郭恒

【摘要】《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》的出臺(tái)，既是落實(shí)黨的十九大關(guān)于“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革”的重要舉措，也是推進(jìn)國(guó)家治理法治化的重要內(nèi)容。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》從監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察程序、監(jiān)督機(jī)制以及權(quán)利保障四個(gè)方面，有力推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制的法治化改革。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家監(jiān)察體制 監(jiān)察法 法治化 【中圖分類號(hào)】D926.13 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)家監(jiān)察體制改革是我國(guó)政治體制的一項(xiàng)重大改革，也是貫徹依法治國(guó)方略的重大舉措。2017年11月4日，在總結(jié)北京、山西、浙江國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》正式頒布，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)各地全面推開。11月7日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）也面向社會(huì)公開征求意見?！恫莅浮返某雠_(tái)可以說(shuō)是正逢其時(shí)，既是落實(shí)黨的十九大關(guān)于“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革”的重要舉措，也充分體現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治化方向，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化具有重大意義。

監(jiān)察職權(quán)的法治化

黨的十九大報(bào)告指出：“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施?！薄恫莅浮访鞔_了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)，同時(shí)規(guī)定了扣押、搜查、留置等12項(xiàng)具體措施，為監(jiān)察委員會(huì)履行職責(zé)提供了明確的法律根據(jù)，充分體現(xiàn)了監(jiān)察職權(quán)法定的原則。

調(diào)查職責(zé)中一個(gè)重要的變化引發(fā)了社會(huì)的熱議，就是用“留置”取代“兩規(guī)”。作為監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)中的關(guān)鍵性措施，留置取代兩規(guī)，雖然僅是一詞之變，但卻是反腐敗工作步入法治軌道的一個(gè)重要標(biāo)志，從根本上解決了實(shí)際需要但又飽受詬病的反腐敗調(diào)查措施法治化、規(guī)范化問題?！恫莅浮穼?duì)于留置的使用條件、審批程序、權(quán)利保障等進(jìn)行了細(xì)化。首先，留置的適用條件嚴(yán)格。《草案》明確了留置的具體條件，即在有進(jìn)一步調(diào)查必要性的基礎(chǔ)上還需要符合四種可以留置的情形，才能依法適用留置措施，使得留置的適用需要具備嚴(yán)格的條件。其次，留置的審批程序嚴(yán)格?！恫莅浮穼?duì)于省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施設(shè)置了雙重把關(guān)的嚴(yán)格程序，不僅需要監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，還需要報(bào)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。最后，留置的使用期限嚴(yán)格。通常情況下，留置以三個(gè)月為期。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，且時(shí)間不得超過三個(gè)月，但是必須報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才行。也就是說(shuō)，留置有了明確的使用期限，即最長(zhǎng)不得超過六個(gè)月，留置期限的明確且嚴(yán)格化更有助于保障被留置人員的合法權(quán)益。

監(jiān)察程序的法治化

程序法治是指通過建構(gòu)和完善程序法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治目標(biāo)。通過程序的正當(dāng)化來(lái)保障結(jié)果的公正性，是《草案》制定所遵循的基本原則?！恫莅浮贩浅Ｖ匾暠O(jiān)察程序的法治化，在第六章專章設(shè)置了“監(jiān)察程序”，明確“監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照程序開展工作”，同時(shí)通過程序細(xì)化了履職的具體環(huán)節(jié)，有效防范了權(quán)力的恣意行使，充分體現(xiàn)了程序法治原則。

首先，明確了立案調(diào)查的法定程序和具體措施。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)在決定立案并啟動(dòng)監(jiān)察調(diào)查時(shí)，必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批，同時(shí)還要履行法定的手續(xù)；另一方面，明確了調(diào)查可以采取的具體措施?！恫莅浮访鞔_規(guī)定了調(diào)查可以采取訊問被調(diào)查人、查封、扣押、留置等調(diào)查措施。與此同時(shí)，對(duì)于監(jiān)察人員采取調(diào)查措施規(guī)定了具體的程序性要求。這些規(guī)定都體現(xiàn)了程序法治的基本原則，有效地防止了監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用。

