劉曉紅

[摘要]隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新思想，青海、四川、甘肅和云南等四省藏區(qū)按照中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”新要求，面臨加快全面發(fā)展的重要機(jī)遇。四省藏區(qū)受相似的自然生態(tài)環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系和民生改善訴求等多因素的交織影響，導(dǎo)致區(qū)域社會(huì)治理更加重要、復(fù)雜和艱巨，因此亟需轉(zhuǎn)變由政府包攬的社會(huì)治理方式。在分析四省藏區(qū)社會(huì)治理特殊性的基礎(chǔ)上，基于人本管理提出四省藏區(qū)社會(huì)治理的新理念；綜合人本管理和社會(huì)系統(tǒng)管理觀點(diǎn)，提出四省藏區(qū)社會(huì)治理的系統(tǒng)觀；借鑒平衡記分卡理論，從利益、主體、環(huán)境和學(xué)習(xí)等四個(gè)維度提出優(yōu)化四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理；人本管理；復(fù)雜系統(tǒng)；四省藏區(qū)

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2018）01-0009-10

我國(guó)是一個(gè)多民族統(tǒng)一的國(guó)家，黨和國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)高度重視民族工作和民族團(tuán)結(jié)。在新的國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段，“民族問(wèn)題是影響國(guó)家安全的重要變量”[1]（P.12-21）。青海、四川、甘肅和云南等藏族與其它民族共同聚居的地方（簡(jiǎn)稱四省藏區(qū)）與西藏共同組成我國(guó)藏區(qū)。由于我國(guó)藏區(qū)具有獨(dú)特的自然人文環(huán)境，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體相對(duì)滯后，加快我國(guó)藏區(qū)社會(huì)發(fā)展顯得十分緊迫[2]（P.3-14）。四省藏區(qū)與西藏在宗教、文化、生活習(xí)俗和社會(huì)發(fā)展等多方面有緊密的關(guān)聯(lián)性。同時(shí)，四省藏區(qū)以藏族自治州或自治縣為主要行政區(qū)域，其行政級(jí)別低于西藏，四省藏區(qū)和西藏在細(xì)分的自然環(huán)境、生產(chǎn)生活方式、社會(huì)發(fā)展和行政管轄等多方面有明顯差異性，所以四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理具有整體性，又具有有別于西藏的特殊性。

黨的十九大報(bào)告和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想包含了深邃的人本管理思想和明確的人本管理要求，為我國(guó)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化指明了正確方向。社會(huì)治理在國(guó)家管理體系中具有越來(lái)越重要的地位和作用[3]（P. 93-104），國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要求“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新”[4]（P.242-243），主要包括“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”[5]（P.24-28）“社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新”[6]（P.98-120）和“重視社區(qū)治理及服務(wù)”[7]（P. 95-105）。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，新媒體（如微博、微信和QQ等互聯(lián)網(wǎng)即時(shí)交流工具）對(duì)我國(guó)社會(huì)治理帶來(lái)新機(jī)遇和挑戰(zhàn)。我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)治理雖然起步相對(duì)較晚，但是總體發(fā)展快速，成效顯著。東西部省域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展的特征，尤其是四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，社會(huì)穩(wěn)定結(jié)構(gòu)相對(duì)弱化，導(dǎo)致四省藏區(qū)社會(huì)治理能力與其社會(huì)問(wèn)題不相匹配的矛盾較為突出。本文在分析四省藏區(qū)社會(huì)治理特殊性的基礎(chǔ)上，提出基于人本管理建立由政府引導(dǎo)和有社會(huì)力量廣泛參與的社會(huì)治理新理念；按照人本管理和社會(huì)系統(tǒng)管理觀點(diǎn)，提出四省藏區(qū)社會(huì)治理的系統(tǒng)觀；借鑒管理學(xué)的平衡記分卡理論[8]，從利益、主體、環(huán)境和學(xué)習(xí)等四個(gè)維度提出優(yōu)化四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的對(duì)策建議。

一、四省藏區(qū)社會(huì)治理的特殊性

四省藏區(qū)既是推動(dòng)建立藏、漢、蒙、回等多民族相互嵌入的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境的重點(diǎn)地區(qū)，又是加快改善民生、調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高原連片扶貧藏區(qū)。做好四省藏區(qū)社會(huì)治理，不僅有利于本區(qū)域的社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且有利于我國(guó)藏區(qū)全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安。

我國(guó)藏區(qū)是西部地區(qū)社會(huì)治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段和基于長(zhǎng)期以來(lái)積累的治藏興藏的歷史經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家重視統(tǒng)籌西藏和四省藏區(qū)發(fā)展的幫扶政策[9]（P. 140-146）。如2008年10月15日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《關(guān)于支持青海等省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》，2010年和2015年中央分別召開第五次西藏工作座談會(huì)和第六次西藏工作座談會(huì)，均對(duì)加快西藏和四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出重要的總體部署，這極大地促進(jìn)了四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提升了社會(huì)協(xié)同治理水平。

四省藏區(qū)發(fā)展和社會(huì)治理有明顯相似的特殊性，主要表現(xiàn)為受脆弱的自然生態(tài)環(huán)境、敏感的社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系和緊迫的民生改善訴求等多因素的交織影響，因此有必要將其作為社會(huì)治理的整體對(duì)象開展研究。

首先，四省藏區(qū)承載著重要的生態(tài)保護(hù)責(zé)任。四省藏區(qū)涉及10個(gè)藏族自治州和2個(gè)藏族自治縣①，分別是青海的海北、黃南、海南、果洛、玉樹藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州，四省阿壩藏族羌族自治州和甘孜藏族自治州，甘肅甘南藏族自治州，云南迪慶藏族自治州等10個(gè)自治州以及甘肅天祝和四省木里2個(gè)藏族自治縣。四省藏區(qū)面積有105萬(wàn)平方公里，根據(jù)2010年全國(guó)第六次人口普查結(jié)果②，四省藏區(qū)藏族總?cè)丝跒?56.58萬(wàn)人，占全部藏族人口的56.76%，比2000年全國(guó)第五次人口普查結(jié)果增長(zhǎng)19.3%，與西藏藏族人口增長(zhǎng)率基本相等，遠(yuǎn)高于全國(guó)總?cè)丝?.26%的增長(zhǎng)率。四省藏區(qū)平均人口密度大于西藏，自然環(huán)境和人居環(huán)境條件總體上優(yōu)于西藏。相對(duì)于全國(guó)范圍來(lái)講，四省藏區(qū)屬于地廣人稀、自然環(huán)境特殊和人居環(huán)境比較艱苦的區(qū)域。從自然地理講，四省藏區(qū)主要地處青藏高原，平均海拔高，氣候干燥，生態(tài)多樣且脆弱，是長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江等江河的發(fā)源地及水源涵養(yǎng)區(qū)，也是我國(guó)重要的高原生態(tài)屏障。在我國(guó)自然保護(hù)區(qū)中，占陸地面積比例最大的前四位分別是西藏（33.91）、青海（30.13%）、四川（18.54%）和甘肅（16.42%）[10]（P. 259-299）。因此，四省藏區(qū)作為我國(guó)的重要“三江源”和高原生態(tài)屏障，承載著重要的生態(tài)保護(hù)責(zé)任。

