王廣輝 譚家超

按我國憲法，“國家所有”與“全民所有”等同，意味著“國家所有”代表著全民利益。按民法所有權理論，所有權意味著主體上具有排他性，就是說民法上確立的“國家所有權”排除了國家之外其他私人主體的可能。這樣，憲法上的“國家所有”與民法上的“國家所有權”就產生沖突，很有必要對“國家所有”進行追根溯源式探究。就現有研究而言，大致有物權說、a這種觀點主要集中于民法學者，如江平、王利明、肖乾剛、馬新彥，大多在其物權法著作中提到此觀點。特別私權說、b羅世榮、何磊：《論國家所有權的特別私權性——兼談〈物權法〉對國有資產的立法保護完善》，《社會科學戰(zhàn)線》2006年第5期。公法所有權說、c主要學者有王名揚、孫憲忠、張力等人，如張力：《論國家所有權理論與實踐的當代出路——基于公產與私產的區(qū)分》，《浙江社會科學》2009年第12期；孫憲忠：《“統一唯一國家所有權”理論的悖謬及改革切入點分析》，《法律科學（西北政法大學學報）》2013年第3期。公權說/規(guī)制說、a持這種觀點的主要是公法學者，包括鞏固、陳旭琴、王軍、李昌庚、王克穩(wěn)、王旭、李忠夏等人。所有制說、b主要學者有謝海定、薛軍、徐祥明、桂華、賀雪峰等人。資格說、c主要學者有趙世義、徐滌宇、張一鳴、肖澤晟、程雪陽等人。制度性保障說、d主要學者有張翔、林來梵、彭誠信、單平基等人。義務+混合權能說。e主要學者有稅兵、王涌。另學者肖澤晟、王旭也持有此類觀點。以上研究對“國家所有”的理論深化具有重要意義，但缺乏公有制的理論梳理，以致出現掐頭去尾的嫌疑。因此，本文采取歷史梳理方法對“國家所有”進行深化認識。

我們認為，憲法上確立的“國家所有”制度是公有制的重要內容，土地等最重要的自然資源歸“國家所有”可以從源頭上避免私有制的缺陷，但過于強調“國家所有權”可能導致公權力組織以“全民所有”的名義行使“私使用性”的支配權。在計劃經濟年代，社會主義國家的“國家所有”呈壟斷經營權特征，實際上是為國家快速工業(yè)化提供條件。當國家進入發(fā)展新階段，“國家所有”應發(fā)揮新的功能。否則，在市場經濟中會凸顯利用“公權”手段行使“私權”目的的錯位現象。本文通過梳理“國家所有”的發(fā)生史及其引入中國的情況，再根據社會經濟結構變化來分析“國家所有”的本質內涵及其法律特征。

一、公有制下“國家所有”的發(fā)生史

（一）馬克思主義“公有制”與“國有化”

