1984年“貸款修路，收費還貸”政策的提出，使中國迅速建成了世界一流的高等級公路交通網。但回看過去的34年，收費公路政策取得巨大成就的同時，也出現了高速公路債務日益嚴重、資金的不可持續(xù)難以保證高質量服務等問題。這些問題有的是由于環(huán)境變化導致，有些是政策本身導致。

高速公路債務問題日益嚴重

從收支角度看，由于公路建設成本不斷攀升、集中大規(guī)模償債期的到來，以及養(yǎng)護管理成本的持續(xù)快速增長，收費公路支出需求急速上升。而公路收費標準基本延續(xù)20世紀90年代水平，導致收入增長與支出增長極不匹配，債務償還資金不足，能夠按期償還債務本金的項目越來越少。

截至2017年，全國收費公路累積建設投資總額82343.9億元，債務余額52843.5億元，當年通行費收支缺口4026.5億元。少數省份已收不抵支、甚至收不抵息，債務風險隱患加大。為避免出現債務逾期和資金斷鏈，2017年新增4601億元各類債務用于彌補債務償還缺口，因而又累積了新的債務。由于新債中含有大量信托、理財等期限短、高利息金融產品，提高了財務成本，同時加劇了因流動性不足（例如，特殊政策導致交通量下降帶來收費收入減少），導致資金斷鏈引發(fā)系統性金融風險的可能。

資金的不可持續(xù)難以保證高質量服務

根據現行《收費公路管理條例》關于最長收費期限的規(guī)定，2020年開始我國高速公路將出現集中到期現象，大規(guī)模早期建設的收費收入較高的收費公路將停止收費；到2030年，接近一半的高速公路應停止收費，屆時需補充約1000億元的財政性資金用于支持養(yǎng)護和運營管理的需要。如果不及時做出政策安排，可能會導致高速公路網整體服務能力和水平的快速下降，對國民經濟的運行必然產生重大不良影響，資金的持續(xù)發(fā)展問題迫在眉睫。

據統計，2017年全國共2148個收費公路項目，其中1665個高速公路項目（含高速橋梁、隧道）將到期。

價格機制僵化難以發(fā)揮調節(jié)作用

公路融資是受益原則的典型例證。受益原則的核心是強調收入與支出的關聯。如果把市場價格機制與政府財政預算作為兩個極端，那么強調受益原則就意味著趨向市場定價機制，弱化受益原則而強化支付能力原則，意味著趨向財政預算支付和政府定價。當受益原則強化到極端情形，也就是說收入與支出嚴格對應時，也就轉化成了通過價格機制實現收支平衡避免債務風險；反之，當完全放棄受益原則時，收入與支出完全脫鉤，公共資源配置完全由公共財政預算實現，則定價主要依據財政能力和成本。換言之，受益原則可以看作財政中的市場機制，或者說是政府（預算）與市場（價格）之間的過渡地帶。收費公路收費的理論出發(fā)點是強調使用者付費——誰付費誰使用，即受益原則，這就意味著通行費標準的定價應當趨向市場定價。但實際中，收費公路采取的是基于建設和養(yǎng)護管理成本，再結合收費期限和公眾可接受程度確定收費標準定價方法。

在高速公路網已經基本形成的情況下，目前單一路段以成本為基礎確定收費標準，且難以及時調整的僵化定價機制，形成了基于市場價格的定價機理和通過行政干預禁止價格調整之間的矛盾，無法發(fā)揮價格杠桿在合理配置資源，以及減少擁堵、污染等負外部性等方面的作用，導致高速公路不同路段間、高速公路與普通公路間交通流量失衡，同時也導致公路與水運、民航、鐵路等其他運輸方式間缺乏有效調節(jié)手段，制約了公路網整體效用的充分發(fā)揮。根據實際情況的動態(tài)價格機制，則有利于路網交通量的優(yōu)化，促進高速公路與普通公路的統籌發(fā)展。

2016年，交通運輸部為推進供給側結構性改革促進物流業(yè)“降本增效”，提出探索高速公路分時段差異化收費政策。2017年，山西、河南、浙江、湖南4省作為試點省份按照“分時段、分路段、分區(qū)域、分車型”原則開展差異化收費試點。