其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型對(duì)四省藏區(qū)有重要影響。2014年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，逐步徹底改變傳統(tǒng)的依賴消耗資源數(shù)量的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，轉(zhuǎn)向依靠提高生產(chǎn)要素質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。按照鄧小平先生關(guān)于東西部共同富裕的“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略，改革開放以來(lái)，四省藏區(qū)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)，為東部地區(qū)發(fā)展提供了寶貴自然資源和廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品。2000年，黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，提出實(shí)施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，幫助西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)“共同富?！薄Ｋ氖〔貐^(qū)多數(shù)地方政府財(cái)政收入主要依靠國(guó)家轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入主要源于農(nóng)牧業(yè)和觀光旅游業(yè)，其中農(nóng)牧業(yè)過(guò)渡依賴自然資源的消耗，觀光旅游業(yè)嚴(yán)重受制于天氣狀況，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力明顯不足。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，四省藏區(qū)一些農(nóng)牧民家庭收入因此而減少，生產(chǎn)生活壓力增大；一些少數(shù)民族大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量不夠理想，有的甚至未能及時(shí)有效實(shí)現(xiàn)就業(yè)，給這些大學(xué)生及其家庭帶來(lái)了暫時(shí)性困難。區(qū)域內(nèi)既有少數(shù)的絕對(duì)貧困群眾，又有因?yàn)橄鄬?duì)貧困而產(chǎn)生的多種類型利益群體。不同群體利益相互交織，導(dǎo)致突發(fā)公共事件依然多發(fā)易發(fā)，社會(huì)穩(wěn)定狀態(tài)依然相對(duì)比較脆弱。對(duì)此，建議繼續(xù)加大精準(zhǔn)扶貧力度，密切關(guān)注因病、因?yàn)?zāi)和因?qū)W等返貧的困難群體，及時(shí)采取有效預(yù)防措施，從根本上拓寬四省藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。endprint

第三，民生改善是四省藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的基石。從區(qū)域內(nèi)的歷史縱向發(fā)展講，四省藏區(qū)民生改善成效顯著；但從國(guó)家整體發(fā)展的橫向比較看，四省藏區(qū)仍亟待提升公共服務(wù)水平。國(guó)家從政策層面大力支持四省藏區(qū)改善民生，主要有推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療、重視民族教育發(fā)展、退耕還林、退牧還草和牧民定居工程等。在此基礎(chǔ)上，四省藏區(qū)地方政府按照中央要求并結(jié)合本地實(shí)際情況，分別制訂了相關(guān)的改善民生和促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的政策和行動(dòng)方案，尤其在義務(wù)教育和職業(yè)教育銜接方面開展了卓有成效的工作，如四川省2009年啟動(dòng)藏區(qū)9+3教育行動(dòng)計(jì)劃、青海省2011年秋開始在藏區(qū)試點(diǎn)實(shí)施“1+9+3”教育補(bǔ)償政策，甘肅-天津2012年秋季實(shí)施 “9+3”藏區(qū)免費(fèi)中等職業(yè)教育項(xiàng)目，云南迪慶藏區(qū)2014年小學(xué)適齡兒童入學(xué)率和初中毛入學(xué)率均接近100%；四省藏區(qū)還關(guān)心藏區(qū)牧民的生產(chǎn)問(wèn)題，如青海藏區(qū)2007年率先開展藏羊系、牦牛保險(xiǎn)試點(diǎn)，截止2012年末，支付賠款5243.88萬(wàn)元，31278戶次牧民受益[11]（P. 75-80）。為了實(shí)際了解四省藏區(qū)的公共服務(wù)水平狀況，2015年7月至8月，我們對(duì)四川藏區(qū)紅原縣等地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和訪談，在收回的81份有效問(wèn)卷中，涉及對(duì)本地社會(huì)治理效果五級(jí)滿意度的調(diào)查中，選擇非常滿意、滿意、一般、不滿意和非常不滿意分別是6份、33份、31份、5份和3份，比例分別為7.4%、40.6%、38.3%、6.2%和3.7%，這表明受訪者認(rèn)為地區(qū)社會(huì)治理有較大的改進(jìn)和提升空間。在涉及醫(yī)療、義務(wù)教育、養(yǎng)老、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治安和社會(huì)公平等方面的五級(jí)滿意度調(diào)查中，選擇不滿意和非常不滿意的分別有24份、10份、6份、13份、9份和14份，前三位分別是醫(yī)療（29.6%）、社會(huì)公平（17.3%）和社會(huì)服務(wù)（16%）等，三項(xiàng)合計(jì)占比為62.9%；其次是義務(wù)教育（12.3%）、社會(huì)治安（11.1%）和養(yǎng)老（7.4%）等，這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明四省藏區(qū)的公共服務(wù)水平亟待提升。

我國(guó)藏區(qū)社會(huì)治理面臨諸多新舊交織的問(wèn)題，如藏傳佛教寺院社會(huì)化管理[12]（P.151-157）、全面依法維護(hù)藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定[13]（P. 28-31）、社會(huì)矛盾與社會(huì)治理的關(guān)系[14]（P.29-34）等。從學(xué)術(shù)研究角度講，西藏（包括歷史、宗教、政治、教育、文化和社會(huì)等）是過(guò)去藏學(xué)及其它學(xué)科領(lǐng)域研究的重點(diǎn)?，F(xiàn)在，四省藏區(qū)也成為了學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一，如“通過(guò)對(duì)2002年至2011年的中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）的文獻(xiàn)分析，涉及四省藏區(qū)的中文文獻(xiàn)有739篇，文獻(xiàn)數(shù)量排前三位的分別藏區(qū)教育（159篇）、藏區(qū)社會(huì)政策研究（102篇）和藏區(qū)農(nóng)牧業(yè)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)（92篇）[15]（P. 107-114）?？傊氖〔貐^(qū)社會(huì)治理亟需建立后發(fā)優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)變由政府包攬的傳統(tǒng)社會(huì)治理方式。

