胡海燕

摘要：近年來，中國大氣污染防治的投入與產(chǎn)出不成比率，防治措施日益暴露其短板，聯(lián)防聯(lián)控存在困境。亟待從聯(lián)防聯(lián)控的基本原則、管理設置、利益補償、信息共享、公眾參與及政府主體的法律責任等方面重構(gòu)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機制，解決防控體系中顯性及隱性的諸項問題，提高大氣質(zhì)量。

關鍵詞：區(qū)域大氣污染；聯(lián)防聯(lián)控；大氣污染防治

當前，中國大氣污染具有復雜、嚴峻的特點，并帶來多重負面效應，“不僅影響個體（身心）和諧，還會影響社會（群體）和諧，引起社會恐慌，瓦解社會正常的秩序與運轉(zhuǎn)機制”。例如，部分城市二氧化硫濃度污染源貢獻率達至30%～40%嚴重阻卻京津冀、長三角、珠三角地區(qū)的經(jīng)濟、社會、民生各領域的有序運轉(zhuǎn)。亟待各級各地政府共同應對，共擔風險，協(xié)調(diào)各自的利益訴求，共同建立跨區(qū)域性大氣污染防治根本途徑之區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制以助推區(qū)域綠色經(jīng)濟可持續(xù)增長。

一、立法發(fā)展

法律是一切組織和個人行為的根本準則，法律作為重要的上層建筑亦對大氣污染防治領域具有重要意義，因此，中國一直在探索構(gòu)建大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機制，通過制定諸如《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》（國辦發(fā)[2010]33號）、《重點區(qū)域大污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動計劃》、《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》在內(nèi)的多部法律法規(guī)及行政規(guī)章，逐步調(diào)整和解決在防治過程中暴露出來的諸多問題，最終達致改善環(huán)境的目標。既存法律法規(guī)立法側(cè)重點雖各不相同，但改善大氣環(huán)境的目標是一致的，且逐步對聯(lián)防聯(lián)控具體實施中潛藏的各種問題及其外延進行規(guī)范。實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，衡平內(nèi)部各地區(qū)差異，防治“突出重點、分類指導、多管齊下、科學施策，把調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化創(chuàng)新驅(qū)動和保護環(huán)境生態(tài)結(jié)合起來”，實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控機制的重構(gòu)與科學實施，達致解決大氣污染的目標。

二、基本原則

基于制定時各有不同的大氣污染的實際狀況，《指導意見》、《規(guī)劃》與《大氣十條》雖然以不同視角構(gòu)建了相應的基本準則，但如是規(guī)范性文件法律位階較低不能直接作為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的基本原則?！洞髿馕廴痉乐畏ā穬H要求區(qū)域內(nèi)各級政府“定期召開聯(lián)席會議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治，落實大氣污染防治目標責任”，不能作為基本原則。亟待深刻剖析有關立法和行政規(guī)章背后的立法精神，從中總結(jié)明確一系列行之有效的基本原則，并以此為基石促進有關法律規(guī)范的推行與具體運行，積極改善大氣質(zhì)量，助力工業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟、旅游業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)等的發(fā)展，并試圖通過各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展共生實現(xiàn)對大氣環(huán)境保護的反哺。

（一）協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護

統(tǒng)籌兼顧考慮是協(xié)調(diào)不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境保護狀況之矛盾的關鍵助力。如在經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域不僅要求兼顧生態(tài)環(huán)境保護，亦需將保護生態(tài)環(huán)境置于主導地位推動經(jīng)濟效益服務于生態(tài)環(huán)境保護；而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)為實現(xiàn)環(huán)境利益最大化，則需要為追求經(jīng)濟發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境。在開展區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控時必須充分考慮各方經(jīng)濟發(fā)展目標和環(huán)境容量，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護。

（二）兼顧聯(lián)防聯(lián)控與屬地管理

長久以來，我國的環(huán)境管理主要是以屬地管理為原則，簡單的以行政區(qū)劃為標準劃分其所負責地域的環(huán)境保護，而由于大氣流動性的特點，污染不可能只限于一時一地，屬地管理不利于區(qū)域間開展協(xié)作。條塊分割和管理部門互不通融的碎片化治理模式與大氣污染協(xié)調(diào)高效治理迫切需要的臨界背離必然導致污染治理失靈、失效和負效。亟需依據(jù)主體功能、大氣環(huán)境質(zhì)量、擴散規(guī)律劃定污染防治區(qū)域輔以聯(lián)席會議制度統(tǒng)一規(guī)劃、評估、協(xié)調(diào)與監(jiān)管，避免因?qū)俚刂髁x導致防治時機的錯失及防治難度的增加。

（三）統(tǒng)一總量控制與質(zhì)量改善

潛在環(huán)境問題的事前干預以及既存問題的事后解決是提升環(huán)境質(zhì)量的有效保護舉措。通過設定總量減排任務，并輔以總量減排考核機制能夠達致環(huán)境質(zhì)量顯著改善。《大氣污染防治法》“以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標?！笔聦嵣?，未依據(jù)污染貢獻程度、自身經(jīng)濟承受能力實行防治主體總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善責任的共同而又區(qū)別的對待，以致“區(qū)域控制污染物指標總量削減但區(qū)域空氣質(zhì)量日益惡化的協(xié)同負效應?！蔽ㄓ薪y(tǒng)一總量控制與質(zhì)量改善，才能能夠?qū)崿F(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的目的，改變大氣污染形勢日益嚴重的狀態(tài)，切實提升大氣環(huán)境質(zhì)量。