收費公路政策取得巨大成就的同時，也出現了高速公路債務問題日益嚴重、資金的不可持續(xù)難以保證高質量服務等問題。

2017年10月，山西省在2015年開始已采取“普惠三減兩免”（三減：政府還貸收費公路優(yōu)惠12%；ETC卡優(yōu)惠5%；合法超限補償費將為4倍。兩免：免收道路運輸經營許可證工本費和營運車輛道路運輸證工本費。）及“新三減兩免”（政府還貸收費公路優(yōu)惠12%的基礎上，ETC卡優(yōu)惠提高到20%；11條高速公路和5條繞城高速公路使用本省ETC卡繳費通行的貨車提高優(yōu)惠幅度至50%）的基礎上，實施精準差異化收費，取消普惠政策，擴大大幅度優(yōu)惠差異化收費范圍，精準開展分區(qū)域、分路段、分時段、分車型、區(qū)別支付方式等6項優(yōu)惠。

山西實行差異化收費7個月后，政策效果顯著。首先，物流運輸成本明顯下降，貨車通行費優(yōu)惠3.82億元，通行成本綜合降低6.06%；分車型客運班車包繳優(yōu)惠2190萬元，平均降本47.52%。其次，通行效率得到提升，有效促進了“兩網”均衡發(fā)展，相鄰普通國省干線路貨車流量較2015年同期下降13.73%，公路通行量同比增長137.91%。最后，量費齊升格局基本趨于穩(wěn)定，2016年全省高速公路貨車通行費、交通量分別較政策實施前同比增長37.94%和52.62%，單位里程收費額從每公里157萬元提升至每公里230萬元；2017年貨車通行費、交通量較2016年又增長了20.76%和34.02%。

管理碎片化難以保證資源統籌使用

1992年至今，我國收費公路共經歷了一路一公司與事業(yè)管理法人為主、企業(yè)法人管理主體地位明確等四個階段。

我國現行收費公路運營管理和行業(yè)監(jiān)管體制始于1993年開始的投資體制改革，高速公路建設籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發(fā)展到政策籌資和社會融資；同時，伴隨國家“政企分開”的改革，在高速公路管理上更多強調企業(yè)行為，由此形成了“一路一公司”的管理格局。

1992年至今，我國收費公路管理體制發(fā)展歷程，共經歷了四個階段。

一路一公司與事業(yè)管理法人為主

1992年3月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于交通部門在道路上設置檢查站及高速公路管理問題的通知》（國辦發(fā)〔1992〕16號），通知指出：“各地對高速公路管理的組織機構形式，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據當地實際情況確定，暫不作全國統一規(guī)定?！备鶕@一通知要求，部分?。▍^(qū)、市）在高速公路管理方面進行了有益的探索。1993年開始的投資體制改革，使高速公路建設籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發(fā)展到政策籌資和社會融資，從單一的公路規(guī)費、專項基金發(fā)展到利用銀行貸款、向社會發(fā)行債券、股票和有償轉讓公路收費權及利用外資等多元化、多樣化的格局，建立并堅持了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發(fā)展”的投融資體制。同時，伴隨著國家“政企分開”的改革，在高速公路的管理上更多強調企業(yè)行為，“一路一公司”模式建設管理高速公路調動了各界積極性，促進了高速公路的第一次快速發(fā)展（1993年至1997年）。

在此階段，國家層面沒有對高速公路管理體制有明確意見，因此各地的管理模式多樣化，高管局、高速公司、高速集團、高速上市公司等都成為了高速公路的實質管理主體，部分省的行業(yè)主管則明確為交通廳或公路局，全國高速公路呈現管理模式多樣化與管理主體多元化的特征。

企業(yè)法人管理主體地位明確

1996年，國家投融資體制改革，決定對固定資產投資項目實行項目資本金制度和項目法人責任制。這兩項制度的實施，要求高速公路建設項目必須首先落實項目資本金并成立相應的項目法人組織。在此背景下，全國許多省按照《公司法》的規(guī)定組建了省級公路集團公司或類似機構，實行企業(yè)化管理，逐步走向以項目法人承擔建設責任，以企業(yè)法人實行建設、運營、還貸、移交全過程的管理模式。

