賀 敏

（興義民族師范學(xué)院， 貴州 興義 562400）

2020年我國將全面實(shí)現(xiàn)建成小康社會的目標(biāo)，而新農(nóng)村的建設(shè)是全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)任務(wù)?！叭娼ǔ尚】瞪鐣?，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村特別是在貧困地區(qū)。”[1]所以加強(qiáng)民族地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)就更加艱巨。民族地區(qū)的農(nóng)村大多處于偏遠(yuǎn)的貧困山區(qū)，民族地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)不僅關(guān)系到小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且對促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會發(fā)揮著重要的作用。法治農(nóng)村的建設(shè)則是新農(nóng)村建設(shè)中一個重要的內(nèi)容，農(nóng)村基層民主建設(shè)和基層組織建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，都離不開法律的有力保障，所以我們必須完善和加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，為新農(nóng)村建設(shè)的健康有序發(fā)展提供有力的支撐。加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村的法治建設(shè)對建設(shè)法治中國的目標(biāo)，對國家治理體系和治理能力的推進(jìn)，對全面建成小康社會及中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義

一、民族地區(qū)新農(nóng)村法治建設(shè)存在的問題

我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村大都地處偏遠(yuǎn)，貧困人口多、生產(chǎn)條件低下、經(jīng)濟(jì)處于落后狀態(tài)，新農(nóng)村建設(shè)的難度較大，法治建設(shè)的發(fā)展相對滯后。

（一）民族地區(qū)農(nóng)村法治主體缺失

“法來自人民、體現(xiàn)人民共同意志，所以，人民是依法治國的主體?！盵2]所以作為社會主義新農(nóng)村法治建設(shè)主體的農(nóng)民，在推動農(nóng)村法治化過程中起著關(guān)鍵性的作用。但在實(shí)踐中農(nóng)民基本是處于被管理者的地位，而作為法治主體的農(nóng)民在法治建設(shè)過程中能發(fā)揮多大的作用，還關(guān)鍵在于農(nóng)民的文化素質(zhì)水平，以及對法律的認(rèn)識與接受程度，同時還要具備相應(yīng)的進(jìn)行法治行為的能力。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的差別大，民族地區(qū)農(nóng)村的青壯年農(nóng)民基本外出務(wù)工，村里留下的基本是老人、小孩，老人大多是文盲或半文盲，很難正確理解國家的相關(guān)法律政策，更談不上參與農(nóng)村法治建設(shè)了，不能真正發(fā)揮農(nóng)村法治主體的作用。

（二）民族地區(qū)農(nóng)民的法律意識不強(qiáng)

由于民族地區(qū)受地域環(huán)境等因素的制約，經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展相對落后。作為法治主體的民族地區(qū)農(nóng)民長期受到宗教觀念的影響，法治觀念淡薄，大多農(nóng)民只知道履行義務(wù)，很少關(guān)注自己所享有法律所賦予的權(quán)力，權(quán)力意識淡薄、民主自治意識也不強(qiáng)，大多不知道如何行使民主管理權(quán)力，參與自治的積極性也不高。

(三)民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法難度大

困擾農(nóng)村法治化進(jìn)程的一個關(guān)鍵性問題就是農(nóng)村執(zhí)法難的問題。在民族地區(qū)，對于村里、族內(nèi)出現(xiàn)的矛盾和糾紛的處理方式上，一般采用在長期生活實(shí)踐中形成的“宗法”觀念和村規(guī)民俗的方式來解決，忌諱用法律的途徑來解決。民族地區(qū)的農(nóng)村大多以血緣為基礎(chǔ)的“大雜居，小聚居”聚居模式。村里的領(lǐng)導(dǎo)大多由人數(shù)較多的宗族成員擔(dān)任，村里發(fā)生的矛盾、糾紛很多應(yīng)該通過政執(zhí)法機(jī)關(guān)來處理，但村干部往往不是找相應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)去處理，而是在族內(nèi)找“長老”或有較高威望的長輩，依據(jù)村規(guī)民約或長期生活實(shí)踐中形成的風(fēng)俗習(xí)慣來處理，對通過行政機(jī)關(guān)處理的方式很排斥，認(rèn)為族內(nèi)的事務(wù)不需要“外人”插手和干涉，阻礙了農(nóng)村執(zhí)法活動的正常進(jìn)行。

（四）民族地區(qū)農(nóng)村干部素質(zhì)整體不高

民族地區(qū)的農(nóng)村干部大多理論素養(yǎng)不高、政策水平偏低、法治觀念淡薄。大量的農(nóng)村人口外出務(wù)工，有文化的青壯年也隨之外流，一些村的干部多是60歲以上的老黨員、老農(nóng)民擔(dān)任，這些人年齡偏大、文化水平偏低、政策理論功底弱，很難把黨的方針、政策傳達(dá)給農(nóng)民，更別說帶領(lǐng)村民開展法治建設(shè)。當(dāng)村民出現(xiàn)法律方面的問題時，不是尋求法律的幫助和解決，而是用沿襲長期形成的“習(xí)慣法”和“民俗”來解決和處理。