二、四省藏區(qū)社會(huì)治理的新理念

四省藏區(qū)社會(huì)治理始終面臨著脆弱的自然生態(tài)環(huán)境和急迫的民生改善需要之間的矛盾，在歷史上特殊的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的要求下，為了實(shí)現(xiàn)短期社會(huì)目標(biāo)，形成了由政府包攬的社會(huì)治理方式，如圖1所示。

黨的十九大報(bào)告指出：我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。四省藏區(qū)面臨更加繁重的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和同全國(guó)同步建成小康社會(huì)的雙重任務(wù)，傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式已經(jīng)不能勝任時(shí)代的需要。對(duì)此，本文按照馬克思主義人本思想要求，探討四省藏區(qū)形成社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)保護(hù)和民生改善相輔相成的社會(huì)治理的新思路。

馬克思主義的人學(xué)觀包括人的自然屬性和社會(huì)屬性，但重點(diǎn)在社會(huì)屬性——“人是一切社會(huì)關(guān)系的總和”[16]（P.270），這奠定了馬克思主義人本管理的主體、需要和自由等維度的基礎(chǔ)和開啟了新的管理實(shí)踐[17]（P. 197-199，203）。毛澤東和鄧小平等人結(jié)合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段發(fā)展了馬克思主義人本思想[18]（P.43-47）。黨的十七大提出“科學(xué)發(fā)展觀”，主要內(nèi)容包括：“第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”。黨的十八大提出“2020年全面建成小康社會(huì)”和習(xí)近平總書記提出“四個(gè)全面”重要戰(zhàn)略布局、十八屆五中全會(huì)提出“五大發(fā)展理念”。黨的十九大報(bào)告明確了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，堅(jiān)持以人民為中心是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的基本方略之一。這些都充分體現(xiàn)了我國(guó)改革發(fā)展的實(shí)踐既堅(jiān)持了以馬克思主義人本思想為指導(dǎo)，又立足于我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段。

“人本管理從本質(zhì)上符合馬克思關(guān)于‘人的全面發(fā)展的思想”[19]（P.90-94）。人本管理是相對(duì)于物本管理的概念。人本管理主要以圍繞實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為管理目標(biāo)，而物本管理主要以實(shí)現(xiàn)物質(zhì)利益為主要管理目標(biāo)。在人類管理實(shí)踐過(guò)程中，物本管理早于人本管理，物本管理曾經(jīng)在人類工業(yè)化初期發(fā)揮了不可否認(rèn)的重要作用。從泰勒科學(xué)管理理論（1911年）標(biāo)志著管理成為科學(xué)，發(fā)展到梅奧人群關(guān)系理論（1932年）奠定行為科學(xué)的理論基礎(chǔ)。從物本管理發(fā)展到人本管理，既是人類管理實(shí)踐的不同階段，又是人類管理思想的一次進(jìn)步。按照“人本管理有助于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定”[20]（P. 120-124）的觀點(diǎn)，本文提出基于人本管理，建立由政府主導(dǎo)和有社會(huì)力量廣泛參與的四省藏區(qū)社會(huì)治理的新理念。

首先，四省藏區(qū)社會(huì)治理要能有效解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題。四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)總量相比過(guò)去有了很大增長(zhǎng)，各族群眾生活水平顯著改善。然而，社會(huì)問(wèn)題卻依然敏感復(fù)雜，主要原因是不僅仍有一定數(shù)量的絕對(duì)貧困人群（主要受短期內(nèi)難以改變的自然環(huán)境影響），而且更多的是發(fā)展越接近小康社會(huì)之后的因貧富差距擴(kuò)大（相對(duì)貧困）所致。由于受自然與社會(huì)、歷史與現(xiàn)實(shí)、國(guó)內(nèi)與國(guó)外等多維關(guān)系交叉影響的結(jié)果，四省藏區(qū)社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出多樣性和敏感性，分析框架如圖2所示。

圖2顯示引起四省藏區(qū)社會(huì)問(wèn)題的原因?yàn)楸尘霸蚝椭苯釉颍渲?，背景原因是自然環(huán)境決定其社會(huì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)結(jié)構(gòu)反作用于自然環(huán)境；社會(huì)結(jié)構(gòu)決定其發(fā)展水平，發(fā)展水平反作用于社會(huì)結(jié)構(gòu)；直接原因主要是民生改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)相互作用導(dǎo)致其社會(huì)進(jìn)步不協(xié)調(diào)。有社會(huì)問(wèn)題是任何社會(huì)的普遍現(xiàn)象，當(dāng)社會(huì)問(wèn)題處置不妥當(dāng)時(shí)，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾，社會(huì)矛盾被激化后將會(huì)演變?yōu)樯鐣?huì)沖突。嚴(yán)重的社會(huì)沖突不僅要消耗包括四省藏區(qū)（甚至涉及更大范圍）的人力、物力和財(cái)力，而且對(duì)四省藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)民生都有極大破壞性。因此，政府的社會(huì)治理職責(zé)是在分析四省藏區(qū)社會(huì)問(wèn)題形成的主要原因基礎(chǔ)上，采取積極有效的措施及時(shí)化解和有效預(yù)防社會(huì)矛盾，減少或避免產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)沖突。endprint

