于 宏，劉 濱，李 雷

（1.泰安市畜牧獸醫(yī)局，山東泰安 271000；2.肥城市畜牧獸醫(yī)局，山東肥城 271600）

獸藥作為一種投入品，其管理位于整個畜產(chǎn)品安全的源頭，獸藥質(zhì)量安全與否、使用是否規(guī)范關(guān)系著畜產(chǎn)品安全與公共衛(wèi)生安全。2017年央視“3.15”晚會曝光的飼料企業(yè)非法添加各種“禁藥”問題、近期出現(xiàn)的氟蟲腈違法添加問題[1]，引發(fā)了社會輿論的廣泛關(guān)注，也引起了各界對我國獸藥監(jiān)管法制建設(shè)的又一輪關(guān)注，也引起了我們對獸藥監(jiān)管機制的反思。

1 獸藥質(zhì)量安全形勢

近年來，上至中央、下到地方都高度重視獸藥質(zhì)量安全工作，各級政府投入大量的人力和資源，廣泛宣傳，嚴抓狠管，取得了明顯成效。但不可否認的是，當前獸藥質(zhì)量安全方面還存在諸多問題，獸藥質(zhì)量不容樂觀，獸藥質(zhì)量安全監(jiān)管力量不足、企業(yè)主體意識不強，致使獸藥質(zhì)量無法快速提升，引發(fā)了一系列獸藥質(zhì)量安全事件，對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)造成了極大影響。

1.1 從獸藥違法特點看，制售假劣獸藥呈現(xiàn)出多樣化、隱蔽化、規(guī)?；厔?/h3>

近期，通過梳理農(nóng)業(yè)部、各省市畜牧執(zhí)法部門查處獸藥違法行為典型案件的通報，就當前制售假劣獸藥違法犯罪活動的表現(xiàn)形態(tài)、特點進行了分析（表1）。我們發(fā)現(xiàn)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，假劣獸藥銷售渠道和手段日益更新，甚至形成了“小作坊生產(chǎn)、虛擬電話宣傳、快遞寄遞”一條龍式的造假鏈條。個別生產(chǎn)企業(yè)為搶奪市場份額，偷工減料，以次充好，甚至以化工原料代替原料藥用于制劑生產(chǎn)，帶來嚴重的獸藥質(zhì)量安全隱患；有的企業(yè)非法接受委托加工，甚至為犯罪分子加工假獸藥，淪為制售假藥的黑窩點；有的企業(yè)以飼料廠為掩護造假，嚴重了擾亂了市場秩序；有的獸藥經(jīng)營企業(yè)，對獸藥來源不查清，去向不把關(guān)，甚至明知有問題，為謀私利而購銷，造成危害和流弊不斷。在獸藥流通環(huán)節(jié)，一些小型獸藥企業(yè)既不開設(shè)門店，也無相關(guān)執(zhí)照，非法開展獸藥銷售與診療活動。

表1 近年來獸藥違法典型案例分析

1.2 從社會層面來看，民眾對獸藥質(zhì)量安全的關(guān)注度越來越高

從農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點實驗室，2014—2016年度境內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全網(wǎng)絡(luò)輿情信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看（表2）[2]，違禁農(nóng)獸藥漁藥殘留類輿情信息數(shù)量呈上升趨勢，在2016年一度占到了質(zhì)量安全問題事件類的37.2%。這說明：一是違禁農(nóng)獸藥漁藥殘留問題日益引起關(guān)注，獸藥質(zhì)量安全、獸藥殘留超標問題已經(jīng)成為民生熱點、輿論焦點；二是獸藥質(zhì)量不容樂觀，當前制售假劣獸藥的行為遠沒有絕跡。隨著全國獸藥（抗菌藥）綜合治理五年行動的實施、獸藥二維碼追溯體系的建立，禁限用農(nóng)獸漁藥的違規(guī)使用以及執(zhí)法監(jiān)管存在的問題將繼續(xù)被公眾持續(xù)關(guān)注，而這種持續(xù)性地高關(guān)注度也必將暴露獸藥行業(yè)一系列深層次的問題，同時帶動養(yǎng)殖業(yè)戶維權(quán)意識的提高。從近3年來農(nóng)業(yè)部發(fā)布的查處獸藥違法行為典型案件的通報案件線索來看[3]，群眾舉報占比呈逐步上升態(tài)勢，2016年度更是占到案件查處線索的1/3，來自基層一線的養(yǎng)殖業(yè)戶發(fā)現(xiàn)違法線索、參與維權(quán)的積極性正在被調(diào)動，獸藥違法案件的查處將與養(yǎng)殖業(yè)戶關(guān)系更加緊密。