（四）實施共同但有區(qū)別責任機制

區(qū)域大氣污染的各相關主體在地方經(jīng)濟發(fā)展、行業(yè)發(fā)展以及社會生活中或多或少都對本區(qū)域大氣環(huán)境造成一定程度的污染。即所有相關主體有義務承擔共同責任。但由于各相關主體行為對于造成大氣的污染程度不同，造成區(qū)域大氣污染程度高的主體就應承擔更大的責任?！皡^(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，要在統(tǒng)籌考慮歷史責任與現(xiàn)實責任的基礎之上對不同的責任主體進行合理的責任分配”，以保障區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機制實現(xiàn)內(nèi)在實質(zhì)公平，“有利于改變高污染的化石能源消耗模式，減少溫室氣體排放”。

三、重構(gòu)措施

（一）設置管理機構(gòu)

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的主體具有多元性，其各自的利益訴求可能存在較大差異，不可避免地會發(fā)生利益沖突，需要成立跨行政區(qū)域的大氣污染管理機構(gòu)，立足現(xiàn)行立法體制下的互動合作空間，改革相應的財政與行政管理制度，積極消除區(qū)域內(nèi)相關利益主體的認知差異，在多元主體間進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，平衡各方訴求?，F(xiàn)行的以地方政府的聯(lián)席會議為輔助手段的聯(lián)防聯(lián)控機制，“難以消除行政壁壘、府際爭議難以協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控無法實現(xiàn)?！庇斜匾O置跨行政區(qū)域的、具有權(quán)威性的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理機構(gòu)，提升環(huán)境保護督查中心的監(jiān)管職能，建立隸屬于環(huán)保督查中心的大氣環(huán)境綜合監(jiān)管機構(gòu)。

（二）建立信息共享機制

我國各行政區(qū)域各自為政地監(jiān)測大氣污染監(jiān)測，難以共享相關信息，導致各區(qū)域信息缺乏和不對稱。需要建立信息共享機制。按照“統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測”的要求，改變當前防治措施缺乏聯(lián)動性的困境，利用當前蓬勃發(fā)展并具有旺盛生命力的人工智能技術(shù)等新技術(shù)，通過大數(shù)據(jù)挖掘與大數(shù)據(jù)分析等具體技術(shù)，構(gòu)建模型，挖掘相應區(qū)域內(nèi)的污染源，分析、預測其變化趨勢，并實時精準推送達致區(qū)域大氣污染防治訊息有效共享助推社會公眾的有序參與?！敖^(qū)域信息共享平臺，共享區(qū)域內(nèi)各聯(lián)防聯(lián)控主體的大氣監(jiān)測的數(shù)據(jù)資料、大氣污染來源及其變化趨勢的研究分析、以及各聯(lián)防聯(lián)控主體的治污信息等內(nèi)容，加深區(qū)域內(nèi)各地方彼此空氣質(zhì)量與污染治理實況的相互了解，進而因時、因地制宜的不斷完備區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控對策體系”，使得防治效率得到大幅提升，并實現(xiàn)防治成本的降低。endprint

（三）建立公眾參與機制

公眾是大氣污染的利益相關者。公眾的生命健康權(quán)無不與之息息相關。公民參與的本質(zhì)是社會自我管制，是私力發(fā)揮作用的體現(xiàn)。公眾參與對于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控大有裨益亦具有特殊價值。而公眾有效參與的缺位亦將阻礙區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控所期許的最優(yōu)結(jié)果的實現(xiàn)?！董h(huán)境保護法》給予社會相關主體“獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利?！睂Υ?，需要將公眾納入聯(lián)防聯(lián)控的全過程中，建立公眾參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的決策參與、過程參與和末端參與機制。通過以公眾參與為代表的社會自我管制對政府及污染企業(yè)進行制衡，促進污染防治，以此實現(xiàn)管控路徑的不斷拓寬。

（四）建立利益補償機制

自身利益的最大化與實施區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控的積極性呈現(xiàn)負相關性，并且各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡對環(huán)境污染的承受力也有所不同，亟待“依靠堅實的經(jīng)濟基礎和強大的社會組織能力”構(gòu)筑區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控利益補償機制?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”（馬克思），均衡各方利益訴求以增強大氣污染聯(lián)防聯(lián)控各方的合作意愿是確保聯(lián)防聯(lián)控順利實施，解決“降低整體生活質(zhì)量多發(fā)性污染形態(tài)”之關鍵助力。

事實上，當前中國大氣污染成因復雜，污染程度加深，實現(xiàn)完全防治困難重重，一定程度上導致“極端天氣事件頻發(fā)與災害強度劇增”。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的復雜性亟需依靠完善的法律制度從頂端進行規(guī)范調(diào)節(jié)，使其在恰當運行，避免因為各方扯皮、推諉，導致效率低下，防治工作停滯。通過規(guī)則完善，積極改善我國大氣污染狀況，提高抵御污染的實力，更好地貫徹減緩不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題的各項措施，極力為人類創(chuàng)造一個更加舒適的生活環(huán)境。

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*本文系中國法學會2016年部級法學研究重點委托課題“大氣污染防治法律制度研究”[項目編號：CLS（2016）ZAWT26]階段性研究成果。

（作者單位：南京信息工程大學氣候變化與公共政策研究院、南京信息工程大學公共管理學院）endprint