馬克思主義公有制以資本主義私有制為社會基礎，其對未來所有制的論述可概括為公有制與個人所有制。馬克思認為“事實上，自由王國只是在必要性和外在目的規(guī)定要做的勞動終止的地方才開始……這個領域內的自由只能是：社會化的人，聯合起來的生產者，將合理地調節(jié)他們和自然之間的物質變換，把它置于他們的共同控制之下，而不讓它作為一種盲目的力量統治自己。”f馬克思：《資本論》第3卷，北京：人民出版社，2004年，第930-931頁。并且《資本論》中，馬克思明確提出個人所有制的概念?！皬馁Y本主義生產方式產生的資本主義占有方式，從而資本主義的私有制，是對個人的、以自己勞動為基礎的私有制的第一個否定。但資本主義生產由于自然過程的必然性，造成了對自身的否定。這是否定的否定。這種否定不是重新建立私有制，而是在資本主義時代的成就的基礎上，也就是說，在協作和對土地及靠勞動本身生產的生產資料的共同占有的基礎上，重新建立個人所有制?！眊馬克思：《資本論》第1卷，北京：人民出版社，1975年，第832頁。馬克思所要建構的公有制不是靠想象得來，而是以現代社會大生產為基礎設立全新的財產形式，沒有現代意義的大生產就不可能存在公有制。同時，馬克思認為公有制需要借助國家的形式，h《馬克思恩格斯全集》第18卷，北京：人民出版社，1964年，第64-67頁。恩格斯在《反杜林論》中也進一步強調國家的角色。國家成為整個社會的代表后首要行動是以社會的名義占據生產資料，這種集中使國家成為一種獨立形態(tài)。實際上，馬克思主義只是將生產資料國有化看成社會所有制實現的一種形式，國有化可以確保生產資料與生產者聯合體的社會能真正結合起來，使各行各業(yè)的生產者能自由支配并共同占有生產資料。并且馬克思進一步提出：“社會運動將作出決定：土地只能是國家的財產。把土地交給聯合起來的農業(yè)勞動者，就等于使社會僅僅聽從一個生產者階級的支配?！眎《馬克思恩格斯全集》第18卷，第67頁。如果將生產資料交給局部的生產者，等于在整個社會中會形成新的生產資料占有階級，這樣勞動與資本也就無法徹底解放。馬克思認為通過土地國有化可以徹底消滅社會生產中的資本主義現象，只有這樣的經濟基礎消滅才能使充滿剝削和特權的國家不復存在，因此，社會生產中一切生產部門會采取最合理的方式開展生產。當生產者與生產資料真正結合的經濟基礎形成后，與社會相對的上層建筑就會形成，隨之社會化大生產中的生產部門將采用最合理的方式開展生產。生產者與生產資料真正結合的方式是生產資料的全國性集中，以此為基礎的生產者聯合體可以有計劃、有步驟的開展勞動。正如馬克思所言：“生產資料的全國性的集中將成為由自由平等的生產者的聯合體所構成的社會的全國性基礎，這些生產者將按照共同的合理的計劃自覺地從事社會勞動?！盿《馬克思恩格斯全集》第18卷，北京：人民出版社，1964年，第67頁。馬克思認為國有化是為了確保生產資料與生產者聯合體（社會）的結合，一方面將生產資料占有擴大到各行各業(yè)的生產者手中，國有化可以使生產資料不局限于某一個生產部門；另一方面將生產者的聯合體從地域上擴大到國家的范圍。馬克思主義所要構建的國有化絕不是針對國家對土地或其他生產資料的壟斷，而是社會所有制及個人所有制的基礎，國家在生產資料所有權方面只起到類似“中介”的作用：一方面為了防止某一階層對生產資料的壟斷而采取全國性集中措施；另一方面國家要繼續(xù)過渡以形成真正的社會所有，尤其在國家和社會二元分離的形態(tài)下，馬克思主義國有化并不局限在國家控制方面，而是更關注社會分配，即社會所有制。恩格斯也承認“馬克思的整個世界觀不是教義，而是方法。”b《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第742頁。對待“國家所有”必須正視社會實現的方略。

（二）列寧主義的“國家資本形式”

列寧借用俄國工農創(chuàng)造的蘇維埃政權開辟了一條落后國家實現社會主義的道路，提出“共產主義就是蘇維埃政權加全國電氣化?！眂《列寧選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第364頁。主張生產力落后的國家應先實現國家資本化再過渡到社會主義，晚年又提出通過“新經濟政策”走向社會主義?？傮w上看，列寧主義的“國家所有”呈國家資本的形式，將土地國有化與馬克思地租理論緊密聯系起來，提出土地國家化實際上是國家強制所有，“土地國有就是全部土地收歸國家所有。所謂歸國家所有，就是說國家政權機關有獲得地租的權利，并且由國家政權規(guī)定全國共同的土地占有和土地使用的規(guī)則”。d《列寧全集》第13卷，北京：人民出版社，1959年，第313-314頁。除此再沒有其他的方案。同時，列寧并不反對小私有制，但對大資本的生產資料強調國家資本的形式，并要求“國營企業(yè)采取商業(yè)性質的經濟核算制”，e陸南泉：《斯大林模式究竟是怎樣形成的》，《探索與爭鳴》2010年第2期。這種商業(yè)性質的核算制是“所有權”和“經營權”分離的雛形?？傮w上看，列寧主義的“國有化”實際上就是國家資本形式，為國家壟斷主義形成強大的國有經濟力量打下理論基礎。列寧晚年意識到俄國生產力不夠，在小私有制占優(yōu)勢的情況下，必須“……在國家的正確調節(jié)（引導）下活躍國內商業(yè)”，f《列寧選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第614頁。開始推行“新經濟政策”，在社會分配上重新注重貨幣關系和價值規(guī)律，雖然出發(fā)點在于當時俄國存在大量的小私有制等多種經濟成分，但從“要求在全國性的法律范圍內把土地轉交地方和省區(qū)自治機關支配”的論斷來看，這種“國家所有”并不算是絕對意義的國家壟斷主義，而是要按實際情況形成一定的社會所有形態(tài)，但也開始形成政府代表國家的模式。