表2 2014—2016年獸藥質(zhì)量安全網(wǎng)絡(luò)輿情信息統(tǒng)計

2 對我國獸藥監(jiān)管法制審視

近年來，在《獸藥管理條例》（以下簡稱《條例》）基礎(chǔ)上，國家相繼出臺了一系列法律法規(guī)，規(guī)范獸藥行業(yè)的發(fā)展，在全國建立了以獸藥GMP、GSP為標準的獸藥行業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理規(guī)范以及獸藥產(chǎn)品批準文號核發(fā)與監(jiān)管制度，完善了新獸藥的注冊、管理和專利保護措施，又通過《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國食品安全法》等強化了獸藥行業(yè)的監(jiān)督執(zhí)法機制[4]。2014年4月，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法做好從重處罰獸藥違法行為有關(guān)工作的通知》，要求各級獸醫(yī)管理部門根據(jù)第2071號公告，從重處罰觸及紅線、底線的獸藥違法行為，進一步提高獸藥質(zhì)量安全水平，保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全。2017年，農(nóng)業(yè)部先后發(fā)布了公告，停用洛美沙星、氧氟沙星等4種人獸共用抗生素，對硫酸黏菌素開展風(fēng)險評估，刪除了硫酸黏菌素促生長用途，全面實施了《獸用批準文號管理辦法》，推行了獸藥追溯體系建設(shè)[5]，強制要求企業(yè)自2016年7月1日起全部獸藥產(chǎn)品賦二維碼出廠。

這一系列法規(guī)規(guī)章的出臺，為獸藥質(zhì)量安全的實現(xiàn)提供了切實保障，但也有不少有待完善之處。

2.1 法律制度滯后

制度的滯后性導(dǎo)致法規(guī)制度不能適應(yīng)快速發(fā)展的中國特色社會主義市場經(jīng)濟。如現(xiàn)行《條例》，雖然2014年、2016年《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》分別對《條例》作了修訂，但這種修訂是基于中央簡政放權(quán)的需要所做出的職能調(diào)整，對當前獸藥管理內(nèi)容并未作實質(zhì)性的修改?！稐l例》未能對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革、獸藥追溯體系建設(shè)等新背景，未能對互聯(lián)網(wǎng)售藥等新問題加以回應(yīng)；未能引入獸藥風(fēng)險監(jiān)管的理念，未能對行業(yè)禁入、信用體系、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等新型監(jiān)管方式加以規(guī)定[6]。同樣，根據(jù)農(nóng)業(yè)部公告第2210號規(guī)定，2016年7月1日起，未使用統(tǒng)一的獸藥二維碼標識和未上傳產(chǎn)品信息的獸藥不得上市銷售。但農(nóng)業(yè)部直至2017年底也沒有出臺對未賦二維碼或者未上傳產(chǎn)品信息的獸藥產(chǎn)品的處罰規(guī)定。

2.2 獸藥法規(guī)規(guī)章的相關(guān)表述仍有模糊之處

獸藥的定義過于寬泛，微生態(tài)制劑、電解多維、水質(zhì)改良劑等是否屬于獸藥的問題一直是養(yǎng)殖者與管理者的困惑。特別是近幾年來，獸藥管理日趨收緊，獸藥生產(chǎn)企業(yè)為了逃避監(jiān)管轉(zhuǎn)而向飼料添加劑延伸，直接引發(fā)了獸藥生產(chǎn)企業(yè)爭先建設(shè)飼料添加劑車間的熱潮。據(jù)多地反映，發(fā)現(xiàn)部分養(yǎng)殖企業(yè)購進微生態(tài)制劑用于畜禽養(yǎng)殖疾病的預(yù)防、個別養(yǎng)殖企業(yè)直接購買化工產(chǎn)品用于養(yǎng)殖廠房的消毒等情況，但由于獸藥概念的界定問題而無法實施處罰。因為獸用原料藥的概念問題，獸藥經(jīng)營許可證經(jīng)營范圍是否可以書寫獸用原料藥一直爭議不斷。

2.3 頂層設(shè)計未充分考慮基層管理需求

目前，獸藥所有法律規(guī)章制度，都明確提出縣以上獸藥管理部門抽樣的義務(wù)，但對市、縣獸藥技術(shù)監(jiān)督未作硬性規(guī)定，技術(shù)支撐不足直接導(dǎo)致了監(jiān)管工作效能低下。基層部門面對獸藥可疑產(chǎn)品，因無力監(jiān)測，無法確切了解其成分，行政執(zhí)法被迫擱置，嚴重影響了監(jiān)管部門的公信力。近幾年，個別地級市雖建立了畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測實驗室，但由于制度約束、財政緊缺、人員配備不到位等因素，無法為當?shù)孬F藥監(jiān)管起到有效技術(shù)支撐作用。此外，我國一直推行生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)都可到養(yǎng)殖終端的雙軌制模式，但從2010年全國推行獸藥GSP建設(shè)以來，推動流通主渠道建設(shè)也已成熟，再任由雙軌制銷售渠道，不僅會嚴重影響獸藥經(jīng)營企業(yè)GSP建設(shè)的熱情，也不利于基層管理者實施有效監(jiān)管。