其次，四省藏區(qū)社會(huì)治理還要著眼于區(qū)域持續(xù)發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)治久安。參照已有研究成果[21]（P. 150-153）[22]（P. 49-53），西部民族地區(qū)社會(huì)治理的主要問(wèn)題有：現(xiàn)有基礎(chǔ)薄弱、體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、發(fā)展不平衡和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全等，面臨地方政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力不足，公共服務(wù)供給不足和供需不銜接、自我管理能力弱和社會(huì)治理成本高等問(wèn)題。民族地區(qū)自然環(huán)境條件惡劣，自然資源過(guò)度開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，自然生態(tài)退化和人為影響加劇了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題；傳統(tǒng)的政府一元治理模式，在一定程度上會(huì)加劇對(duì)生態(tài)環(huán)境的不良影響，這又會(huì)影響至整個(gè)國(guó)家的社會(huì)治理。四省藏區(qū)社會(huì)公共服務(wù)供給相對(duì)不足，決定了未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，政府對(duì)社會(huì)治理將起主導(dǎo)作用，同時(shí)，需要提高民間組織參與社會(huì)治理的程度和更好發(fā)揮其作用?；诙嘀黧w的四省藏區(qū)社會(huì)治理方式是未來(lái)發(fā)展的重要方向，也是促進(jìn)四省藏區(qū)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)治久安的有效對(duì)策。

因此，四省藏區(qū)社會(huì)治理從立足當(dāng)前和著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展講，相關(guān)工作都應(yīng)圍繞“由人開展”和“為人服務(wù)”這兩條主線。人本管理對(duì)轉(zhuǎn)變四省藏區(qū)由政府包攬的傳統(tǒng)社會(huì)治理方式有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，相應(yīng)地需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變基于“維穩(wěn)”的社會(huì)治理的物本理念，轉(zhuǎn)而樹立有助于各族群眾“共同發(fā)展”的社會(huì)治理的人本理念。

三、四省藏區(qū)社會(huì)治理的系統(tǒng)觀

綜合人本管理和社會(huì)系統(tǒng)管理的基本觀點(diǎn)，四省藏區(qū)社會(huì)治理應(yīng)符合三個(gè)有助于的要求：有助于各族群眾獲得更多的社會(huì)福利和更高的人格尊重，有助于社會(huì)更加公平正義，有助于社會(huì)成員自愿參與社會(huì)治理。

我們把四省藏區(qū)社會(huì)治理作為一個(gè)系統(tǒng)來(lái)研究。我們主要考慮以下三點(diǎn)：一是協(xié)調(diào)社會(huì)治理系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)系；二是促進(jìn)社會(huì)治理系統(tǒng)本身所應(yīng)具有的增加社會(huì)穩(wěn)定和改善社會(huì)民生的目標(biāo)；三是統(tǒng)籌社會(huì)治理系統(tǒng)與其它領(lǐng)域治理系統(tǒng)（如經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和政治等）之間的協(xié)同關(guān)系，共同促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。歸納起來(lái)講，四省藏區(qū)社會(huì)治理是一個(gè)以人為中心，由人、項(xiàng)目、制度和環(huán)境等要素通過(guò)相互作用和相互依存關(guān)系所組成的有明確目標(biāo)和效能的復(fù)雜系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有可持續(xù)性和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的屬性，能不斷促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的能力，如圖3所示。

圖3中，人是四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的最重要的組成要素，是四省藏區(qū)社會(huì)治理的實(shí)施主體和主要受益者，主要包括四省藏區(qū)內(nèi)的各族群眾和關(guān)心支持四省藏區(qū)的其它社會(huì)各界人士（簡(jiǎn)稱區(qū)域外的利益相關(guān)者）；項(xiàng)目要素是四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，主要包括四省藏區(qū)內(nèi)的各類涉及民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和化解社會(huì)矛盾與沖突的行動(dòng)方案；制度要素是四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的主要合法保障資源，主要涉及四省藏區(qū)社會(huì)治理的各類規(guī)范性文件（包括相關(guān)法律、政策、項(xiàng)目和資金管理等方面）；環(huán)境要素是四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的主要生存資源，主要包括影響和支持四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的除人、項(xiàng)目和制度之外的其它因素之和（包括自然環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平和系統(tǒng)外部影響等）。各種組成要素有不同的屬性評(píng)價(jià)指標(biāo)，如數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量等；同時(shí)，各屬性之間應(yīng)建立相互適應(yīng)與匹配的關(guān)系。

四省藏區(qū)社會(huì)治理由于客觀存在的各方力量的非均衡性和短期內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)，所以導(dǎo)致相關(guān)決策容易偏向重視項(xiàng)目、制度和環(huán)境等組成要素的投入，而事實(shí)上難以重視人這個(gè)最重要的組成要素。四省藏區(qū)傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式主要由政府包攬，區(qū)域內(nèi)各族群眾參與社會(huì)治理的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量等有明顯不足，缺少有效吸引和方便其它社會(huì)群體關(guān)心、支持和幫助開展社會(huì)治理的有效方案和措施。因此，需要按照國(guó)家法律法規(guī)的要求和社會(huì)治理的人本理念，研究四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的優(yōu)化問(wèn)題。

四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)有特殊的目的性、協(xié)調(diào)性、整體性和穩(wěn)定性等要求。從目的性講，要求有利于促進(jìn)四省藏區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，要求有利于改善當(dāng)前四省藏區(qū)各族群眾的社會(huì)民生和與之相關(guān)聯(lián)的其它地區(qū)各族群眾的社會(huì)民生。從協(xié)調(diào)性講，要求四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)內(nèi)部的組成要素（人、項(xiàng)目、制度與環(huán)境）之間的協(xié)調(diào)性，要求系統(tǒng)功能與組成要素之間的協(xié)調(diào)性，要求四省藏區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)之間的協(xié)調(diào)性。從整體性講，要求四省藏區(qū)社會(huì)治理目標(biāo)局部服從整體，包括四省藏區(qū)內(nèi)部個(gè)別地區(qū)服從于四省藏區(qū)，四省藏區(qū)服從于國(guó)家戰(zhàn)略，要求四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的整體優(yōu)化效果大于各局部?jī)?yōu)化效果相加的結(jié)果。從穩(wěn)定性講，要求四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)具有一定的自我適應(yīng)和調(diào)節(jié)能力，能夠增強(qiáng)本地區(qū)或更大范圍內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定性。