（三）蘇聯模式的“國家所有權”

蘇聯模式也稱為斯大林模式。自社會主義運動重心從發(fā)達資本主義轉向落后的農業(yè)國家，社會主義的主要功能不再是克服生產資料私人占有與社會生產之間的矛盾，而是盡快從農業(yè)國推進到工業(yè)國。因此，蘇聯模式的目的是高速工業(yè)化，而“國家所有”只是手段。g梁孝：《斯大林模式、工業(yè)化和邊緣國家的社會主義》，《管理學刊》2012年第2期。生產關系的性質由生產方式所決定，主要集中在生產資料占有方式方面，就是生產資料歸屬問題。蘇聯模式采取單一公有制以更好地實現政治經濟集中。公有制有兩種形式：一是全民所有制，二是集體所有制。其中“國家所有”制以國家經營為特征，被認為是實現社會主義公有制的最高形式。1936年“斯大林憲法”第6條明確提出“全民”即“國家”的概念，并注重“國家經營”及“國家財產”。1977年《蘇聯憲法》第11條將1936年“斯大林憲法”第6條做出修改，進一步強化對“國家所有”的控制力，并且認為以集體農莊為代表的集體所有制是公有制的低級形式，最終要向國家經營過渡。這種“國家所有”制理論實際上是對“‘國家所有權’的統一性、唯一性”理論的定性，主要源于維涅吉克托夫1948年的《論“國家所有”權》。h孫憲忠：《“統一唯一國家所有權”理論的悖謬及改革切入點分析》，《法律科學（西北政法大學學報）》2013年第3期。這種理論首先強調國家對土地、礦藏、水流等的所有權，屬于絕對支配意義上的所有權。在布拉都西等民法學家看來“國家所有權”就是要強調國家的控制力，國家財產的所有權人只能是國家。a[蘇] C·H·布拉都西編：《蘇維埃民法》上，中國人民大學民法教研室譯，北京：中國人民大學出版社，1955年，第212頁。其次，“國家所有”下的土地、礦藏等標的物都不能發(fā)生轉移，只能由國家機關或國有企業(yè)來經營或者管理，尤其是國企具備全部的所有權屬性，在蘇聯沒有任何機關能讓財產所有權發(fā)生轉移，國家管理機關、國有企業(yè)都無權轉讓國家財產，但國家可以收回“配給”的土地，所以蘇聯法中的“國家所有權”并不包括處分權，更凸顯“國家所有”權的絕對控制。b[蘇] C·H·布拉都西編：《蘇維埃民法》上，第213頁。最后，在“國家所有”權統一及唯一性的條件下，任何“國家所有”的土地等資源都屬于“國家所有”，任何荒山野地也都屬于國家，要開發(fā)利用必須征得國家同意。c[蘇] C·H·布拉都西編：《蘇維埃民法》上，第99頁。這種“國家所有”制理論突出強調公權支配，具備極高的政治定調，但這樣安排的“國家所有”讓生產者構建的社會聯合體失去了自由支配的權利，真正支配生產資料的不是社會生產者，而是國家公權。最終“國家所有”演變成“政府所有”，可與“國家壟斷經營權”打等號。

二、“國家所有”引入中國及其引發(fā)的“國有化運動”