2.4 獸藥安全司法監(jiān)管仍留有空白

我國《刑法》第一百四十七條專門對生產(chǎn)假獸藥，銷售明知是假的或者失去使用效能的獸藥，或者生產(chǎn)者、銷售者以不合格的獸藥冒充合格的獸藥的行為做出了規(guī)定[7]?！蛾P(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第九條更是明確了在食用農(nóng)產(chǎn)品養(yǎng)殖、銷售、運輸、貯存等過程中，使用禁用獸藥等禁用物質(zhì)或者其他有毒、有害物質(zhì)的，視為生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。國家層面通過加大刑事處罰力度確實對獸藥安全違法分子起到了震懾作用，但是我國在獸藥安全民事侵權(quán)、獸藥安全行政監(jiān)管方面的司法監(jiān)管還存監(jiān)管空白，如對一般的獸藥安全事件僅處以行政罰款，而沒有提起法律訴訟。

2.5 獸藥安全風(fēng)險應(yīng)對機制落后

近年來，新聞媒體之所以日漸關(guān)注獸藥安全事件，是因為傳媒會盡量選取更多公眾所關(guān)注的事件。獸藥安全事件涉及畜產(chǎn)品安全乃至影響消費者生命健康，可以讓公眾意識到這是“自己的故事”，從而有效地引起公眾的情感認同，容易成為傳媒報道的絕好素材。在應(yīng)對獸藥安全事件的過程中，獸藥管理部門對這種獸藥安全風(fēng)險認知缺乏有效了解和應(yīng)對，針對獸藥安全監(jiān)管中的熱點、難點問題，缺乏風(fēng)險溝通，缺少專業(yè)性的科學(xué)隊伍提供嚴肅、具有解釋性和思想內(nèi)涵的新聞，對獸藥安全事件不能及時給出理性、客觀的評述，從而使公眾對風(fēng)險的認知失去理性，在一定程度上高估了獸藥安全風(fēng)險的存在。

3 獸藥安全監(jiān)管建議

獸藥質(zhì)量安全監(jiān)管是指由國家和政府部門為了確保獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營和使用等過程的安全而以強制力實施的監(jiān)督管理活動。因此，我們應(yīng)不斷健全完善獸藥監(jiān)管法規(guī)體系，適時修訂《獸藥管理條例》，逐步開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，提升監(jiān)管效能。應(yīng)通過系統(tǒng)建立獸藥質(zhì)量安全風(fēng)險預(yù)警機制[8]，培育相對成熟的獸藥監(jiān)管風(fēng)格。通過強化司法監(jiān)管，來盡量降低獸藥安全風(fēng)險，保障養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展，維護食品安全。

3.1 適時啟動《獸藥管理條例》修訂工作

國家應(yīng)在梳理國內(nèi)外獸藥立法，深入調(diào)研我國獸藥監(jiān)管實踐問題的基礎(chǔ)上，適時啟動《條例》的修訂工作。修訂后的《條例》應(yīng)注重結(jié)構(gòu)和框架的嚴謹性，法律規(guī)范表述的邏輯性，并為未來發(fā)展預(yù)留制度接口，保持內(nèi)容上的前瞻性和靈活性。此外要高質(zhì)量地適用《條例》，應(yīng)對其涉及調(diào)整范圍、事實認定、法律適用等的諸多關(guān)鍵性名詞術(shù)語，如“獸藥制劑”“獸用原料藥”“獸藥連鎖企業(yè)”、寵物門診機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)獸藥信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)獸藥交易服務(wù)、獸藥不良反應(yīng)、獸藥召回等概念，給予精準的定義和解釋。

3.2 逐步開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，提升監(jiān)管效能

2014年以來，農(nóng)業(yè)部先后建設(shè)完成了擁有獸藥生產(chǎn)企業(yè)、生產(chǎn)許可證、批準文號、監(jiān)督抽檢、注冊審批、質(zhì)量標準等12個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的“國家獸藥基礎(chǔ)信息查詢平臺”，開展了獸藥生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)品追溯，研發(fā)了“國家獸藥產(chǎn)品經(jīng)營進銷存系統(tǒng)”，上線了“國家獸藥查詢”手機客戶端（APP），為查詢獸藥產(chǎn)品“二維碼”追溯信息和國家獸藥基礎(chǔ)信息創(chuàng)造了條件。隨著這些平臺的日益完善，獸藥監(jiān)管部門應(yīng)注重探索獸藥網(wǎng)上監(jiān)管數(shù)據(jù)在監(jiān)督檢查工作中的利用方式，促進監(jiān)管效能提升。