本文重點(diǎn)從投入和產(chǎn)出兩方面分析促進(jìn)四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的優(yōu)化。人本管理理念不僅要求四省藏區(qū)社會(huì)治理有以人為第一投入要素的理念，而且要求有保障人的各項(xiàng)合法權(quán)利的體制機(jī)制。雖然人、項(xiàng)目、制度和環(huán)境是組成四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的要素，但是這四種要素的投入比例需要根據(jù)歷史階段和系統(tǒng)目標(biāo)而動(dòng)態(tài)調(diào)整。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，四省藏區(qū)難以真正把人作為第一投入要素，這在很大程度上直接影響了社會(huì)治理的效果和效率。從要素的能動(dòng)性角度講，人、項(xiàng)目、制度和環(huán)境等四要素中，只有人的要素具有主觀能動(dòng)性，如果不尊重人的各項(xiàng)合法權(quán)利，則不僅會(huì)影響人自身作用的發(fā)揮，而且在一定程度上還將影響項(xiàng)目、制度和環(huán)境這三個(gè)要素在系統(tǒng)中發(fā)揮作用，進(jìn)而影響系統(tǒng)的整體效能。人本管理理念不僅要求四省藏區(qū)社會(huì)治理要以各族群眾利益為核心目標(biāo)，而且還要求在兼顧物質(zhì)利益和精神利益的基礎(chǔ)上，努力擴(kuò)大滿足各族群眾的精神需求，及時(shí)彌補(bǔ)精神需求這塊短板。按照“共建共享”和“兼顧公平”的基本原則，進(jìn)一步提高四省藏區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平，不僅要求從縱向比較上進(jìn)一步改善社會(huì)民生，而且還要求從橫向比較上進(jìn)一步縮小社會(huì)事業(yè)的差距。進(jìn)一步關(guān)注四省藏區(qū)基層公務(wù)員的激勵(lì)和成長(zhǎng)環(huán)境，關(guān)注四省藏區(qū)各族群眾的切身利益和其它社會(huì)力量的自我實(shí)現(xiàn)方面的需要。

四、四省藏區(qū)社會(huì)治理的對(duì)策建議

由于四省藏區(qū)自然環(huán)境條件艱苦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滿后。絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困現(xiàn)象引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾呈交織狀態(tài)，所以建立由政府主導(dǎo)和有社會(huì)力量廣泛參與的社會(huì)治理方式顯得尤為必要，如圖4所示。endprint

借鑒管理學(xué)的平衡記分卡理論，即兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、兼顧所有者和其它利益相關(guān)者的思想，從治理目的（利益維度）、治理動(dòng)力（主體維度）、治理適應(yīng)（環(huán)境維度）和治理持續(xù)（學(xué)習(xí)維度）等四個(gè)維度提出四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的對(duì)策建議。

（一）利益維度

利益維度主要指四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的主要目的——滿足區(qū)域內(nèi)各族群眾（受益者和實(shí)施者）的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展需要。按照馬克思主義人本思想要求，四省藏區(qū)面對(duì)多目標(biāo)多約束的復(fù)雜社會(huì)治理時(shí)，逐步提高滿足區(qū)域內(nèi)各族群眾對(duì)“公平正義”“效用最大化”“自我實(shí)現(xiàn)”和“全面發(fā)展”等不同階段目標(biāo)的程度。按照先易后難和保證基礎(chǔ)與突出重點(diǎn)相結(jié)合的思路，優(yōu)先滿足各族群眾對(duì)社會(huì)治理的“公平正義”和“效用最大化”的現(xiàn)實(shí)需要，在此基礎(chǔ)上，再關(guān)注對(duì)各族群眾“自我實(shí)現(xiàn)”和“全面發(fā)展”的需要，持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)治理的受益者數(shù)量。

為提高四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)滿足各族群眾的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展需要，提出以下三點(diǎn)建議：

一是樹立社會(huì)治理的整體利益觀。四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)要突破“就藏區(qū)治藏族”和“就社會(huì)治社會(huì)”的局部觀限制。雖然藏族和社會(huì)是四省藏區(qū)社會(huì)治理的主體，但是藏族和漢族及其它各民族是“你中有我、我中有你”和“誰(shuí)也不能離開誰(shuí)”的民族關(guān)系，同時(shí)，如本文圖2所示引發(fā)社會(huì)沖突的直接原因是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等系統(tǒng)之間的不協(xié)調(diào)關(guān)系。在四省藏區(qū)區(qū)域內(nèi)擴(kuò)大各族群眾利益的共同點(diǎn)和藏區(qū)的整體利益（包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等利益），為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展目標(biāo)奠定更加堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

二是促進(jìn)社會(huì)力量參與社會(huì)治理。四省藏區(qū)社會(huì)治理不僅僅是黨委和政府的事情，尤其是涉及各族群眾利益調(diào)整和社會(huì)規(guī)范的問(wèn)題，有必要通過(guò)一定程序向社會(huì)公開和采納群眾的合理意見，保證各族群眾依法享有知情權(quán)和參與權(quán)。對(duì)此，首先從制度層面設(shè)計(jì)和規(guī)范社會(huì)力量參與四省藏區(qū)社會(huì)治理的正式渠道（如聽證會(huì)、咨詢會(huì)和公示制度等）。其次，提高社會(huì)力量參與四省藏區(qū)社會(huì)治理的積極性，通過(guò)教育、宣傳和深入細(xì)致的群眾工作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各族群眾積極參與社會(huì)治理；最后，進(jìn)一步提高社會(huì)力量參與四省藏區(qū)社會(huì)治理的有效性，尤其發(fā)揮各級(jí)人民代表和政協(xié)委員在社會(huì)治理中的作用，培養(yǎng)選拔各族群眾代表全程有效參與四省藏區(qū)社會(huì)治理過(guò)程。

三是客觀認(rèn)識(shí)社會(huì)沖突的演變過(guò)程。通常情況下，社會(huì)沖突主要源于社會(huì)矛盾，而社會(huì)矛盾又主要起源于社會(huì)問(wèn)題。在社會(huì)利益沖突、特殊事件驅(qū)動(dòng)和處置時(shí)間延誤等多因素作用下，社會(huì)問(wèn)題會(huì)逐漸演變?yōu)樯鐣?huì)矛盾，而社會(huì)矛盾可能會(huì)被少數(shù)關(guān)鍵事件迅速激化為社會(huì)沖突。當(dāng)被迫處置嚴(yán)重的社會(huì)沖突時(shí)，社會(huì)治理的成本將大幅度上升，人本管理目標(biāo)難以有效實(shí)現(xiàn)。建議區(qū)域內(nèi)的黨委和政府根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)要求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，積極引導(dǎo)各族群眾樹立正確的社會(huì)利益觀，按照中央民族工作會(huì)議精神做好各族群眾的平常交往交流交融和關(guān)懷工作，高度關(guān)注社會(huì)問(wèn)題和及時(shí)化解社會(huì)矛盾，提高處置社會(huì)沖突的綜合能力。