（一）“國家所有”引入中國

自中國共產黨成立初期，生產資料公有化被理解成“共有共用”，通過將原料、土地、機器工廠等生產資料收歸社會共有，以達到社會共用之目的。d《中共中央文件選集》第1冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第547頁。到20世紀30年代后，“國家所有”開始被理解成社會主義土地制度的改革目標，“要徹底解決土地問題只有國有化，這樣才具備蘇維埃勝利與工農專政實現的條件?！眅程雪陽：《國家所有權概念史的考察和反思》，《交大法學》2015年第2期。1934年《蘇聯憲法》第6條、第8條再次確立“土地‘國家所有’”的主張，通過沒收地主階級的土地再分配到農民。到1949年中華人民共和國成立后，“國家所有”的領域和范圍都沒有準確界定。到社會主義改造時期，一方面通過沒收官僚資本為“國家所有”（《共同綱領》第3條）；另一方面通過《土地改革法》（第15、18、19、25、26條）明確界定國有土地的范圍。1954年中華人民共和國制定了第一部憲法（以下簡稱《五四憲法》），在立憲框架及體例上都移植了1936年的蘇聯憲法（以下簡稱《三六憲法》）。在所有制方面，《五四憲法》參照《三六憲法》規(guī)定了“國家所有”制和集體所有制，但《五四憲法》范圍更廣，還規(guī)定了個體勞動者所有制及資本家所有制，主要因為當時三大改造尚未完成，正處于新民主主義社會，尚存在私人所有制。在“國家所有”方面，《五四憲法》吸收了“國家所有”即“全民所有”的概念，但《三六憲法》第6條規(guī)定的“國家所有”比《五四憲法》第6條規(guī)定的更細致、更廣泛。另外，《五四憲法》第6條第1款強調國營經濟的力量，實際上是吸收了蘇聯國有企業(yè)代表“國家所有”制的理論。至此，“國家”在經濟制度領域扮演絕對重要的角色。

（二）“國有化運動”的本質

中華人民共和國成立后，面對的國內外環(huán)境使國有化成為必然選擇。毛澤東指出“要在中國建立資產階級專政的資本主義社會，首先是國際資本主義即帝國主義不容許。帝國主義侵略中國，反對中國獨立，反對中國發(fā)展資本主義的歷史，就是中國的近代史”。f《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第679頁。既然落后國家無法通過資本主義來實現工業(yè)化，只有通過國家主導來完成工業(yè)化建設，那么采取有效的生產資料“國家所有”是前提條件。也就是說，要實現工業(yè)化必須優(yōu)先發(fā)展為國民經濟各部門提供生產資料的重工業(yè)及保障國家安全的軍事工業(yè)，整個國家必須傾力實現這個目標，在資源配置方面需傾向于生產資料的國家壟斷。同時在分配上采取計劃經濟手段，通過高國家積累、低社會分配為國有工業(yè)化提供積累，取消交換環(huán)節(jié)直接由國家供應消費品。因此，在初步實現工業(yè)化階段，“國家所有”被視為工業(yè)化的基礎，演變成具有支配意義的“國家經營權”。

三、“國家所有”的憲法本質及其現代法理

隨著我國工業(yè)化初步完成，接下來的任務是調整工業(yè)經濟的活力，一方面要完成重工業(yè)升級，另一方面要實現輕工業(yè)化。輕工業(yè)化主要任務是提供生活資料，用來滿足社會“吃、穿、用”等消費問題，同時輕工業(yè)“投資小、周期短、見效快”，宜采取民營經濟，因而這一時期個體經濟、私營經濟開始有了生存空間，國家必然需要對經濟制度進行重新調整。a梁孝：《斯大林模式、工業(yè)化和邊緣國家的社會主義》，《管理學刊》2012年第2期。1988年憲法修正案針對《八二憲法》第11條進行了修改，正式允許非公有制經濟存在，那種不經過交換環(huán)節(jié)、國家直接供應的局面開始扭轉。據此，1993年憲法修正案將《八二憲法》第15條修改成國家實行社會主義市場經濟，“國家所有”條款也開始發(fā)生改變，表現在《八二憲法》將“國家所有”條款與“國營經濟”條款分開，后又將“國營經濟”修改為“國有經濟”（1993年憲法修正案），現行憲法第7條強調“國民經濟的主導力量”，主要是指重工業(yè)等關系國計民生領域的主導權，不再由國家壟斷。同時，國有企業(yè)的國家統一領導和全面計劃，意味著“國家所有”不再是單一形成“國家經營權”，二者開始分離。但我們并不能把計劃經濟時期與改革開放時期割裂，改革開放是國家在經濟領域全面實現現代化的重要路徑，國有化運動不再是迫切要求。當國家經營不再是唯一目的，對“國家所有”權的解讀必然要發(fā)生變化?！皣宜小睓鄳袚嗟牧x務，除了國家經營實現工業(yè)化外，還要注重將國有資源分配成社會所有制和個人所有制。如產權是個體行動的結果，而非界定的結果。b朱海就：《論市場的公共利益——“外部性”不意味著“市場失靈”》，《浙江工商大學學報》2017年第1期。

