摘要：構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的科研經(jīng)費管理政策，既是推進國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化的重要要求，也是促進科研經(jīng)費管理方式創(chuàng)新、激發(fā)科技創(chuàng)新動力活力、推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施的重要舉措。改革開放以來，在國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化這一目標的指引下，我國科研經(jīng)費管理政策經(jīng)歷了恢復、建立、發(fā)展與健全四個階段。在這一進程中，科研經(jīng)費管理理念、模式、效力以及政策內(nèi)容等有著自身的演進邏輯。這一政策的未來走向，將以推進國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化為導向，以“以人文本”為理念，在創(chuàng)新需求、政策需求的刺激下以及系統(tǒng)性思維的保障下，形成科學化、規(guī)范化科研經(jīng)費管理政策體系，進而助推國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費管理；創(chuàng)新治理；創(chuàng)新型國家；政策演進

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0013

推進國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化是深化科技體制改革、走中國特色自主創(chuàng)新道路的重要內(nèi)容?？蒲薪?jīng)費管理改革作為科技體制改革的重要任務(wù)，其政策演進與優(yōu)化的直接目的就是要不斷激發(fā)科研主體內(nèi)在活力與積極性，為實現(xiàn)創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，推進國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化貢獻力量。

改革開放以來，我國科研經(jīng)費管理政策經(jīng)歷了一個不斷調(diào)適、完善的演進歷程，科研經(jīng)費管理政策在理念、內(nèi)容、機制等方面發(fā)生了深刻變化。而對這一政策演進歷程及其內(nèi)在邏輯進行系統(tǒng)梳理與分析的研究尚不多見，以國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化為視角的研究更是匱乏?；诖?，以國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化為視角，梳理我國科研經(jīng)費管理政策的演變歷程，從整體上把握我國科研經(jīng)費管理政策的演變脈絡(luò)，有助于分析政策演變背后的國家創(chuàng)新治理邏輯，更好地推進科研經(jīng)費管理政策的變革和優(yōu)化，探尋科研經(jīng)費管理政策的未來走向。

一、中國科研經(jīng)費管理政策的演變歷程

國家創(chuàng)新治理是國家治理體系在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的延伸，指的是用治理的理念和方法來對科技創(chuàng)新的公共事務(wù)進行管理，強調(diào)多元參與、民主協(xié)商和依法治理[1]93-96。推進國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化就是要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的科技創(chuàng)新制度體系，使各方面的科技創(chuàng)新制度更加成熟更加定型[2]?？蒲薪?jīng)費管理作為影響科研經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)、使用程序、使用效益等的直接因素，其水平高低對我國科研機制的運行、科技創(chuàng)新與科技進步以及國民經(jīng)濟與社會發(fā)展有著重大影響。國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化視域下，科研經(jīng)費管理就是要根據(jù)國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化的趨勢和要求，努力探索與國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化相適應的管理理念、管理機制、管理方法等，加快推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施和實現(xiàn)。改革開放以來，伴隨我國科技創(chuàng)新治理現(xiàn)代化的不斷深化，國家科技戰(zhàn)略的調(diào)整、科技體制改革的深化以及科研投入的不斷增長，國家科研經(jīng)費管理政策也不斷得以調(diào)整與優(yōu)化。按其政策環(huán)境、目標、內(nèi)容、方式等的不同特點，將科研經(jīng)費管理政策變遷分為以下四個階段：

（一）恢復階段（1978-1994）

改革開放后，中國改革的重心基本上置于經(jīng)濟領(lǐng)域，社會政策的調(diào)整都是基于市場和經(jīng)濟發(fā)展的邏輯，服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展目標[4]。有關(guān)科技政策和科技體制改革決定的出臺都緊緊圍繞于、服務(wù)于“振興經(jīng)濟，實現(xiàn)四化”這一中心，科研經(jīng)費管理政策也在市場與經(jīng)濟發(fā)展的邏輯指引下不斷探索與恢復。