3.3 逐步建立獸藥質(zhì)量安全風(fēng)險預(yù)警機制

獸藥質(zhì)量安全，監(jiān)管是手段，預(yù)防是根本。加強獸藥質(zhì)量監(jiān)管必須不放過小的問題，對每一起違法活動都要查處到底、整改到底，決不能讓“法不責小”形成“破窗效應(yīng)”，最終演化成“法不責眾”；更不能對一些苗頭性問題放松警惕，使小事作大、大事作炸。獸藥質(zhì)量監(jiān)管的監(jiān)測、檢驗、檢查三大手段要充分運用、有機配合，要逐步建立獸藥質(zhì)量安全風(fēng)險預(yù)警機制，確保風(fēng)險發(fā)現(xiàn)及時、落實有力。同時，也要不回避大的難點，處理好全局和局部、整體行動和分解對接、執(zhí)法統(tǒng)一性和差異性的關(guān)系，堅持從實際出發(fā)。

3.4 培育相對成熟的獸藥監(jiān)管風(fēng)格

獸藥監(jiān)管是典型的風(fēng)險監(jiān)管領(lǐng)域。應(yīng)對不同類型的獸藥市場主體、不同獸藥企業(yè)、不同獸藥品種的風(fēng)險加以評估，確定風(fēng)險的優(yōu)先次序。繼而將政府有限的風(fēng)險監(jiān)管資源，優(yōu)先配置到對高風(fēng)險的獸藥機構(gòu)、獸藥品種、獸藥企業(yè)的風(fēng)險控制之中。近年來，已先后進行了歷時數(shù)年、進行數(shù)輪，針對不同領(lǐng)域、不同品種的獸藥監(jiān)管專項整治，“專項整治”式的監(jiān)管風(fēng)暴，有助于在特定時段整合監(jiān)管資源，對違法行為及時查處，在短期內(nèi)收效顯著。但是專項整治治標不治本，會產(chǎn)生高昂的監(jiān)管成本，有礙獸藥監(jiān)管的統(tǒng)一與公平。因此，針對獸藥安全監(jiān)管實踐的問題，應(yīng)以風(fēng)險評估和風(fēng)險監(jiān)測結(jié)果為基礎(chǔ)，探求制度化、常態(tài)化和長效性的監(jiān)管舉措，將日常監(jiān)管和專項整治相結(jié)合，鍛造相對穩(wěn)定的獸藥安全監(jiān)管風(fēng)格。

3.5 強化獸藥安全司法監(jiān)管

現(xiàn)行的獸藥安全監(jiān)管往往是出現(xiàn)了獸藥安全隱患后，除非情節(jié)特別嚴重，一般均由行政執(zhí)法機關(guān)予以行政罰款等形式的行政處罰。對獸藥安全司法監(jiān)管的改革應(yīng)該增加司法機關(guān)的權(quán)力，變“行政罰款”為“刑事處罰”，從而減少獸藥安全行政監(jiān)管的利益誘因，確保其執(zhí)法的公正性。

[1] 鄭仙玨.“毒雞蛋”事件凸顯農(nóng)藥濫用危害[J].生態(tài)經(jīng)濟，2017，33（10）：2-5.

[2] 李祥洲，錢永忠，鄧玉，等.2015-2016年我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全網(wǎng)絡(luò)輿情分析及預(yù)測[J].農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全，2016（1）：8-14.

[3] 農(nóng)業(yè)部.農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于2013-2014年度獸藥違法查處工作有關(guān)情況的通報：農(nóng)辦醫(yī)〔2014〕65號[A]. 北京：農(nóng)業(yè)部，2014-12-23.

[4] 農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局.獸醫(yī)法規(guī)匯編[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2015.

[5] 劉業(yè)兵，郝毫剛，徐肖君.國家獸藥產(chǎn)品追溯信息系統(tǒng)的建設(shè)與思考[J].中國獸藥雜志，2013，47（1）：39-44.

[6] 楊冬梅．中國與歐盟及其成員國獸藥法的比較研究[D]．內(nèi)蒙古：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)，2003.

[7] 陶岳.動物衛(wèi)生行政執(zhí)法實用手冊[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2012：183-186.

[8] 陳杖榴.國家獸藥風(fēng)險評估體系、獸藥評價與再評價體系以及獸藥殘留監(jiān)控體系建設(shè) [J] .中國家禽，2009，31（6）：1-7.