（一）認識“國家所有”的前提：厘清“國家所有”與“全民所有”

現行憲法依然延續(xù)著“國家所有”即“全民所有”的表述，在多種所有制經濟共存的局面下，需要改變過于強調國家的意識，“國家所有”與“全民所有”存在著一種人民主權理論。按字義分析，“全民所有”蘊含全體公民共同所有的意思。由于全民直接支配在理論和實際上都無可能，“公地悲劇”（最先由哈丁提出）是最好佐證。在這里，全民并非理論上的單獨所有、按份共有，實際上也不可能實現，應是一個抽象性的政治概念，“全民”不具有分割性，結合我國人民民主專政的國家性質，這里的“全民”應是人民民主制度下的全體公民，“全民所有”最大表現是政治意義及社會意義，借以消滅私有制，同時改變土地、國有資源無序開發(fā)利用的狀態(tài)。因此，“全民所有”并不反映個體所有權的疊加。同時，“為了使一切共有物擺脫價值宣示意義而進入可操作的領域，就必須賦予這種物的部分與個體相適應的占有能力”，c徐國棟：《羅馬法與現代意識形態(tài)》，北京：北京大學出版社，2008年，第180頁。通過“全民所有”成為“國家所有”的路徑，憲法上采取“國家所有”即“全民所有”的無縫對接模式也不難理解。進入規(guī)范層面，“國家所有”與“全民所有”更不能混同，當“全民所有”過渡到“國家所有”意味著進入可操作領域。一則國家有邊界并設有國家機關，二則國家作為人民集體象征。對于“全民所有”如何過渡到“國家所有”，需要從國家性質出發(fā)。按社會主義性質，為實現全民利益，要求國家對“全民所有”的土地及國有資源負有管理及使用的職責，實際就是通過全國人民代表大會制定憲法來創(chuàng)設一種憲法關系，讓全民與國家之間通過憲法達成實現全民利益的委托。就實現全民利益而言，“全民”與“國家”之間發(fā)生的第一層關系不是授予國家權力，而是憲法職責。土地、礦藏、水流等作為生產資料的重要性不言而喻，“全民所有”在于消除私有制固有矛盾，也就消除了階級矛盾。“國家所有”在消除階級矛盾的基礎上來實現全民利益，全民利益就成為進入操作領域的“國家所有”的起點和終點。起點實際上就是職責，就是國家為了實現全民利益必須做出或不得做出的要求，再以此為基礎生成權力運行機制?；具壿嬁杀硎鰹椋喝袼小鷳椃氊煟ㄈ窭妫鷩宜小鷩宜兄?。

（二）“國家所有”的本質：旨在“全民利益”的國家職責

通過憲法關系將“全民所有”過渡到“國家所有”，根本目的在于實現“全民所有”，即全民利益。從馬克思主義到社會主義實踐，生產資料公有制始終伴隨著全民利益的價值。馬克思主義強調通過公有制實現社會所有制及個人所有制，最大限度地解放自由勞動；列寧主義，尤其蘇聯模式本質在于發(fā)展國家生產力，以國家為本位。中華人民共和國成立至今，改革開放前國家獨立、安全、工業(yè)化是關鍵；改革開放后，國家初步實現了工業(yè)化，獨立與安全不再是主要矛盾，社會公平分配才是公有制關鍵。在新時代，以習近平同志為核心的黨中央明確提出“共享的發(fā)展理念”，就是要由追求結果上的共享轉變?yōu)閷⒐蚕砝砟钬灤┯谡麄€發(fā)展過程。a顧世春：《從共享的目標追求到共享的發(fā)展理念》，《重慶理工大學學報（社會科學）》2017年第1期。當“國家所有”與“全民所有”形成事實委托關系之后，針對全民利益成為至上目標，用法律概念表達就是“憲法職責”。主要包括以下方面。