為促進科學技術(shù)的發(fā)展，國家于1985年頒布了《中共中央關(guān)于科學技術(shù)體制改革的決定》，對科技體制改革和科研經(jīng)費管理改革進行了全面部署。這既為我國科技的發(fā)展提供了動力與活力，開啟了我國科技政策向現(xiàn)行科技政策的轉(zhuǎn)型，還刺激了科研經(jīng)費管理政策的探索與演變。從表1可知，這一階段出臺的科研經(jīng)費管理政策不多，呈現(xiàn)出以下特征：一是過渡性特征明顯，政策內(nèi)容時代性與落后性并存，既體現(xiàn)了市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，也呈現(xiàn)出計劃經(jīng)濟的烙印。如在1987年頒布的《關(guān)于科學事業(yè)管理的暫行規(guī)定》既提到了要逐步推行技術(shù)合同制和基金制，實行預算管理，但也提到了一些科研單位仍實行全額管理、經(jīng)費包干，體現(xiàn)了計劃經(jīng)濟時期“研究所吃國家大鍋飯，科研事業(yè)費靠國家撥款”的烙印，容易造成這些單位強調(diào)自己的特殊性而把改革拒之門外，影響有限科研經(jīng)費效用的發(fā)揮。二是科技項目經(jīng)費“?？顚Ｓ?、獨立核算”原則突出?！秶疑鐣茖W基金項目經(jīng)費管理暫行辦法》等政策明確提出項目經(jīng)費專款專用。諸多政策都不同程度地規(guī)定了科研經(jīng)費使用的“專款專用、獨立核算”，既是對改革開放前“勤儉辦科學，分先后緩急、有重點地使用物力和財力”的一種突破，也是加強科研經(jīng)費管理與監(jiān)督及提升科研經(jīng)費使用效率的一種重要途徑。總的來說，這一時期的科研經(jīng)費管理政策的恢復與摸索為后期我國科研經(jīng)費管理政策的完善與健全奠定了基礎(chǔ)，也使我國科研經(jīng)費管理從單純的依靠行政方式中解放出來，有效減少了科技經(jīng)費管理中國家包得過多、統(tǒng)得過死的弊病。

（二）建立階段（1995-2005）

1995年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加速科學技術(shù)進步的決定》，首次提出了“科教興國”戰(zhàn)略，科技在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的位置進一步提升。為貫徹落實“科教興國”戰(zhàn)略，把經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來，國家用于科學研究的投入也有所增長①。為更好地管理和使用科研經(jīng)費，讓其更好地服務(wù)于科技進步和經(jīng)濟發(fā)展，這一時期的科研經(jīng)費管理政策有了新的突破，且在科教興國戰(zhàn)略的要求和指引下，蘊含著其特有的內(nèi)涵和特征。

這一階段管理主體逐步加強了對科研項目經(jīng)費的過程管理，科研經(jīng)費管理政策對科研項目經(jīng)費的開支范圍與結(jié)構(gòu)、預算編制與調(diào)整、經(jīng)費結(jié)余、監(jiān)督檢查等都作了明確規(guī)定。表3列出了這一階段部分科研項目經(jīng)費管理政策的內(nèi)容條款，可發(fā)現(xiàn)科研項目經(jīng)費使用的全過程都有了政策條款的明確規(guī)定。而且此時的科研經(jīng)費管理推行分階段撥款制度，有效防止了經(jīng)費使用和科研進度相脫節(jié)的現(xiàn)象發(fā)生，進一步強化了科研經(jīng)費的過程管理。其次，這一階段逐步建立了科研經(jīng)費管理績效考評機制，明確提出“科技部、財政部對專項經(jīng)費實行績效考評制度”，且將考評結(jié)果作為項目承擔單位申報專項經(jīng)費項目資格審查的重要依據(jù)。

其中，《國家自然科學基金項目資助經(jīng)費管理辦法》等提到“自然科學基金委會同財政部制定適合自然科學基金、杰出青年基金特點的績效考評辦法，對項目經(jīng)費使用效益進行考評。”《教育部、財政部關(guān)于進一步加強高?？蒲薪?jīng)費管理的若干意見》也強調(diào)要“對資助項目進行績效考評”?？蒲薪?jīng)費管理績效考評機制的引入，更加有效地強化了科研經(jīng)費的全過程管理，為提升經(jīng)費整體使用效益奠定了基礎(chǔ)。

（三）發(fā)展階段（2006-2012）

2006年，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于實施科技規(guī)劃綱要增強自主創(chuàng)新的決定》，由此，自主創(chuàng)新戰(zhàn)略成為新時期我國科技發(fā)展的戰(zhàn)略重點。為全面貫徹落實增強自主創(chuàng)新能力、努力建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略決策，在確保財政科技投入穩(wěn)定的同時，必須進一步規(guī)范財政科技經(jīng)費管理，提高經(jīng)費使用效益，由此，我國科研經(jīng)費管理政策進入了新一輪的調(diào)整和優(yōu)化。關(guān)于我國這一階段科研經(jīng)費管理政策的主要內(nèi)容見表4。