二、民族地區(qū)新農(nóng)村法治建設(shè)出現(xiàn)問題的原因分析

（一）民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后是影響新農(nóng)村法治建設(shè)的重要因素

“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑?！鞭r(nóng)村的法治建設(shè)水平是由農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。由于民族地區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)的山區(qū)，自然條件較惡劣，交通設(shè)施不完善，尤其以西南少數(shù)民數(shù)地區(qū)農(nóng)村的情況更為突出，極大的影響了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于自然條件的惡劣，靠傳統(tǒng)的種植業(yè)，辛勤勞作一年只能基本滿足一家人的日常所需，導(dǎo)致大部分農(nóng)村青壯年勞動力外出打工，農(nóng)村勞動力的減少極大的影響了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。沒有勞動能力或勞力能力較弱的“空巢老人”、“留守婦女”、“留守兒童”也就成了農(nóng)村建設(shè)的主體。有的老年人還只會本民族地語言，不會漢語，不識漢字，所以文化素質(zhì)相對更低，法律意識更加淡薄，不會也沒能力利用法律來保護(hù)自己的合法權(quán)益。其次，民族地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，法治人才短缺，村干部待遇低，所以很多法律文件的制定到了農(nóng)村就成了空頭文件，不能執(zhí)行。一旦涉及到法律問題，很多農(nóng)民寧愿委托他人幫忙也不愿意花錢打官司。

（二）教育問題是民族地區(qū)農(nóng)村法治化建設(shè)的瓶頸

教育的落后會嚴(yán)重制約一個地方的發(fā)展，農(nóng)村法治教育跟不上也會嚴(yán)重影響地方的經(jīng)濟(jì)政治文化等領(lǐng)域多方面的發(fā)展。由于城鄉(xiāng)教育資源的極度不均衡，農(nóng)村教育水平明顯低于城市教育水平。一方面是缺乏法治方面的人才，民族地區(qū)農(nóng)村村組干部受教育層次低，基本是高中文化水平以下，有的還只有小學(xué)水平。村里考出去的大學(xué)生畢業(yè)后基本不愿意回到貧窮落后的鄉(xiāng)村來發(fā)展。而留在村里的大多是老年人，其中大部分還是文盲、法盲；另一方面，民族地區(qū)的農(nóng)村對法治宣傳教育的力度不夠。一是法治宣傳教育的內(nèi)容沒有立足于“三農(nóng)”實(shí)際，沒有針對農(nóng)民關(guān)心的涉及“三農(nóng)”問題的法律法規(guī)及政策進(jìn)行宣傳教育，所以農(nóng)民沒有興趣就不會關(guān)注和學(xué)習(xí)；二是法治教育、宣傳的手段方式單一，很多村的宣傳教育主要通過拉橫幅標(biāo)語、在宣傳欄張貼宣傳畫報或發(fā)放宣傳手冊，而文化水平較低的農(nóng)民理解不了宣傳的內(nèi)容。

（三）民族地區(qū)法制體系不完善，影響農(nóng)村法治建設(shè)的推進(jìn)。

改革開放以來，我國制定出臺了《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等涉農(nóng)的法律法規(guī)，對完善農(nóng)村法律體系方面都發(fā)揮了重要作用。但在立法的過程中，沒有將民族地區(qū)的歷史、文化、自然環(huán)境、民族的風(fēng)俗習(xí)慣、歷史傳統(tǒng)、宗教信仰、民族文化觀念等方面的因素考慮進(jìn)去。國家1984年頒布出臺了《民族區(qū)域自治法》，“《民族區(qū)域自治法》在形式上具有憲法性質(zhì)的法律特征，它在各方面的立法規(guī)定相對籠統(tǒng)、有某些內(nèi)容操作性不強(qiáng)，因而需要立法機(jī)關(guān)盡快制定出落實(shí)該法律的相關(guān)規(guī)定的實(shí)施細(xì)則?！盵3]因此我們的立法工作應(yīng)該從民族地區(qū)的實(shí)際問題出發(fā)，將民族因素納入地方立法工作中形成地方法律規(guī)范，同時還要考慮法律內(nèi)容的可操作性。但由于很多民族地方的立法意識不夠，立法專業(yè)化程度不高，立法人員的法律素質(zhì)不高，所以民族地區(qū)的立法工作相對滯后。

