huì)資本方之間做動(dòng)態(tài)調(diào)整，剩余控制權(quán)不應(yīng)由政府或者社會(huì)資本方單獨(dú)擁有。社會(huì)資本方的技術(shù)水平、管理能力、投資額度，以及政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)管能力都應(yīng)作為剩余控制權(quán)配置比例的參考依據(jù)。

（三）完善法律法規(guī)體系

通過(guò)完善的法律法規(guī)體系，規(guī)定PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本方的權(quán)利和義務(wù)，彌補(bǔ)簽訂契約時(shí)信息不準(zhǔn)確以及難以觀察而導(dǎo)致的契約不完全問(wèn)題。完整的效力高的法律法規(guī)體系是具有規(guī)模效應(yīng)的，有助于解決PPP項(xiàng)目中多次出現(xiàn)而未解決的問(wèn)題。H市PPP項(xiàng)目面臨的制度缺失，實(shí)際上屬于國(guó)家層面的法律體系建構(gòu)問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)缺乏一套針對(duì)PPP項(xiàng)目的完整的法律法規(guī)體系，現(xiàn)有的規(guī)范性文件法律效力不高，雖然發(fā)改委頒布了《PPP項(xiàng)目通用合同指南》，財(cái)政部發(fā)布了《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，但仍局限在部委的層面，操作程度低，PPP合同的法律建構(gòu)缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一性和權(quán)威性。鑒于此，國(guó)家應(yīng)自上而下統(tǒng)一設(shè)計(jì)完善的法律體系，對(duì)現(xiàn)存法律矛盾的地方進(jìn)行研判，結(jié)合PPP實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及外部大環(huán)境慎重修正，保證法律體系的延續(xù)性和可預(yù)見(jiàn)性。在法律層面上，對(duì)政府部門和社會(huì)資本方需要承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)以及相應(yīng)的利益，做出明確的界定和統(tǒng)一的規(guī)范。PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)既要充分維護(hù)締約雙方的權(quán)益，又要約束雙方的行為，減少不完全契約中存在的風(fēng)險(xiǎn)，提高合作雙方的積極性，體現(xiàn)PPP模式的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”和“利益共享”原則。

（四）積極引入第三方干預(yù)和賠償手段

第三方干預(yù)是指在PPP合同違約時(shí)引入法庭或其他法律中介機(jī)構(gòu)的法律干預(yù)。該做法借鑒了法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理念，即通過(guò)法律干預(yù)彌補(bǔ)PPP合同不完全性導(dǎo)致的效率損失。如果因?yàn)榫喖s成本導(dǎo)致契約不完全，國(guó)家可以采用司法解釋或判例提供某種“默許規(guī)則”，以規(guī)范當(dāng)事人的行為。如果因?yàn)轭A(yù)見(jiàn)成本太高，可以區(qū)分締約方是否做到信息對(duì)稱，信息不對(duì)稱則第三方機(jī)構(gòu)（如法庭）可以強(qiáng)迫信息優(yōu)勢(shì)者披露信息，信息對(duì)稱則第三方機(jī)構(gòu)需在激勵(lì)和保險(xiǎn)之間權(quán)衡。另外，在司法干預(yù)的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)引入賠償手段彌補(bǔ)契約不完全。如果因?yàn)樽C實(shí)成本太高，由于締約方不可能把不可證實(shí)的條款寫(xiě)入契約，則應(yīng)基于可證實(shí)的條款強(qiáng)制執(zhí)行。目前，H市PPP項(xiàng)目缺乏第三方的法律干預(yù)機(jī)制和賠償機(jī)制，尤其在PPP相關(guān)法律法規(guī)尚不完善的情況下，H市PPP項(xiàng)目合同的不完全急需第三方干預(yù)和賠償手段來(lái)彌補(bǔ)。

（五）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的有效監(jiān)管

由于不完全契約容易產(chǎn)生投機(jī)行為，執(zhí)行過(guò)程中存在額外的變化，另外PPP項(xiàng)目關(guān)涉公眾利益甚或民生福祉，涉及金額巨大，所以監(jiān)督環(huán)節(jié)至關(guān)重要。為此，H市政府需完善監(jiān)管體系，建立公正獨(dú)立的環(huán)衛(wèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，劃清職責(zé)界限，有效防控契約不完全導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。一要構(gòu)建包括政府、社會(huì)資本方、公眾和第三方機(jī)構(gòu)的多元化監(jiān)管主體。有效監(jiān)管的最好方法就是公開(kāi)透明，服務(wù)主體接受多方監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分享，提高服務(wù)質(zhì)量。二要明確監(jiān)管內(nèi)容。PPP項(xiàng)目的監(jiān)管內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量和資金使用。為此，需要建立合理的環(huán)衛(wèi)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)衛(wèi)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，正確評(píng)判社會(huì)資本方在履約中的行為，及時(shí)跟進(jìn)政府付費(fèi)情況，保障社會(huì)資本方的利益。三要優(yōu)化監(jiān)管手段。H市政府可以結(jié)合現(xiàn)有的智能環(huán)衛(wèi)管理平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)處理技術(shù)和云計(jì)算，建立統(tǒng)一的公共服務(wù)績(jī)效管理系統(tǒng)，打通政府、社會(huì)資本方及公眾的溝通渠道，推進(jìn)大數(shù)據(jù)支撐下的環(huán)衛(wèi)治理變革。

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