第一，保持階級矛盾消除的狀態(tài)。土地等國有資源是國家最重要的生產資料，關系到國民經濟命脈，屬于最重要的物質基礎。b蔡定劍：《憲法精神》，北京：法律出版社，2004年，第168頁。從公民個體角度，資源對公民天生就非常重要，資源的利用往往表明社會是公民組成，而不是奴隸。cJoseph L.Sax,“The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: EffectiveJudicial Intervention”，Michigan Law Review, vol.68, no.3, 1970.如果這么重要的生產資料成為個人資本，將會帶來比“公地悲劇”更大的痛苦——階級壓迫。階級壓迫大致有兩種，一種是封建式。幾千年來廣大中國人民深受其害，少數人（封建階層）掌握絕對的生產資料——土地，形成階級壓迫；另一種是避免資本主義那種異化的勞動及其生產方式，確保勞動者能自由支配勞動，并且勞動成果完全屬于掌握生產資料者所有，階級壓迫是馬克思主義所要消滅的形態(tài)。d王鍇：《中國憲法中財產權的理論基礎》，《當代法學》2005年第1期。生產資料的重要性在于決定生產，也決定生產性質。鑒于此，將土地、國有資源等重大的生產資料宣告成“全民所有”，即誰都不能私有，進而過渡到“國家所有”，首要目的就在于防止剝削階層的產生，國家的首要職責是維持生產資料公有的局面。因此，現行憲法第9條、第10條規(guī)定“國家所有”目的在于維護憲法第6條的公有制經濟基礎。

第二，保持社會主義國家的優(yōu)越性。國有資源開發(fā)、利用不僅關系到國家的物質基礎，而且關系到國家富強。理論上社會主義需要在資本主義基礎上建立，但實際上中國作為后發(fā)型國家取得民族獨立后首先要建立區(qū)別于資本主義的社會制度，同時又必須加速彌補資源貧乏、生產力不足的現實。因此，公有制的重大任務是展現國家優(yōu)越性，一種集體主義優(yōu)越性。主要表現在兩方面：一是協調社會關系的制度優(yōu)越性，二是促進社會進步的發(fā)展優(yōu)越性。憲法上“國家所有”要實現這種優(yōu)越性必須努力去實現“全民所有”的真實內涵，使全民能從“國家所有”中感受到個體與公共協調發(fā)展的優(yōu)越性。

第三，確保資源的全民分享。國有資源作為自然財富，種類、利用性千差萬別?！皣宜小毕聡矣新氊焷泶_保國有資源用于全民分享。首先，某些國有資源完全是自然的恩賜，其存在完全是天然的公共所有和共同利用。例如“大湖”都屬于全體人民，每個人都有平等的使用權。其次，有些國有資源具有特殊的公共性，例如水資源，雖然人人都需要利用，但不能劃為私人物品。取水權、養(yǎng)殖權等利用屬用益物權，國家具有職責對水資源進行符合公共利益的限制。e肖澤晟：《公物法研究》，北京：法律出版社，2009年，第79 頁。最后，對那些可以私用的國有資源，例如礦藏，國家要確保在全體國民中公平分配，資源收益應國民共享，確保全民分享。如果將重大價值的國有資源收益實際歸為特定團體，并不符合社會主義原則。隨著我國生產力水平的提高，國有企業(yè)改革應確保更多收益用于全民分享。