三、加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)的路徑探索

（一）大力發(fā)展民族地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村法治建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度決定著法治建設(shè)的程度。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅是農(nóng)民生活的基礎(chǔ)條件，也是農(nóng)村法治建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民的生活水平提高了，農(nóng)民的生活條件改善了，才可能實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的建設(shè)目標(biāo)，才可能為農(nóng)村法治建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)根據(jù)民族地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整，因地制宜的集中力量發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如因地制宜的發(fā)展優(yōu)勢種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，或通過招商引資，利用外出務(wù)工人員的資金、技術(shù)入股等發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，從整體上提高農(nóng)民的收入水平。只有村民的收入水平提高了，看到家鄉(xiāng)發(fā)展的潛力，進(jìn)城務(wù)工的“農(nóng)民工”才可能返鄉(xiāng)、返村勞作。在外務(wù)工的年輕人在一定程度上受到大城市新環(huán)境和新思想的影響，回鄉(xiāng)后有助于推動鄉(xiāng)村的各項(xiàng)發(fā)展，這樣不僅能彌補(bǔ)村組干部后備干部的空缺，解決村組干部“青黃不接，無人可選”的尷尬局面，還可以解決農(nóng)村法治主體缺位的情況。返鄉(xiāng)農(nóng)民可以充分履行法治主體的職責(zé)，對民族地區(qū)農(nóng)村的法治建設(shè)具有積極的推動作用。

（二）加強(qiáng)和完善民族地區(qū)的立法，保障民族地區(qū)的法治建設(shè)。

黨中央、國務(wù)院一直對民族地區(qū)的發(fā)展非常重視，但少數(shù)民族地區(qū)在自然條件、經(jīng)濟(jì)條件方面有著與其他地區(qū)不同的特點(diǎn)，如資源豐富，地域?qū)拸V，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，少數(shù)民族地區(qū)聚居區(qū)多為邊遠(yuǎn)山區(qū)，交通不便，極大的制約了民族地區(qū)的發(fā)展。對于民族地區(qū)的法制建設(shè)，應(yīng)根據(jù)民族地區(qū)的特點(diǎn)、文化和觀念等制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。國家應(yīng)加強(qiáng)對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)技術(shù)、教育等方面的立法。民族地區(qū)可以根據(jù)本民族的特點(diǎn)和需要，行使自治權(quán)制定出臺適應(yīng)自身發(fā)展需要的法規(guī)，使民族地區(qū)的法規(guī)形成一個完整的法規(guī)體系，使民族地區(qū)的各項(xiàng)工作都有適合本民族發(fā)展需要的法規(guī)可以遵循。

（三）加大民族地區(qū)農(nóng)村文化建設(shè)的力度，提高農(nóng)民法治意識。

農(nóng)民是農(nóng)村法治建設(shè)的主體，農(nóng)民的文化素養(yǎng)關(guān)系著農(nóng)村法治建設(shè)的程度。通過培養(yǎng)和提高農(nóng)民的文化素養(yǎng)，從而提高農(nóng)民的法治意識。長期生活在偏遠(yuǎn)山區(qū)的民族地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民，大多受教育程度低，文化水平低下，甚至有的農(nóng)民還不會說漢語，只能用本民族語言進(jìn)行交流。要提高民族地區(qū)農(nóng)民的法治意識，首先得提高他們的文化水平。我們應(yīng)該充分挖掘和利用當(dāng)?shù)孛褡宓母鞣N文化資源，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逦幕Y源積極傳播科學(xué)向上、民主的文化知識和法律知識。一是根據(jù)農(nóng)民需要什么形式的文化活動，就組織開展與之相適應(yīng)的法治文化宣傳活動，有目的地、有步驟地提高村民的文化素質(zhì)和法治意識。二是建立相應(yīng)的法治文化宣傳陣地。如建立村民法治學(xué)校、法治文藝演出隊等，有條件的可以建立圖書屋，營造出崇尚法治的社會氛圍。邀請懂當(dāng)?shù)孛褡逭Z言的法律工作者到村里用通俗易懂的語言為當(dāng)?shù)卮迕衿占胺芍R，解讀當(dāng)?shù)卮迕窀信d趣、涉及村民權(quán)益的法律條文。文藝演出隊可結(jié)合本民族的文化與法律知識編唱民族山歌，編排舞蹈、小品等進(jìn)行演出，不僅可以豐富村民的文化生活，也宣傳了民族文化和法治文化。使村民在參與中與觀賞中提高了文化素養(yǎng)和法律意識。三是要充分利用如電視、網(wǎng)絡(luò)等作息工具，使村民能夠更多地接觸外界，開闊眼界，加強(qiáng)村民與外界的聯(lián)系，接受先進(jìn)的文化觀念和價值觀念。

（四）加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)，提高行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)。

行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和執(zhí)法水平，直接關(guān)系到行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。要解決在民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法難的問題，除提高農(nóng)民的法律意識外，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的建設(shè)是關(guān)鍵。一是加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，業(yè)務(wù)培訓(xùn)是提高行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的執(zhí)法水平的重要途徑。通過培訓(xùn)，讓行政律法人員了解熟悉相關(guān)的制度、政策和執(zhí)法程序。二是提高行政執(zhí)法人員的學(xué)歷層次。由于民族地區(qū)的行政執(zhí)法人員學(xué)歷層次相對較低，而加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)，就要求執(zhí)法人員具有較強(qiáng)的綜合素質(zhì)和執(zhí)法水平。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持執(zhí)法人員提高學(xué)歷，并為其提高學(xué)歷提供適當(dāng)?shù)膸椭捅憷麠l件。