社會資本的管理地位得到實際加強

2004年7月國務院發(fā)布《關于投資體制改革的決定》，《決定》規(guī)定：“放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域。”企業(yè)不使用政府投資建設的項目一律不再實行審批，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制，這是我國投資體制改革的一個重大突破。其中國道主干線、國家高速公路網等也在《政府核準的投資項目目錄》之列。國家投資體制改革政策的出臺極大拓寬了社會資本在交通基礎設施領域“施展拳腳”的空間，同時也使社會投資人在高速公路管理中的地位進一步明確。但行業(yè)監(jiān)管職責一直沒有強調。2004年，國家進行國有資產管理改革，高速公路的管理主體中，又多了省級國資委這一主體。高速公路的管理體制更加復雜。

大型設計施工建設單位也成為管理主體

2015年，財政部在基礎設施領域推行PPP模式以后，大量技術力量強融資能力好的國有建設企業(yè)如中交建、中鐵建、中建等在參與高速公路建設的過程中，從單純的施工方變?yōu)橥顿Y方和貸款主體，項目建成以后轉變?yōu)楣芾矸健Ｓ捎诮鼛啄陣乙蟾咚俟坊蛘卟捎谜l(fā)債模式建設或者采用PPP模式建設，受到債務規(guī)模限制，PPP模式成為主要的融資建設模式，主要幾家建設集團也成為了高速公路的管理主體。

在這種地方體制的作用下，逐漸形成了分散的多元化投資體制，投資主體包括政府法人、事業(yè)法人、國有企業(yè)及社會資本四類。其中，政府法人又包括省級、市級、縣區(qū)三級政府交通主管部門；事業(yè)法人包括省級高管局和地市公路局等；國有企業(yè)主體包括央企、省級國企和地市縣國企；社會資本包括國內資本與港澳臺資本。據統計，2017年全國共有收費公路運營管理主體1226個（其中企業(yè)法人主體897個，機關及事業(yè)單位288個，其他組織機構41個），平均每個主體管理里程約為133.6公里，單位里程運營管理成本約38.3萬元，占單位里程通行費收入的12.2%。

收費公路的多元化投資導致了目前的管理多元化，在加速推進建設的同時也導致了一些問題。首先，不利于資源的統籌集約利用，管理效率低，管理成本高。其次，管理水平參差不齊，由于很多社會投資人并不具備交通行業(yè)專業(yè)經驗，項目建成以后也不具備專業(yè)化的養(yǎng)護管理經驗，同時，不同管理主體有不同的管理追求，行業(yè)沒有統一的服務標準，無法保障每條路都能提供良好的服務水平；再次，不能統籌建設養(yǎng)護大中修，不能從路網整體角度出發(fā)協調好建設維護和改擴建時序，從而可能造成集中大修帶來擁堵等問題。最后，不能統籌收費標準，難以統籌資金使用，不利于降低風險提高路網運行效率；五是難以推行先進的收費技術，各個運營管理主體使用適合自身的收費技術，由于前期投入已經成為沉淀資本，不愿意為新技術投入過多，影響了收費技術的升級。

《收費公路管理條例修訂草案》正在向社會公開征求意見

信息公開及公眾參與不足難以滿足現代治理要求

政府通過充分公開不涉及國家安全的公共行政信息，減少政府與公眾間的信息不對稱，是增強政府公信力、改善政府治理及提高公共服務水平的必然要求。由于傳統理論概念的滯后性，公益性一直是收費公路政策的基石，“貸款修路，收費還貸”只是政府在財力不足、公路建設壓力巨大情況下采取的特定融資政策，然而在受益原則和代際公平等方面的經濟合理性并沒有通過政策宣傳傳遞給公眾。

同時，從目前社會公眾參與收費公路政策決策的方式或途徑來看，以單向的信息傳遞或意見征集為主，座談、聽證等互動式參與方式中的公眾參與比率低，各級交通主管部門對公眾關切的問題回應不夠，對公眾意見反饋不足，使得社會公眾參與收費公路相關政策決策的效果受到影響。隨著公眾對收費公路知情權、監(jiān)督權和參與權訴求的不斷提升，及時完善收費公路信息公開內容、加大公眾參與力度，是有效規(guī)范收費公路管理、保障政策可持續(xù)的基本要求。

（本文摘編自《中國收費公路發(fā)展藍皮書（1984-2018）》）