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        推動PPP回歸公共服務(wù)本源

        2018-03-05 09:28:28王守清
        建筑 2018年10期
        關(guān)鍵詞:規(guī)范企業(yè)

        改革開放以來,我國對PPP的理解以及與PPP有關(guān)的政策與國外有所區(qū)別,即PPP中的第二個P(Private,私)并不是單指私營經(jīng)濟(jì),其中有相當(dāng)部分是具有公有制性質(zhì)的企業(yè)主體。經(jīng)濟(jì)主體的外在形式只是資本性質(zhì)的載體,所謂“公”與“私”的區(qū)別,更強(qiáng)調(diào)的是資本目的的“公”與“私”?!肮睉?yīng)該指主要追求社會公益性,“私”應(yīng)該指主要追求經(jīng)濟(jì)利益:國企也要追求經(jīng)濟(jì)利益,也要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。因此,我國政府并不排除國企參與PPP,并把PPP表述為“政府和社會資本合作”。筆者則更喜歡表述為“政企合作”,財政部建立的規(guī)模達(dá)1800億的中國PPP基金的中文表述就是“中國政企合作基金”。

        國際上對PPP有廣義和狹義之分,廣義泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品而建立的長期合作關(guān)系,而狹義則更加強(qiáng)調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法如政企之間的合同、政府在項目公司中參股、明確公共產(chǎn)品的產(chǎn)出要求并進(jìn)行監(jiān)管等來實現(xiàn)對項目的控制,以及在與企業(yè)合作過程中的優(yōu)勢互補(bǔ)、風(fēng)險共擔(dān)和利益共享。國際上越來越多地采用廣義PPP的定義,作為公共部門和私營部門之間一系列合作方式的統(tǒng)稱,包括BOT、TOT、PFI、特許經(jīng)營等。無論是廣義還是狹義,PPP在本質(zhì)上是公共部門由傳統(tǒng)方式下公共產(chǎn)品的提供者變?yōu)橐?guī)制者、合作者、購買者和監(jiān)管者,是管理制度的一種創(chuàng)新。

        必要性與適用性

        國內(nèi)外實踐證明,如果公共產(chǎn)品全部由政府提供,可能會因政府資金不足而造成供給不足,或可能因政府供給與市場需求失配等而出現(xiàn)高成本、低效率、高風(fēng)險等問題;如果公共產(chǎn)品完全由企業(yè)提供,則可能出現(xiàn)企業(yè)以利潤最大化為目標(biāo),傷害公眾利益。

        因此,推行PPP模式,讓政府和企業(yè)長期合作,具有如下優(yōu)勢:

        (1)可以緩解政府資金短缺問題,利用社會資本提前建設(shè),提前受益,提高公共產(chǎn)品的供給能力(供給側(cè)改革),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高生活水平。

        (2)利用企業(yè)資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗,“專業(yè)的人做專業(yè)的事”,充分發(fā)揮企業(yè)的能動性與創(chuàng)造性,提高效率和服務(wù)水平。

        (3)理順政府與市場關(guān)系,加快政府職能轉(zhuǎn)變,從主導(dǎo)甚至獨立提供基礎(chǔ)設(shè)施的全過程,轉(zhuǎn)變?yōu)閷@個過程和結(jié)果進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)管,充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

        (4)鼓勵企業(yè)特別是大企業(yè)提高全方位、全產(chǎn)業(yè)鏈的集成和管控能力,打造國際競爭力。

        事實證明,如果PPP實施規(guī)范,實現(xiàn)各方“共贏”,是公共項目最好的交付模式之一。

        當(dāng)然,由于PPP涉及眾多政府部門,涵蓋工程、融資、法律、經(jīng)濟(jì)和管理等眾多學(xué)科,投資規(guī)模大,時間跨度長,風(fēng)險因素多,參與主體多,各項目的具體實施環(huán)境與條件不同,常常無先例可循,容易造成合同復(fù)雜、項目流程繁雜且時間長、交易成本高。因此,PPP只是公共項目的交付模式之一,有一定的適用范圍,不是萬能鑰匙,既不能泛化,更不能不規(guī)范運(yùn)作。

        總體而言,成功的PPP項目是各方共贏、可持續(xù)的。企業(yè)追求的是長久、穩(wěn)定、持續(xù)的收益,而政府必須考慮物有所值和保護(hù)公眾利益。