通過梳理分析發(fā)現(xiàn)，自主創(chuàng)新戰(zhàn)略背景下的科研經(jīng)費管理政策仍是一種漸進性的調(diào)整策略，沒有從根本上全面解決科研經(jīng)費使用不當、激勵不夠等問題，更多的是隨著社會環(huán)境的變化與科技發(fā)展的需要，對上一階段科研經(jīng)費管理政策予以改進和調(diào)整，在漸進中逐步完善政策，存在著宏觀統(tǒng)籌缺乏、碎片化突出等問題。

（四）健全階段（2013-至今）

黨的十八大明確提出“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置?！睆娬{(diào)要堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。為貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，亟需優(yōu)化科研經(jīng)費管理政策，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，由此，國家科研經(jīng)費管理政策進入全方位的健全與調(diào)整階段。

策，通過梳理分析發(fā)現(xiàn)，這一階段的科研經(jīng)費管理政策內(nèi)容、權(quán)威性等方面有了質(zhì)的提升。一是政策權(quán)威性大幅提升。2014頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金）管理改革方案的通知》，是改革開放以來我國科研經(jīng)費管理方面的第一個行政法規(guī)，地位和效力均高于以往的科研經(jīng)費管理政策[5]。二是政策內(nèi)容大幅調(diào)整?！蛾P(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（下文簡稱《意見》），著重解決了制約科研經(jīng)費管理和使用的瓶頸問題，在政策內(nèi)容上實現(xiàn)了重大突破，有效改革和創(chuàng)新了科研經(jīng)費使用和管理方式，讓科研人員潛心研究，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

二、改革開放以來中國科研經(jīng)費管理政策的演進邏輯

對中國科研經(jīng)費管理政策的演進歷程進行梳理，發(fā)現(xiàn)其演進與變遷有其自身的特殊性和規(guī)律性。以國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化為視角，深入剖析和研究這種特殊性和規(guī)律，厘清政策演進的內(nèi)在邏輯，有助于找準進一步優(yōu)化國家科研經(jīng)費管理政策的現(xiàn)實基礎(chǔ)與制約因素，從而為確立國家科研經(jīng)費管理政策的未來走向、助推國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

（一）科研經(jīng)費管理理念：從“重物輕人”轉(zhuǎn)向“以人為本”

不同的階段，科研經(jīng)費管理政策所蘊含的理念是不同的。結(jié)合政策相關(guān)歷史、制度和政策實踐，透過政策文本的深層意蘊和精神，我們可以發(fā)現(xiàn)自改革開放以來我國科研經(jīng)費管理理念經(jīng)歷了從“重物輕人”向“以人為本”的轉(zhuǎn)變。改革開放初期，經(jīng)濟社會的發(fā)展迫切需要科學技術(shù)的力量，迫切需要建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的科技體制。然而，受制于當時的經(jīng)濟發(fā)展水平，國家用于科研事業(yè)的經(jīng)費和力量相對有限，“精打細算、勤儉節(jié)約”原則仍然有所體現(xiàn)，“重物輕人”也成為這一時期科研經(jīng)費管理政策的主要理念。伴隨改革開放的全面推進和“科教興國”、“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略的逐步提出，科學技術(shù)在經(jīng)濟社會發(fā)展的作用和地位進一步提升，國家用于科研事業(yè)的經(jīng)費也不斷增長，但“重物輕人”理念仍存在于各項科研經(jīng)費管理政策中。諸多政策中明確提到要“嚴格規(guī)定科研項目的經(jīng)費預算和編制、如需更改，更改的比例有限制，申請更改的程度也異常繁瑣；嚴格規(guī)定科研經(jīng)費開支范圍和支出結(jié)構(gòu)；對科研項目經(jīng)費結(jié)余也有嚴格規(guī)定，如果科研項目剩下的經(jīng)費太多，甚至影響結(jié)題?！盵6]一系列“重物輕人”的規(guī)定嚴重挫傷了科研人員的熱情和積極性，嚴重影響了科技創(chuàng)新的進步與發(fā)展。因此，在“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”戰(zhàn)略提出后，國家更加重視科研人員在科研事業(yè)的積極性和主動性，“以人為本”的理念以不同方式融入了科研經(jīng)費管理政策中。2016年《意見》的頒布，明確提出了要“堅持以人為本，以調(diào)動科研人員積極性和創(chuàng)造性為出發(fā)點和落腳點，強化激勵機制，加大激勵力度，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力?！保摇昂喕A算編制，下放預算調(diào)劑權(quán)限”、“提高間接費用比重，加大績效激勵力度”、“明確勞務(wù)費開支范圍，不設(shè)比例限制”等系列政策條款更是充分彰顯了“以人為本”的理念，也實現(xiàn)了政策理念從“重物輕人”向“以人為本”的轉(zhuǎn)變。

