文／周景彤 高玉偉

積極探索雄安新區(qū)可持續(xù)融資新模式

文／周景彤 高玉偉

雄安新區(qū)建設(shè)離不開(kāi)強(qiáng)大的金融支持。雄安新區(qū)的開(kāi)發(fā)融資一開(kāi)始就應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持穩(wěn)健審慎的政策原則，避免“一哄而上”，積極探索一種低成本、高效率、可持續(xù)的新城開(kāi)發(fā)融資新模式。借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新雄安新區(qū)可持續(xù)融資模式的基本策略與路徑：一是分類施策，根據(jù)新區(qū)建設(shè)不同階段和項(xiàng)目不同類型實(shí)行差異化的融資方式；二是借鑒新加坡“組屋”制度，創(chuàng)新房地產(chǎn)融資新模式，建立低成本“公房”體系；三是引進(jìn)與新設(shè)相結(jié)合，打造雄安金融品牌；四是引領(lǐng)綠色金融潮流，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品；五是借力金融業(yè)雙向開(kāi)放，力促境內(nèi)外資金融通；六是勇于先行先試，多維度創(chuàng)新融資支持政策。

新時(shí)代；雄安新區(qū)；融資模式

設(shè)立雄安新區(qū)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的一項(xiàng)重大的歷史性戰(zhàn)略選擇，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。黨的十九大提出，要以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。如何突破傳統(tǒng)的過(guò)度依賴土地財(cái)政和房地產(chǎn)的融資模式，探索一條可持續(xù)的開(kāi)發(fā)融資新模式，既是推進(jìn)雄安新區(qū)建設(shè)的迫切需要，也將對(duì)新時(shí)代我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重大的示范意義。

一 建設(shè)雄安新區(qū)需要融資模式創(chuàng)新

高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、再到環(huán)境治理，都需要龐大的資金支持，這對(duì)融資效率和融資模式創(chuàng)新提出了非常高的要求。目前，雄安新區(qū)建設(shè)剛剛起步，財(cái)政實(shí)力較弱，只有創(chuàng)新融資模式、解決好融資問(wèn)題，才能助力雄安新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)有序推進(jìn)、良性發(fā)展。

第一，創(chuàng)新融資模式是滿足雄安新區(qū)龐大基建投資資金需求的重要保障。按照相關(guān)規(guī)劃，到2020年雄安新區(qū)要形成雛形，骨干交通路網(wǎng)基本建成，起步區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局基本形成，到2022年起步區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施全部建設(shè)完成。在開(kāi)發(fā)建設(shè)初期，雄安新區(qū)將加快建設(shè)道路、學(xué)校、醫(yī)院、公園、綠地以及水、電、氣、網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施，資金需求規(guī)模大、周期長(zhǎng)，如何解決資金來(lái)源是頭等大事。以2016年的固定資產(chǎn)投資為基礎(chǔ)，據(jù)測(cè)算，未來(lái)5年，預(yù)計(jì)固定資產(chǎn)投資約為4200億～1.1萬(wàn)億元，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資約為3600億～8200億元。再考慮到價(jià)格變動(dòng)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等因素，雄安新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資額可能會(huì)更高。面對(duì)如此巨大的基建投資需求，資金來(lái)源和運(yùn)作模式等問(wèn)題隨之而來(lái)，這需要雄安新區(qū)加快探索投融資體制改革，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金投入機(jī)制。

第二，創(chuàng)新房地產(chǎn)融資模式是促進(jìn)新區(qū)房地產(chǎn)良性發(fā)展的關(guān)鍵。黨的十九大提出，要堅(jiān)持房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的定位。雄安新區(qū)已經(jīng)明確嚴(yán)禁大規(guī)模開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，避免借機(jī)炒作、抬高建設(shè)成本。但未來(lái)雄安新區(qū)仍需加快布局，完善辦公和居住功能，推動(dòng)土地預(yù)征、拆遷補(bǔ)償、安置房建設(shè)等。雄安新區(qū)建設(shè)已經(jīng)啟動(dòng)。據(jù)了解，2017年起步區(qū)土地征遷費(fèi)用就達(dá)到1000億元，2018年將達(dá)到2000億～3000億元，資金需求巨大，但這些費(fèi)用并未納入當(dāng)前財(cái)政預(yù)算。基于中央對(duì)雄安新區(qū)改革開(kāi)放先行區(qū)的定位，如何在不依賴房土地收入的前提下創(chuàng)新房地產(chǎn)融資模式、滿足辦公和居住需求是一個(gè)無(wú)法回避的難題。