        現(xiàn)狀與問題

        自我國力推PPP以來,取得了很大成績。據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)庫顯示,截至2017年9月末,總?cè)霂祉椖抗灿?4,220個,累計投資額17.8萬億元;處于執(zhí)行和移交階段的項目(已簽約項目)2,388個,投資額4.1萬億元。另據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計,在2014~2017年6月期間,國企獲得了超過75%投資額的PPP項目,民企在PPP項目投資額規(guī)模上落后較多,但在數(shù)量上獲得了將近一半的PPP項目,而外資企業(yè)幾乎缺席本輪PPP熱潮。

        但無須諱言,我國過去幾年推廣PPP過程中,由于種種原因,存在很多不規(guī)范做法,如拉長版BT、明股實債、保底回報,重建設(shè)輕運(yùn)營,物有所值和財政承受力評估作假等,沒有實現(xiàn)減少地方債、提高效率等目的,導(dǎo)致近幾個月來中央部委連續(xù)出臺了幾個整改文件,但這些文件不是剎車PPP,而是規(guī)范PPP,回歸PPP初心。

        目前這些問題產(chǎn)生的原因很多,例如:

        (1)我國缺乏大規(guī)模推廣PPP所需具備的環(huán)境和機(jī)制,包括清晰健全的法律法規(guī)、高效的政府部門間協(xié)調(diào)、有力的政府和社會監(jiān)管、完善的信息公開和公眾參與、成熟的金融體系和健全的信用體系等。

        (2)PPP人才嚴(yán)重不足,PPP對于我國政府官員、投資者和金融機(jī)構(gòu)等尚屬新生事物,具有PPP理論和實踐經(jīng)驗且堅守職業(yè)操守的咨詢機(jī)構(gòu)和人才更為缺乏,等等。

        因此,推廣PPP應(yīng)循序漸進(jìn),不能搞運(yùn)動冒進(jìn),但也不要悲觀,規(guī)范的PPP是公共項目的最好交付模式之一。

        未來與展望

        2017年9月2 8日在第二屆中國PPP論壇上,由清華大學(xué)PPP研究中心聯(lián)合58家高校發(fā)起成立了中國高校PPP論壇(聯(lián)盟),目前成員數(shù)已近70家高校,涵蓋了我國幾乎所有教研PPP的高校和教師。

        2017年9 月由中國國際工程咨詢公司聯(lián)合180多家PPP咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)起成立了中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇(聯(lián)盟),并于2017年12月22日召開了第一屆第一次理事單位會議,將開展相關(guān)研討交流等活動,有利于我國PPP咨詢市場的規(guī)范發(fā)展,打造我國PPP頂級咨詢機(jī)構(gòu),促進(jìn)我國PPP咨詢水平的提高和PPP的規(guī)范發(fā)展。

        財政部2017年92號文要求各地在2018年3月底將信息平臺庫中的PPP項目整改完畢。各方目前預(yù)期,2018年上半年特別是一季度PPP項目簽約數(shù)量會大幅下降,待各方完全理解中央特別是財政部的相關(guān)政策后,下半年P(guān)PP項目簽約數(shù)會開始回升,但會更趨于理性和規(guī)范,越來越強(qiáng)調(diào)真股投資、重視運(yùn)營、強(qiáng)調(diào)績效考核與監(jiān)管,分行業(yè)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系會逐步出臺和進(jìn)一步完善。

        由于國資委192號文對央企的約束,可能民企參與PPP無論從項目數(shù)量還是投資額占比都會提高,但由于民企的先天不足,不可能急劇上升;中央“金融去杠桿”政策會使金融機(jī)構(gòu)更加謹(jǐn)慎參與PPP,債務(wù)融資成本短期內(nèi)將上升,資本金更加難以籌措,當(dāng)然,也許將倒逼金融系統(tǒng)開始PPP能力建設(shè)和專業(yè)人才的培養(yǎng)、配套風(fēng)控體系的完善與優(yōu)化,開始通過真正的項目融資(基于項目的現(xiàn)金流、有限產(chǎn)權(quán)和合同權(quán)益去融資)和結(jié)構(gòu)化融資去參與PPP;因為市場和業(yè)績壓力,會有更多企業(yè)特別是國企關(guān)注“一帶一路”項目,包括對外工程承包特別是帶資承包和PPP項目,逐步“走出去”,但因為對外匯的管制,只是與中央戰(zhàn)略相關(guān)的項目更容易落地。

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