（二）科研經(jīng)費管理模式：從單一的行政撥款制轉(zhuǎn)向多元化的混合管理式

改革開放前，我國科學技術(shù)工作實行計劃管理，各類科研項目也單純依靠行政手段予以管理，科研經(jīng)費采用單一的行政撥款方式。改革開放初期，為振興經(jīng)濟，實現(xiàn)四化，有效改進科研工作中國家包的過多、統(tǒng)得過死的弊病，我國大力進行科技體制改革，科研經(jīng)費管理改革也逐步展開。1985年《中共中央關(guān)于科學技術(shù)體制改革的決定》明確提出“要改革撥款制度，開拓技術(shù)市場，克服單純依靠行政手段管理科學技術(shù)工作”，要“按照不同類型科學技術(shù)活動的特點，實行經(jīng)費的分類管理”。1987年頒布的《關(guān)于科學事業(yè)管理的暫行規(guī)定》提出“對技術(shù)開發(fā)類型的科研單位逐步推行技術(shù)合同制，實行差額預算管理；對基礎(chǔ)研究類型的科研單位實行基金制，實行全額預算管理；對公益類科研單位，科學事業(yè)費仍由國家撥給，并按經(jīng)費與任務(wù)掛鉤的原則，實行全額管理、經(jīng)費包干”。自此，除行政手段外，國家對科研工作的管理還采取了合同制與基金制，并在此基礎(chǔ)上逐步建立了適用于不同經(jīng)費資助渠道的項目合同管理辦法，對科研經(jīng)費管理提出了較明確的要求。如1993年頒布了《國家社會科學科學基金項目管理暫行辦法》、《八六三計劃經(jīng)費管理暫行辦法》等，為各類科研計劃的經(jīng)費管理提出了有效依據(jù)。19世紀末20世紀初，為有效貫徹“科教興國”戰(zhàn)略，國家各類科研計劃與項目有所調(diào)整和變化，科研經(jīng)費管理模式又有了新的探索和發(fā)展。1999年頒發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》明確提出“國家科研計劃實行課題制，大力推行項目招投標和中介評估制度”。2002年，科技部、財政部、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》，大力推行國家科研計劃實施課題制管理辦法，由此，用課題制形式來進行科研經(jīng)費管理的方式也得以推行，也實現(xiàn)了我國科研經(jīng)費管理模式的多元化。

（三）科研經(jīng)費管理效力：由低水平轉(zhuǎn)向高水平

科研經(jīng)費管理效力的高低受到多種因素的作用和影響，政策效力、監(jiān)管效力等便是重要影響因素之一。

通過對過去三十多年科研經(jīng)費管理政策的演變歷程進行梳理分析可發(fā)現(xiàn)，科研經(jīng)費管理的政策效力和監(jiān)管效力均有所提升，由此，促進了科研經(jīng)費管理整體效力的提升，實現(xiàn)了科研經(jīng)費管理效力由低水平向高水平的轉(zhuǎn)換。一是科研經(jīng)費管理政策效力與約束力不斷增強。對比前文中的表1-4可以看出，前三個階段的科研經(jīng)費管理政策大都由財政部、科技部、全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室等制定和頒布，屬于部門行政規(guī)章，權(quán)威約束力相對較低。而在政策健全階段，由中共中央、國務(wù)院制定和頒布的科研經(jīng)費管理政策文件大幅增加，法律效力和約束力也得以提升。而且，這一階段的科研經(jīng)費管理政策在理念、內(nèi)容等方面實現(xiàn)了質(zhì)的提升，更具科學性和合理性，政策效力有望在政策實施和執(zhí)行環(huán)節(jié)得到最大程度的發(fā)揮。二是科研經(jīng)費監(jiān)管效力逐步提升。伴隨科研經(jīng)費管理政策的調(diào)整與優(yōu)化，科研經(jīng)費管理的監(jiān)督、評估、問責機制逐步得以完善，有效促進了科研經(jīng)費監(jiān)管效力的提升。以我國中央財政科技經(jīng)費管理為例，對比三個不同時間點有關(guān)科研項目經(jīng)費使用的監(jiān)督檢查、責任追究以及績效評價的相關(guān)措施，可發(fā)現(xiàn)監(jiān)管覆蓋范圍有所擴大，違法違規(guī)懲處力度也逐步加大，績效評價體系也日趨完善，不僅有效規(guī)范了科研經(jīng)費使用行為，還能有效提升科研經(jīng)費使用的監(jiān)管效力，具體如下表6所示。