第四，確保國有資源的合理利用。合理利用資源實際上就是確保國有資源呈可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)。如果“全民所有”沒有經過轉化就意味著任何公民都可以不受限制地使用資源，也就必導致資源的過度利用。美國學者曼瑟爾·奧爾森也提出與“公地悲劇”類似觀點，一個群體中除非存在強制或其他特別手段，或只有相當少數人，能夠使個人為共同利益行為。否則，任何理性的、尋求個人利益的行為不會為共同利益而行動。f[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達等譯，上海：上海譯文出版社，2012年，第8頁?！氨瘎　币饬x就在于此。通過創(chuàng)設產權實現國有資源的合理開發(fā)已經成為人類的共識。因此，設置“國家所有”體現一種國家保護主義。相反，如果國家限制過多也可能導致資源未被充分利用。因此，美國的黑勒教授提出的“反公地悲劇”理論。在國家保護國有資源的情況下，國有資源正確開發(fā)也是全民利益之一。尤其是土地、水流、礦藏等重要生產資料對滿足社會物質生活條件至關重要，只有使這些生產資料得到正確開發(fā)及有效利用，才能最大限度地滿足全民需求。

（三）“國家所有”的外化法律特征

既然全民與國家之間形成一種特殊的法律關系，那么職責、職權要素必不可少?！皣宜小彪m源于全民所有，但其基本法理的特殊性就在于先有職責、后有權能。據此，憲法“國家所有”在分配、保護、利用等方面承載更多功能，最終形成國家管理權，即公法上的權力現象，大致包括計劃權、分配權、保護權。一般認為，現代“權利”概念是私人與私人之間、私人與國家之間形成用以反映私人利益的現象，讓國家擁有權利實際上不可能。事實上，我國《物權法》上規(guī)定“國家所有權”讓國家成為一種權利主體，實際上只是憲法上“國家所有”運行機制的一部分，就是為了全民利益需要國家以私人身份的面貌出現，從而形成的特殊權利現象，但本質上仍沒有超出國家管理權范疇。據此，我們可以把“國家所有”最終呈現的國家管理權分為直接管理權與間接管理權。

1.直接管理權。國家作為特殊法律主體，公法權能實際上通過對不特定公民利用資源的予以“管理”來實現。為了保護公有制為主體的經濟制度，使國有資源在充分利用的同時得到可持續(xù)發(fā)展，國家必須形成規(guī)制，對國有資源由誰利用、怎么利用及收益如何分配具有決策權。a鞏固：《自然資源國家所有權公權說再論》，《法學研究》2015年第2期。按全民利益及社會利用，直接管理權可分為計劃權、分配權和保護權。第一，計劃權與分配權。國家為了盡到使國有資源得到公平、充分及長期利用的義務，應在計劃的基礎上通過許可的方式實現對國有資源利用的分配。時間維度上，國家計劃可分為短期、中期及長期開發(fā)計劃；空間維度上，國家計劃可分為局部計劃和全國計劃。在計劃下的分配主要通過行政許可讓渡成用益物權，用益物權應局限在特定范圍，不得隨意創(chuàng)設，更不能為了經濟效益創(chuàng)設行政許可。我國行政許可法也貫徹了這種思路，第12規(guī)定只有涉及“有限國有資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等”，才能創(chuàng)設許可權。在國有資源分配中，國家擔負“必須公平、透明、均福、民主化過程形成的新的行政理念，積極為人民生活提供方便和照顧，扮演公平合理分配資源正義者的角色”b翁岳生：《行政法》，北京：中國法制出版社，2002年，第798頁。的公法職責。這種分配權不能異化。一旦產生異化，不僅分配正義會遭到破壞，帶來社會的不公，而且會對合理利用資源帶來困難。自分稅制以來，通過土地或國有資源進行財政創(chuàng)設違背“國家所有”的原旨主義。少數地方政府粗放式與攫取型資源財政模式的結合導致全民共享機制闕如。c王旭：《論自然資源國家所有權的憲法規(guī)制功能》，《中國法學》2013年第 6 期。這種局面下，實際是政府（代表國家）支配權代替應分配權。同樣，對國有土地采取出讓或者劃撥等方式設立建設用地使用權，本質在國家分配而不在支配。對于建設用地使用權到期延展問題，不僅涉及微觀層面的問題，更涉及到公眾利益。第二，保護權。國家為了防止國有資源被過度利用，在保護職責上形成一種保護權。面對市場和社會無序開發(fā)利用，國家監(jiān)管的意義在于保護。一方面，國家針對任何個人和組織的侵占或破壞行為享有禁止或限制權。很多國有資源是人類生存及生活必須的物質資料，公眾的利用是最基本權利，國家不得隨意創(chuàng)設禁止權，只有對那些超出合理利用范圍的才能禁止或限制。如大規(guī)模采集藍寶石帶來對草場破壞的國家應有禁止或限制權；另一方面，國家設置利用許可、有償使用、生態(tài)補償、植被恢復等機制也是行使保護權的表現。通過多種規(guī)制手段使國有資源得到理性分配及使用，達到國有資源保護目的。實踐表明，我國地方政府是環(huán)境保護的直接責任主體，履行責任的好壞是環(huán)境質量好壞的關鍵。d黃信瑜：《地方政府環(huán)保監(jiān)管責任有效落實的路徑分析》，《政法論叢》2017年第3期。