（二）主體維度

主體維度主要指四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的主要?jiǎng)恿Α⒄{(diào)動(dòng)由政府主導(dǎo)（規(guī)劃者）和有社會(huì)力量廣泛參與（新增實(shí)施者）社會(huì)治理的激勵(lì)機(jī)制。主體維度旨在提高四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的發(fā)展動(dòng)力，核心是做好社會(huì)治理規(guī)劃者和新增實(shí)施者的激勵(lì)工作，即有效滿足政府和社會(huì)力量這兩個(gè)動(dòng)力源需要，而且還要提高兩個(gè)動(dòng)力系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性。對(duì)此，本文分別提出政府部門、社會(huì)力量及其耦合激勵(lì)的建議。

從政府部門講，關(guān)鍵是基層公務(wù)員的有效激勵(lì)問(wèn)題。公務(wù)員既代表政府履行公共職能和職責(zé)，又是社會(huì)中的個(gè)體成員，因此客觀上存在政府職能、職責(zé)和個(gè)體需要之間的差異，政府職能要求其代表法律、法規(guī)或公眾的共同利益，同時(shí)作為個(gè)體來(lái)講，有其合法的個(gè)體需要（如報(bào)酬和社會(huì)地位等），這容易導(dǎo)致個(gè)體履行公共職能和職責(zé)時(shí)的個(gè)人偏向；如果制度監(jiān)督不到位或者受社會(huì)不良風(fēng)氣影響，個(gè)體有從其履行的公共職能和職責(zé)中獲取不當(dāng)利益的機(jī)會(huì)，這將給社會(huì)治理帶來(lái)不利影響。事實(shí)上，隨著2014年開始我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，四省藏區(qū)部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)受到一定程度的沖擊，區(qū)域內(nèi)居民收入水平受到影響。同時(shí)，基層公務(wù)員的工作和生活壓力進(jìn)一步增大，如果不能有效激勵(lì)基層公務(wù)員，不僅不符合人本管理思想要求，而且還會(huì)影響四省藏區(qū)社會(huì)治理的實(shí)施效果。因此，制度化地提高基層公務(wù)員的工資福利待遇和拓寬職業(yè)發(fā)展空間是緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。

對(duì)于社會(huì)力量而言，關(guān)鍵是識(shí)別對(duì)四省藏區(qū)社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾的支持者、觀望者和反對(duì)者，并且盡量增加支持者數(shù)量和減少反對(duì)者數(shù)量。對(duì)社會(huì)矛盾（事項(xiàng)）分別按照緊迫性和重要性進(jìn)行“高、低”分類，按照“緊迫性——重要性”都就高的原則，優(yōu)先選擇“緊迫性和重要性都高”的事項(xiàng)，其次選擇“緊迫性高但重要性低”或者“緊迫性低但重要性高”的事項(xiàng)，最后選擇“緊迫性和重要性都低”的事項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，須細(xì)化優(yōu)先行動(dòng)事件的各利益相關(guān)者和界定態(tài)度類型（如支持、觀望或反對(duì)）；分析各利益相關(guān)者的關(guān)鍵需要，確定其支持或反對(duì)的主要原因；通過(guò)有效滿足利益相關(guān)者的關(guān)鍵需要，擴(kuò)大社會(huì)治理的支持者數(shù)量和減少反對(duì)者數(shù)量，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參加和支持四省藏區(qū)社會(huì)治理。

關(guān)于四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)中的耦合激勵(lì)問(wèn)題及對(duì)策。由于四省藏區(qū)的特殊性，政府部門和社會(huì)力量在社會(huì)治理中的地位、責(zé)任和作用不相同，需要明確的是，政府部門作為規(guī)劃者居主導(dǎo)地位，社會(huì)力量是新增的實(shí)施者，處于從屬地位。因?yàn)檎蜕鐣?huì)力量的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和利益訴求不完全相同，由此可能引起兩者在社會(huì)治理系統(tǒng)中的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，如政府需要處理某個(gè)地方的社會(huì)沖突，則自然會(huì)要求更大范圍或甚至整個(gè)社會(huì)的公共管理趨向嚴(yán)格，有可能導(dǎo)致局部社會(huì)發(fā)展暫時(shí)減緩；社會(huì)力量呈分散狀態(tài)，更愿意兼顧自身局部所在的社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展。因此，需要協(xié)調(diào)政府與社會(huì)力量之間因職責(zé)分工不同而產(chǎn)生的分歧。對(duì)此，提出四省藏區(qū)社會(huì)治理的耦合激勵(lì)對(duì)策：政府提高社會(huì)治理的透明度，獲得更多社會(huì)力量的理解和支持；通過(guò)擴(kuò)大利益相關(guān)者群體增加政府與社會(huì)力量之間的利益交匯點(diǎn)。endprint

（三）環(huán)境維度

環(huán)境維度主要指四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的適應(yīng)能力——主動(dòng)適應(yīng)自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的綜合作用。自然環(huán)境相對(duì)于全國(guó)范圍來(lái)講，四省藏區(qū)的自然環(huán)境條件比較艱苦；作為我國(guó)長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江等三條主要江河的發(fā)源地，面臨艱巨的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)民生改善的雙重任務(wù)；從社會(huì)環(huán)境講，四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)面臨政治（P）、經(jīng)濟(jì)（E）、社會(huì)（S）和技術(shù)（T）（簡(jiǎn)稱PEST分析）的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造方面，以“退耕還林”“退牧還草”和“牧民定居”為代表工程，實(shí)施了大量富有成效的扶貧攻堅(jiān)政策，取了令人矚目的“山更青、草更多、水更綠”的成績(jī)。但是相對(duì)于內(nèi)地，尤其是平原地區(qū)講，四省藏區(qū)仍然面臨持續(xù)性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力。四省藏區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施總體偏弱，特別是農(nóng)村和牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，缺少合理的整體規(guī)劃，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依賴國(guó)家扶貧項(xiàng)目，導(dǎo)致在一些縣城道路反復(fù)出現(xiàn)“修了挖、挖了修”（如供水、污水、供暖、電力和通訊等項(xiàng)目交錯(cuò)施工），一些群眾由于不知其中事由，對(duì)此意見較大。由于缺乏專業(yè)技術(shù)人才和持續(xù)的資金支持，四省藏區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在“重建設(shè)、輕使用和難維護(hù)”的現(xiàn)象，尤其是學(xué)校、醫(yī)院和社區(qū)公共服務(wù)場(chǎng)所，建設(shè)之初效果確實(shí)很好，成為樣板工程，但是投入使用之后通常又面臨缺少使用人才和維護(hù)資金的困難，使用效率低，浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