（四）科研經(jīng)費管理內(nèi)容：從“精細化”轉(zhuǎn)向“科學化”

為有效控制和管理科研經(jīng)費的使用，防止科研經(jīng)費使用過程中的跑冒滴漏，科研經(jīng)費管理政策對科研經(jīng)費使用的全過程、各環(huán)節(jié)都予以了明確規(guī)定。通過梳理分析發(fā)現(xiàn)，在前三個階段，科研經(jīng)費管理政策內(nèi)容隨著政策環(huán)境的改變而日益細化，對科研經(jīng)費的管理日趨細化嚴格化。以國家社會基金項目經(jīng)費管理為例，對比三個階段的經(jīng)費管理辦法②可知，無論是從科研經(jīng)費使用范圍的規(guī)定、科研經(jīng)費預算管理與經(jīng)費撥付制度，還是科研經(jīng)費管理的監(jiān)督與檢查機制等都顯示了科研經(jīng)費管理的嚴格化和管理內(nèi)容的日益細化?？蒲薪?jīng)費管理過細過嚴，雖能嚴格控制和管理科研經(jīng)費的使用，但影響了科研人員的積極性，不利于科研工作的順利開展。為激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，讓科研人員潛心研究，在十八大后，國家繼續(xù)深化科研經(jīng)費管理改革，科研經(jīng)費管理政策內(nèi)容的科學性也逐步提升。2016年《意見》的頒布，著重解決了影響科研人員積極性和主動性、制約科研經(jīng)費管理和使用的瓶頸問題，在預算編制、間接費用、開支范圍、結(jié)余資金管理等方面實現(xiàn)了重大突破，有效改革和創(chuàng)新了科研經(jīng)費使用和管理方式，使科研經(jīng)費管理更加遵循科研活動規(guī)律，也彰顯出科研經(jīng)費管理政策內(nèi)容的科學性。

（五）科研經(jīng)費管理政策：從“碎片化”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)化”

為有效解決我國科研經(jīng)費管理“一放就亂、一管就死”的弊病，科研經(jīng)費管理改革一直在進行，科研經(jīng)費管理政策也在不斷調(diào)整與更新，但分析發(fā)現(xiàn)，前三個階段的科研經(jīng)費管理政策“碎片化”特征突出。改革開放以來，我國科技發(fā)展速度加快，科研投入總量不斷增加，各類科研計劃（專項、基金等）的類型和數(shù)量也不斷增加。受我國科技管理體制的影響，各種科研計劃（專項、基金等）類別較為分散，項目主管部門眾多，因此，相對應的科研經(jīng)費管理政策也是多而散，多而細，“碎片化”特征明顯，導致政出多門、部門分割與制度分割等問題不同程度地存在，容易造成各類科研經(jīng)費管理政策在內(nèi)容上與執(zhí)行上的沖突與矛盾，影響科研經(jīng)費的管理和有效使用。為有效改善科研經(jīng)費管理政策的“碎片化”問題，2014年頒布了《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，明確提出“各部門要按照科技計劃（專項、基金等）的功能定位，優(yōu)化整合現(xiàn)行各類科技計劃（專項、基金等），對定位不清、重復交叉、實施效果不好的，通過撤、并、轉(zhuǎn)等方式進行必要調(diào)整和優(yōu)化，力求保質(zhì)量、控數(shù)量?！庇纱?，科研項目的數(shù)量與類別得以整合，相對應的科研經(jīng)費管理政策數(shù)量也得以調(diào)整和優(yōu)化，政策類別的系統(tǒng)性也因此得以提升。