其次，確立了證據(jù)裁判原則。證據(jù)是監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定相關(guān)事實(shí)的基礎(chǔ)，證據(jù)裁判原則也是《草案》制定過程中明確遵循的一項(xiàng)原則?！恫莅浮穼?duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)提出了嚴(yán)格的要求，即證據(jù)之間要相互印證、形成完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的基本要求，也是證據(jù)裁判原則的重要體現(xiàn)。同時(shí)在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上也一視同仁，即監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)的要求和所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，與刑事審判的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致。如果收集的證據(jù)不能相互印證，無(wú)法形成完整的證據(jù)鏈，那么就不能以此為根據(jù)。證據(jù)是認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)，對(duì)于證據(jù)的嚴(yán)格要求，能對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案進(jìn)行有效約束。

監(jiān)督機(jī)制的法治化

強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的監(jiān)督，是國(guó)家治理法治化的應(yīng)有之義。為確保監(jiān)察權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行，必須完善監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。

首先是司法監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過調(diào)查后作出的決定應(yīng)當(dāng)受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這其中，檢察院通過公訴制度和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位可以發(fā)揮司法監(jiān)督的功能。一方面，檢察院可以利用公訴制度發(fā)揮監(jiān)督的功能。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送來(lái)的案件進(jìn)行嚴(yán)格審查。如果認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，應(yīng)當(dāng)依法提起公訴。如果認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件證據(jù)不足或者犯罪情節(jié)輕微，符合不起訴條件的，依法應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。但是為了保證不起訴的準(zhǔn)確適用，在作出不起訴決定之前，要報(bào)經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。另一方面，作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察院對(duì)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)做出的決定或者采取的措施，有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

其次是內(nèi)部監(jiān)督。《草案》專章規(guī)定了“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，其他章節(jié)相當(dāng)?shù)钠梢詮募訌?qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的角度來(lái)理解，例如監(jiān)察人員的回避制度、過問案情的登記備案制度等，使得監(jiān)察委權(quán)力的運(yùn)行受到了各種程序和措施的制約，以更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和措施強(qiáng)化了內(nèi)部監(jiān)督。

最后是外部監(jiān)督。在監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的過程中，外部監(jiān)督是必不可少的?！恫莅浮访鞔_了在特定情形下，被調(diào)查人及其近親屬不滿監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員相關(guān)行為的申訴權(quán)。但是《草案》還沒有允許律師介入，律師作為一支重要的監(jiān)督力量，在調(diào)查的過程中允許律師的介入，有助于對(duì)監(jiān)察人員的行為進(jìn)行更加全面有效的監(jiān)督。

權(quán)利保障的法治化

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。由于職務(wù)犯罪的隱蔽性，在職務(wù)犯罪的偵查過程中，被調(diào)查人的權(quán)利被侵犯的可能性大大增加，此時(shí)，被調(diào)查人權(quán)利保障的必要性也就凸顯出來(lái)?！恫莅浮烦浞直Ｕ狭吮涣糁萌藛T及其家屬的合法權(quán)利，充分體現(xiàn)了人權(quán)保障原則。

首先，明確了證據(jù)收集手段要合法及其程序性制裁后果。由于調(diào)查過程中采取的各項(xiàng)措施會(huì)涉及到公民人身自由及財(cái)產(chǎn)保護(hù)等基本權(quán)利，因此，《草案》對(duì)于證據(jù)收集的手段提出了嚴(yán)格的要求，嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他違法方式收集證據(jù)。同時(shí)還確立了非法證據(jù)排除規(guī)則，即如果采取違法方法收集的證據(jù)應(yīng)予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。

其次，取證過程的全程監(jiān)控有效保障了取證的公開透明。《草案》明確規(guī)定了全程錄音錄像制度。對(duì)于一些重要的取證工作應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像，以確保取證工作的透明化，同時(shí)也防止被留置人員的合法權(quán)利被侵犯。

最后，保障采取留置措施后家屬的知情權(quán)。被調(diào)查人家屬的知情權(quán)也是權(quán)利保障的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！恫莅浮方梃b了《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，明確了在采取留置措施后通知家屬的時(shí)間及例外情形，從而保障了家屬基本的知情權(quán)，有效防止公民的無(wú)故失蹤，維護(hù)公民的基本人權(quán)。

（作者單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

【參考文獻(xiàn)】

①吳建雄：《試點(diǎn)地區(qū)用留置取代“兩規(guī)”措施的實(shí)踐探索》，為民網(wǎng)，2017年11月4日。

②卞建林：《監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案程序初探》，《法律科學(xué)》，2017年第6期。

③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日。

責(zé)編/陳楠 溫祖俊 美編/楊玲玲endprint