2.間接管理權。我國奉行集體主義，公共利益具有直接實現與間接實現兩種方式。直接實現如公共基礎設施建設、國家安全；間接實現如國家為了充分利用國有資源，出于公共利益或戰(zhàn)略意義，國家可采取自我實現模式，即國家形成直接支配權和經營權。因此，間接實現方式中國家需要形成類似于私法上的“國家所有權”。具體表現有兩個方面。第一，國家通過具有“人格化”的代表行使。隨著現代企業(yè)制度的流行，通過設立國有企業(yè)構建法人治理結構來代表國家行使私法權能，也就是所有權與經營權的分離。使作為“業(yè)主”的國家退居成股東地位，委托“出資人代表”（國資委）出面行使股東權能。a王軍：《國家所有權的法律神話——解析中國國有企業(yè)的公司制實踐》，中國政法大學博士學位論文，2003年。通過法人制度，將國家支配與國家公權管理權能分開，國家代表就能真正像“股東”那樣行為并承擔責任。第二，國家對關系國計民生的國有資源具備支配權，如石油、天然氣、稀有貴重金屬涉及重工業(yè)發(fā)展與升級、公共消費和社會發(fā)展的重要生產資料，關系國計民生，由國家經營更為適宜。據此，我們認為，私法上的“國家所有權”實際上是借用私法的權利形式來實現“全民利益”的“國家所有”內涵，本質上仍屬于公法屬性范疇。首先，國家基于整體力量，能使國有資源得到更好的利用和保護，國有企業(yè)作為“國家所有”范疇，其營利性只能體現在國家資產的保值增值上，并且為了國家和全民利益還應承擔更多的公益性責任。其次，國家具有類似于私法支配權的原因在于公民自主利用以及社會的局限，通過獨立的國家主體更為合適，尤其涉及到主權、安全等事宜時更宜采取直接實現模式，如通過國家自主經營控制開發(fā)力度，進行資源戰(zhàn)略布局。不過，這種支配必須符合全民利益，收益必須歸為國家財政，處分也必須基于國家利益。因此，私法上的“國家所有權”實際上是國家利用私法的形式來實現公共利益的目的。

四、結語

在社會主要矛盾已發(fā)生轉變的新時代，需要用新思維來解釋“國家所有”。同時，隨著我國市場經濟的深入發(fā)展，需要在“國家所有”領域改變“借公權之手來處理私權之事”的頑疾。首先需要正確認識“全民”與“國家”的內在關系，只有對國家有所要求，才能避免把土地、礦藏等國有資源用于政府資本運作。如果國家將應用于分配的國有資源直接支配，“化公為私”，實質擴大了國家權力，將導致人民本位的利益無從體現，典型如土地財政，這種財政模式某種程度上是將土地分配權當作資本支配，實際上加大了人民生活成本，逐漸背離全民利益。對此,解決思路有四個方面：第一，“國家所有”運行始終圍繞全民利益的目的，國家正確實施計劃、保護和分配，不將土地、礦藏等一般性國有資源運作成支配權；第二，政府代表模式可尋求改變，如建立公法法人財產所有權制度；第三，政府在經濟上要尋求新的增長點，改革財政收入和支出結構，真正落實全民共享機制；第四，從公民角度建構“分享權”，如城市土地免費使用權等。