（六）改革開放以來國家科研經(jīng)費管理政策評述

改革開放以來，在國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化這一目標的指引下，我國科研經(jīng)費管理政策經(jīng)歷了恢復、建立、發(fā)展與健全四個階段。在這一進程中，科研經(jīng)費管理理念從重物輕人轉(zhuǎn)向以人為本，管理模式由單一化走向多元化，管理效力由低變高，管理內(nèi)容由精細化轉(zhuǎn)向科學化，政策本身由碎片化走向系統(tǒng)化?？傊?，各方面均沿著自身的演進邏輯不斷調(diào)整與優(yōu)化。

但不可否認的是，當前我國科研經(jīng)費管理仍存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)，與國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求尚有一定的差距，主要表現(xiàn)為：其一，科研經(jīng)費管理理念仍待優(yōu)化。以以人為本理念為例，當前一些政策設(shè)計和科研經(jīng)費管理雖然實踐彰顯了以人為本的理念，但是這一理念的滲透性還不夠，諸多地方和部門仍堅持著原有的重物輕人的理念，影響了科研人員進行科研創(chuàng)新的積極性和主動性。其二，科研經(jīng)費管理機制有待完善。政策導向、評估導向機制等有待調(diào)整，導致現(xiàn)有的一些政策設(shè)計與安排不能緊緊圍繞創(chuàng)新治理、激發(fā)創(chuàng)新動力活力上來，為了評估而評估等問題也大量存在，影響了績效評估效用的發(fā)揮。同時，科研經(jīng)費管理制度保障機制也存在諸多的不完善，政策系統(tǒng)性不夠、政策內(nèi)容科學性有待提升、一些地方和部門的科研經(jīng)費管理政策存在滯后性，與科研創(chuàng)新發(fā)展需求不匹配、不適應等問題不同程度的存在著，影響了科研經(jīng)費的有效使用和管理。其三，科研經(jīng)費管理方法也有待改進。當前，科研經(jīng)費管理中外在規(guī)制與內(nèi)在約束結(jié)合度不夠、市場化手段運用較少等問題的存在，既降低了科研經(jīng)費管理的靈活性與適用性，也影響了科研主體的科研主動性和積極性。以上諸多問題的存在，既影響了科研經(jīng)費管理政策的效用，也阻礙了科研創(chuàng)新、科技進步以及國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)進程，亟需采取措施予以調(diào)整和改進。

三、中國科研經(jīng)費管理政策的未來走向

推進國家創(chuàng)新治理就是要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的科技創(chuàng)新制度體系，使各方面科技創(chuàng)新制度更加成熟、更加定型[2]。當前，在國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化這一目標的指引下，我國科研經(jīng)費管理政策理念、框架及舉措已得到了大幅調(diào)整和優(yōu)化，但并不意味這一政策就此定型或固化。不僅是因為創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化對科研經(jīng)費管理政策提出了新要求，而且既定政策也會沿著自身的系統(tǒng)性與邏輯性向前演進[5]。因此，基于科研經(jīng)費管理政策的演進邏輯展望其未來走向，構(gòu)建系統(tǒng)的、規(guī)范的科研經(jīng)費管理政策框架，不僅是可能的，而且是必要的。

（一）以推進國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化為導向優(yōu)化科研經(jīng)費管理政策

構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的科研經(jīng)費管理政策，既是推進國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化的重要要求，也是促進科研經(jīng)費管理方式創(chuàng)新、激發(fā)科技創(chuàng)新動力活力的重要舉措。這就需要在未來不斷優(yōu)化科研經(jīng)費管理的政策立意，以推進國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化為導向不斷拓展政策視野，調(diào)整政策結(jié)構(gòu)，提升政策實效。

在治理主體上要增強協(xié)同治理思維，實現(xiàn)多元主體共同參與。強化中央向地方放權(quán)，政府向市場和社會放權(quán)，使科研經(jīng)費管理政策制定者、執(zhí)行者以及政策作用群體等利益相關(guān)者協(xié)同參與科研經(jīng)費治理，實現(xiàn)中央與地方、政府與市場、政府與社會、行政權(quán)力與學術(shù)以及科研經(jīng)費管理各部門間的協(xié)同治理。在治理取向上要凸顯目標導向思維，緊緊圍繞促進科研創(chuàng)新與科技進步這一目標，做到“管住兩頭、放開中間”[7]③，使政府由直接資助為主轉(zhuǎn)向間接資助為主，由微觀管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理為主。在治理方式上要堅持法治化和市場化思維，要厘清政府與市場的職責邊界，充分發(fā)揮市場力量，進一步讓市場在科研經(jīng)費資源配置中起決定性作用。要強化科研經(jīng)費管理頂層設(shè)計，健全科研經(jīng)費管理法律法規(guī)，完善科研經(jīng)費管理政策體系，讓科研經(jīng)費管理各環(huán)節(jié)有法可依，促進科研經(jīng)費的規(guī)范化、科學化治理。以期通過科研經(jīng)費管理體系的創(chuàng)新，為實現(xiàn)國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）堅持以人為本的理念完善科研經(jīng)費管理政策設(shè)計