針對(duì)四省藏區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造方面的問(wèn)題，筆者提出三點(diǎn)對(duì)策建議：

一是落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策。實(shí)踐證明，生態(tài)補(bǔ)償政策不僅對(duì)改善和保護(hù)我國(guó)重要生態(tài)屏障具有十分重要的意義，而且也是社會(huì)公平正義的具體體現(xiàn)。生態(tài)補(bǔ)償是四省藏區(qū)家牧民家庭的重要收入來(lái)源，也是穩(wěn)定農(nóng)牧區(qū)的基礎(chǔ)性政策。建議按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）落實(shí)各項(xiàng)政策要求，形成多元化補(bǔ)償方式，切實(shí)提高四省藏區(qū)農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)收入。

二是整體規(guī)劃分步實(shí)施。建議地方政府做好四省藏區(qū)的城市和區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃編制，國(guó)家層面優(yōu)先支持四省藏區(qū)的整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)優(yōu)先支持區(qū)域內(nèi)的骨干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工和同時(shí)投產(chǎn)”的基本要求開展新建和改建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，避免區(qū)域內(nèi)多種道路反復(fù)被“挖、修”的不好現(xiàn)象。

三是資金保障與跟蹤考核。對(duì)四省藏區(qū)的新建和擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建立資金保障和跟蹤考核制度，在項(xiàng)目資金預(yù)算中列支未來(lái)一定時(shí)期的使用和維修費(fèi)用，在對(duì)地方政府的考核中增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的使用績(jī)效。著重解決各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在“重建設(shè)、輕使用、輕維護(hù)”的不良現(xiàn)象。

基于PEST分析，國(guó)家政治（P）因素完全有利于四省藏區(qū)轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念；經(jīng)濟(jì)（E）因素中，總體來(lái)講有利因素多于不利因素；需要重點(diǎn)指出的是，社會(huì)觀念（S）中的“城市化”和“不輸在起跑線”等因素，對(duì)四省藏區(qū)社會(huì)治理有不利影響，現(xiàn)在很多出生于四省藏區(qū)的年青人，在父輩支持和自己要求下，選擇離開了四省藏區(qū)；加之大學(xué)生畢業(yè)生和其它青年人要進(jìn)入四省藏區(qū)工作面臨實(shí)際困難，如公務(wù)員要求的“逢進(jìn)必考”“語(yǔ)言障礙”和“生活困難”等。四省藏區(qū)將面臨人才匱乏的問(wèn)題，要重視民族地區(qū)雙語(yǔ)司法等人才隊(duì)伍建設(shè)[23]（P.56-65）。技術(shù)因素（T），尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)四省藏區(qū)社會(huì)治理具有雙重作用，一方面有助于傳播社會(huì)正能量，如生活中的電視、電話和網(wǎng)絡(luò)等能顯著地提高四省藏區(qū)各族群眾的日常生活質(zhì)量和學(xué)習(xí)工作效率，使其緊跟時(shí)代朝流和現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值觀念；另一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)空間秩序維護(hù)的復(fù)雜性和困難性，互聯(lián)網(wǎng)不良信息的快速傳播和可能在人群之間形成不良的相互影響，這對(duì)四省藏區(qū)社會(huì)治理是一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。

四省藏區(qū)引進(jìn)人才、使用人才和留住人才是一項(xiàng)緊迫而重要的系統(tǒng)工程。這不僅僅是為了提高社會(huì)治理效果，而且更是為了未來(lái)事業(yè)發(fā)展。對(duì)此，提出改善社會(huì)環(huán)境的兩點(diǎn)建議：

一是進(jìn)一步營(yíng)造重視人才和尊重知識(shí)的良好氛圍。影響四省藏區(qū)發(fā)展和社會(huì)治理的關(guān)鍵因素是人才和知識(shí)，但是區(qū)域內(nèi)關(guān)于重視人才和尊重知識(shí)的氛圍發(fā)展不均衡。隨著全球知識(shí)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和在國(guó)家大力鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的背景下，人才工作已經(jīng)不能停留在傳統(tǒng)的“文件”或“口頭”重視上，現(xiàn)在更需要“真金白銀”的政策和及時(shí)兌現(xiàn)（如包括事業(yè)平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)待遇和項(xiàng)目資金等）。因此，建議四省藏區(qū)在國(guó)家支持下，從有利于事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和提高社會(huì)治理的實(shí)際效果，提供更加系統(tǒng)化和有吸引力的多種人才支持項(xiàng)目，進(jìn)一步積極營(yíng)造更加重視人才和尊重知識(shí)的良好氛圍。

二是人才柔性引進(jìn)和有效使用策略。目前四省藏區(qū)面臨人才引進(jìn)難的實(shí)際狀況，尤其在短期內(nèi)更不可能較大規(guī)模地引進(jìn)高層次人才。因此，需要尋求人才，特別是高層次人才的柔性引進(jìn)和有效發(fā)揮作用的途徑，即不求人事關(guān)系所有，但求解決問(wèn)題所用。通過(guò)梳理四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題和關(guān)鍵技術(shù)，采取“聯(lián)合開發(fā)”和“委托開發(fā)”等方式，充分利用高層人才及其團(tuán)隊(duì)的專業(yè)知識(shí)和研究能力，請(qǐng)求其幫助解決問(wèn)題，提供關(guān)鍵技術(shù)和幫助培養(yǎng)更多本土人才。