推進科研經(jīng)費管理政策改革，根本理念是要站在全面深化改革、推進國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來思考和布局，切實做到為促進科技進步、服務(wù)科技創(chuàng)新而改革?？蒲袆?chuàng)新離不開科研工作者的動力和激情，這就需要在未來的政策設(shè)計中繼續(xù)堅持以人為本的理念，更加注重人的價值，最大程度地消除阻礙科研人員進行科研創(chuàng)新的體制機制障礙，激發(fā)廣大科研人員和創(chuàng)新者的潛能，釋放創(chuàng)新主體的創(chuàng)造激情。一是科研經(jīng)費管理政策設(shè)計要更加凸顯科研人員的價值和主體作用，通過政策內(nèi)容的調(diào)整與優(yōu)化，信用體系、監(jiān)管機制等的完善與健全，保證科研經(jīng)費能得到合理使用的同時賦予科研人員更多的自主權(quán)，讓科研人員從具體的繁雜事務(wù)中解放出來，潛心科研。二是要以“科研友好型”作為基本指導思想，逐步消除現(xiàn)行科研經(jīng)費管理政策中所存在的對科研人員“不友好”的缺陷[8]，不斷給科研人員“松綁”，讓科研人員得到應有的尊重和自主權(quán)。三是要創(chuàng)新收益分配機制，讓科研人員的智力價值得到承認和提升。要強化激勵機制，繼續(xù)加大激勵力度，提升科研經(jīng)費中用于人力資源費用的比例，減少限制，使科研人員可以憑才干和貢獻獲得收益，增強科研人員的獲得感，提升科研人員積極性，激發(fā)科技創(chuàng)新的活力。

（三）堅持需求導向優(yōu)化科研經(jīng)費管理政策內(nèi)容體系

在國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化這一目標的指引下，經(jīng)過多年改革與創(chuàng)新，我國科研經(jīng)費管理政策內(nèi)容體系已得到了大幅調(diào)整與優(yōu)化，如2016年《意見》中提到了“簡化預算編制，下放預算調(diào)劑權(quán)限；提高間接費用比重，加大績效激勵力度；改進結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式等等”，都是對以前科研經(jīng)費管理政策內(nèi)容體系的優(yōu)化和突破。但伴隨未來科研經(jīng)費管理政策環(huán)境的改變，科研經(jīng)費管理政策的內(nèi)容體系仍需不斷調(diào)整和改變，總的來說，要堅持需求導向、問題導向與服務(wù)導向不斷優(yōu)化科研經(jīng)費管理政策內(nèi)容體系，保證未來科研經(jīng)費管理政策的科學化與規(guī)范化。

一是要根據(jù)科研經(jīng)費管理過程中不斷出現(xiàn)的新需求、新問題來進一步改革和優(yōu)化科研項目經(jīng)費的預算管理、間接費用管理、結(jié)余經(jīng)費管理等，讓科研人員集中精力進行科研創(chuàng)新。以科研項目預算編制為例，要結(jié)合科研活動規(guī)律和特點，繼續(xù)簡化預算編制，或探索實行一些科研項目逐步取消項目申報經(jīng)費預算，讓科研人員在經(jīng)費使用時有相當?shù)淖灾鳈?quán)。二是要進一步完善科研經(jīng)費管理監(jiān)管機制，做到放權(quán)與約束并重。要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，對科研經(jīng)費運行監(jiān)管從“繩子式”管控轉(zhuǎn)變到“籠子式”規(guī)制，在加強約束的同時給予科研主體經(jīng)費使用的自主性、靈活性[9]。要構(gòu)建上下聯(lián)動、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系。擴大監(jiān)管主體，明確監(jiān)管職責，優(yōu)化監(jiān)管手段和方法，強化違規(guī)責任追究，完善相配套的科研信譽機制等，切實發(fā)揮科研經(jīng)費使用監(jiān)管機制的約束效用。三是要繼續(xù)完善科研項目和經(jīng)費使用績效評價機制，強化科研項目及其經(jīng)費使用的中期考核與終期考核，強化考核結(jié)果的運用，切實將考核評價結(jié)果與經(jīng)費撥付相掛鉤，減少科研經(jīng)費的濫用和不當使用，保證科研經(jīng)費的合理使用，助推規(guī)范化、科學化科研經(jīng)費管理政策的形成。

（四）以系統(tǒng)性思維逐步完善科研經(jīng)費管理政策體系

伴隨我國創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化的逐步推進，我國科研經(jīng)費管理政策必然走向深入化與系統(tǒng)化。這就需要在未來的政策演進中以系統(tǒng)性思維逐步完善我國科研經(jīng)費管理政策體系，推進我國科研經(jīng)費管理政策體系與創(chuàng)新治理體系的現(xiàn)代化。其一，以系統(tǒng)性思維不斷調(diào)整科研經(jīng)費管理政策的類別體系。2016年《意見》的出臺，其在理念、內(nèi)容等方面的調(diào)整與更新，讓我國中央層面、宏觀層面的科研經(jīng)費管理政策實現(xiàn)了重大突破。但推進創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化，實現(xiàn)科研經(jīng)費管理政策體系的健全化，不僅需要中央層面與宏觀層面政策的突破，也需地方政府、中觀層面與微觀層面政策的協(xié)同創(chuàng)新與突破，共同促進科研經(jīng)費管理政策體系的完善。一方面，地方政府要在準確理解中央精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際，探索制定具有地方特色的科研經(jīng)費管理政策，推進地方科研經(jīng)費管理改革和創(chuàng)新。上海、重慶等地區(qū)已在結(jié)合自身實際的基礎(chǔ)上探索了具有地方特色的科研經(jīng)費管理辦法，提出了一系列對科研人員以激勵和松綁的措施，對全國其他地區(qū)的科研經(jīng)費管理政策探索和創(chuàng)新有重大示范和標桿作用。另一方面，各科研項目經(jīng)費管理部門要按照科學前沿與基礎(chǔ)研究發(fā)展特點、國家重大需求和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展需要，整合、優(yōu)化國家科技計劃（項目、基金等）數(shù)量和類別[10]，加快修訂相對應的科研項目經(jīng)費管理辦法，同步增強各個領(lǐng)域科研人員的改革成就和獲得感。其二，以系統(tǒng)性思維不斷健全科研經(jīng)費管理政策的評價體系?？蒲薪?jīng)費的規(guī)范管理和合理使用，不僅需要健全的、科學的科研經(jīng)費管理政策體系予以支撐，同時還需完善的政策評價體系予以保障。這就需要從評價取向優(yōu)化、評價主體和方法改進、評價結(jié)果合理運用等多層面著手，逐步強化對科研經(jīng)費管理政策的評價，使政策制定、實施、評價各環(huán)節(jié)相貫通，讓政策制定者或相關(guān)主體及時了解政策的實施情況和效果，適時調(diào)整和廢止不合時宜的科研經(jīng)費管理政策，保證相關(guān)政策的實效性和時效性，進而助推科研經(jīng)費管理政策體系的健全與完善。

注釋：

①1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于進一步做好教育科技經(jīng)費預算安排和確保教師工資按時發(fā)放的通知》明確要求“各級政府財政部門保證預算內(nèi)教育和科技經(jīng)費撥款的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長?！?/p>

②分別是指《國家社會科學基金項目經(jīng)費管理暫行辦法》（1993年）、《國家社會科學基金項目資助經(jīng)費管理辦法》（2001年）和《國家社會科學基金項目經(jīng)費管理辦法》（2007年）。

③在前端立項時，真正引入競爭；在尾端驗收時，引入第三方進行專業(yè)的評審；將項目實施過程的管理和項目經(jīng)費使用的管理權(quán)下放給項目承擔單位。

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[9]劉軍民.以深化科研經(jīng)費管理制度改革落實創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略[J].地方財政研究，2014（4）：44-51.

[10]劉云.關(guān)于推進中央財政科研經(jīng)費管理改革的若干建議[N].科技日報，2014-09-15（4）.

（責任編輯 王婷婷）