（四）學(xué)習(xí)維度

學(xué)習(xí)策略主要指四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的持續(xù)能力——促進(jìn)四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)保持長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)的能力。學(xué)習(xí)能力是持續(xù)提高四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的重要措施，其核心是根據(jù)四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，從民族教育角度是“打牢各族師生中華民族共同體思想基礎(chǔ)”③；從社會(huì)角度是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府和社會(huì)力量的觀念、思維和提高適應(yīng)新形勢(shì)和新發(fā)展的要求，為四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)創(chuàng)造有利于實(shí)現(xiàn)人本管理思想要求的學(xué)習(xí)環(huán)境。

學(xué)習(xí)本身要求具有廣泛性，任何組織和個(gè)人都需要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，“學(xué)以致用”和“書到用時(shí)方恨少”都說(shuō)明學(xué)習(xí)實(shí)踐和學(xué)習(xí)內(nèi)容的重要性。四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的學(xué)習(xí)是一種廣義上的學(xué)習(xí)，基本要求主要有兩方面：一是結(jié)果導(dǎo)向，通過(guò)媒體宣傳、子女學(xué)校教育和單位學(xué)習(xí)等多種途徑，對(duì)社會(huì)治理典型事件的分析與引導(dǎo)，增強(qiáng)各族群眾的法律意識(shí)和對(duì)社會(huì)共同價(jià)值的認(rèn)同感；二是效率導(dǎo)向，進(jìn)一步改進(jìn)學(xué)習(xí)形式和方法，通過(guò)寓教于樂(lè)和喜聞樂(lè)見的形式，循序漸進(jìn)和耐心細(xì)致的方法，充分考慮各族群眾的實(shí)際接受程度和生活習(xí)俗，提高學(xué)習(xí)的實(shí)際效果。endprint

對(duì)于政府部門的學(xué)習(xí)策略講，主要深入學(xué)習(xí)貫徹中央治國(guó)理政的新理念、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”和適應(yīng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要求，以系統(tǒng)化提高政府相關(guān)部門“前饋控制能力”[24]（P.20）為重點(diǎn)。首先，要求建立法治思維，要求四省藏區(qū)嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)和政策開展社會(huì)治理工作，正如“法無(wú)授權(quán)不可為”。其次，轉(zhuǎn)變政府包攬社會(huì)治理模式，政府的重點(diǎn)工作是治理規(guī)劃（前饋控制的關(guān)鍵）和過(guò)程服務(wù)、應(yīng)急處理以及事后監(jiān)督等，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與社會(huì)治理。第三，善于分析和判斷四省藏區(qū)社會(huì)治理面臨的新形勢(shì)和新要求，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、互聯(lián)網(wǎng)+條件下的自媒體和新生代群體對(duì)社會(huì)治理的正反兩方面的影響。最后，主動(dòng)營(yíng)造學(xué)習(xí)和調(diào)研氛圍，從理論和實(shí)踐上深入研究四省藏區(qū)社會(huì)治理問(wèn)題，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)力量學(xué)習(xí)和參與研究四省藏區(qū)社會(huì)治理課題。

對(duì)于社會(huì)力量的學(xué)習(xí)策略，主要是提高各族群眾的基本素質(zhì)、法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和共同價(jià)值觀。首先，針對(duì)四省藏區(qū)各族群眾，主要通過(guò)政府引導(dǎo)、典型學(xué)習(xí)和自覺認(rèn)同，進(jìn)一步提高公民素質(zhì)和文化素質(zhì)，逐步改變不良的生產(chǎn)生活方式；進(jìn)一步提高公民的學(xué)法、知法和守法的法律意識(shí)；按照“共建共享”提高社會(huì)治理的“主人翁”責(zé)任意識(shí)；樹立“民族團(tuán)結(jié)一家親”和促進(jìn)各民族相互嵌入式發(fā)展的價(jià)值觀。其次，針對(duì)關(guān)心和支持四省藏區(qū)發(fā)展的社會(huì)各界，加大普及關(guān)于我國(guó)民族理論與政策的范圍和力度，尊重各民族的生產(chǎn)生活習(xí)俗，遵守民族區(qū)域自治等法律法規(guī)。最后，為社會(huì)各界深入藏區(qū)旅游、調(diào)研和考察提供更方便和更安全的保障，幫助其加強(qiáng)對(duì)藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題的全面了解，增加民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)幫扶的自覺意識(shí)，提高社會(huì)力量支持四省藏區(qū)社會(huì)治理系統(tǒng)的針對(duì)性和實(shí)際效果。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)日漸臨近全面建成小康社會(huì)，四省藏區(qū)各族群眾的生活水平普遍持續(xù)提高，四省藏區(qū)過(guò)去長(zhǎng)期難以解決的一些社會(huì)問(wèn)題，如義務(wù)教育、社會(huì)福利和生態(tài)保護(hù)等投入不足問(wèn)題現(xiàn)正逐步得到基本解決。與此同時(shí)，四省藏區(qū)社會(huì)治理又面臨新問(wèn)題和新形勢(shì)，如醫(yī)療、社會(huì)公平和社會(huì)服務(wù)等社會(huì)問(wèn)題成為各族群眾的重點(diǎn)需要和社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)。根據(jù)四省藏區(qū)發(fā)展面臨的新形勢(shì)和新任務(wù)，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式，從偏向維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的物本管理逐步轉(zhuǎn)向偏向促進(jìn)人全面發(fā)展的人本管理。本文提出基于人本管理的四省藏區(qū)社會(huì)治理理念、系統(tǒng)觀和對(duì)策建議，主要以馬克思人本管理思想為宏觀指導(dǎo)，結(jié)合本區(qū)域發(fā)展實(shí)際，全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和國(guó)家社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的要求，平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生需要相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人的全面自由發(fā)展目標(biāo)。四省藏區(qū)社會(huì)治理是一項(xiàng)政策強(qiáng)、涉及面廣、問(wèn)題復(fù)雜和影響深遠(yuǎn)的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)工程，需進(jìn)一步從法律、政策、教育和利益分配等多方面研究?jī)?yōu)化社會(huì)治理模式的長(zhǎng)效機(jī)制，需進(jìn)一步提高四省藏區(qū)社會(huì)治理工程的社會(huì)滿意程度和服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的能力。④

注釋：

①參見《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)（2015）》，中國(guó)地圖出版社，2015年版，第217-218頁(yè)、220-221頁(yè)。

②參見中國(guó)2010年人口普查資料，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexce.htm。

③參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕46號(hào)），中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/17/content_10097.htm。

④本文相關(guān)建議獲得四川省民族宗教委采納。

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