第三，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)融資有助于高新產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)、培育國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相比，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目所需的資金周期相對(duì)較短，更容易實(shí)現(xiàn)資金回流甚至盈利。再考慮到土地、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，新城開(kāi)發(fā)過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)融資相對(duì)容易一些。然而，基于雄安新區(qū)的功能定位，未來(lái)產(chǎn)業(yè)融資面臨不小的挑戰(zhàn)。雄安新區(qū)的一項(xiàng)重要使命是緊跟世界潮流，有針對(duì)性地培育科技創(chuàng)新企業(yè)，打造在全國(guó)具有重要意義的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)區(qū)和新引擎。未來(lái)，雄安新區(qū)不搞工業(yè)集聚區(qū)，更不搞傳統(tǒng)工業(yè)和房地產(chǎn)主導(dǎo)的集聚區(qū)，而是要打造高新和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。這不僅需要銀行等傳統(tǒng)融資渠道的資金支持，更需要建立健全能夠涵蓋創(chuàng)新企業(yè)生命全周期的多元化的融資體系。

第四，探索綠色融資是治理雄安新區(qū)環(huán)境、打造綠色智慧城市的必然要求。雄安新區(qū)要堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，構(gòu)建藍(lán)綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市，已經(jīng)明確將修復(fù)保護(hù)白洋淀生態(tài)區(qū)納入其中，并將高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量編制白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)規(guī)劃然而，白洋淀生態(tài)環(huán)境不容樂(lè)觀，治理任務(wù)繁榮河北省環(huán)保廳2016年6月公布的數(shù)據(jù)顯示，白洋淀水質(zhì)為劣Ⅴ類，重度污染；同時(shí)，白洋淀極度缺水、入淀水量小，且富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重；近三年，雄安新區(qū)三縣所屬的保定市空氣質(zhì)量在全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市中均排在倒數(shù)第一或倒數(shù)第二。治理雄安新區(qū)環(huán)境問(wèn)題任務(wù)十分艱巨，僅白洋淀治理就需要資金約1000億元，未來(lái)綠色融資需求缺口巨大。

二 國(guó)外新城開(kāi)發(fā)融資模式的典型做法

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)要堅(jiān)持世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位。按照這一指示要求，雄安新區(qū)融資應(yīng)當(dāng)廣泛借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地解決融資難題系統(tǒng)梳理美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家的新城開(kāi)發(fā)融資案例，主要有以下經(jīng)驗(yàn)：

其一，充分發(fā)揮財(cái)政資金的主導(dǎo)和帶動(dòng)作用。政府通過(guò)財(cái)政手段支持新城建設(shè)，已成為大多數(shù)國(guó)家的普遍做法。在新城開(kāi)發(fā)初期，財(cái)政資金成為項(xiàng)目啟動(dòng)的重要資金來(lái)源；在新城建設(shè)期，政府財(cái)政有效引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入，確保項(xiàng)目資金的持續(xù)供給。在實(shí)踐中主要有三種做法：一是財(cái)政資金直接投入新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即政府根據(jù)新城發(fā)展規(guī)劃，在年度預(yù)算中安排新城建設(shè)專項(xiàng)資金。例如，1946-1949年倫敦建設(shè)了首批八座新城，全部由政府財(cái)政投資；[1]日本東京都的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的50也來(lái)自政府部門；1995年，馬來(lái)西亞政府投資200億林吉特（約合400億元人民幣）建設(shè)布城。因建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)不同，財(cái)政支持方式存在差異。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如城市道路地下管道等，大多數(shù)國(guó)家均由政府財(cái)政預(yù)算提供全額撥款。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性或收費(fèi)項(xiàng)目，如地鐵供水、供氣、垃圾和污水處理等，在基礎(chǔ)設(shè)施建成后，政府以適當(dāng)方式允許企業(yè)進(jìn)入。例如德、法兩國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷行業(yè)均實(shí)行特許權(quán)經(jīng)營(yíng)，以吸引優(yōu)勢(shì)企業(yè)投資。二是發(fā)揮好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的輔助作用。轉(zhuǎn)移支付往往在新城建設(shè)中起到不可或缺的作用。典型例子是，1994年德國(guó)聯(lián)邦政府為首都柏林提供總額達(dá)13億馬克的資金，用于大型交通項(xiàng)目建設(shè)、文化傳媒發(fā)展以及首都各種特殊功能承載費(fèi)用。但受政府財(cái)力限制，通過(guò)大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付支持新城開(kāi)發(fā)的情況并不多見(jiàn)。一般而言，轉(zhuǎn)移支付僅起到輔助作用，如教育補(bǔ)助、就業(yè)安置等。例如，日本在東京等城市圈郊外建設(shè)多摩、港北、千葉等新城過(guò)程中，向新城政府僅提供中小學(xué)校建設(shè)資金和義務(wù)教育設(shè)施補(bǔ)助金。再如，哈薩克斯坦政府為鼓勵(lì)年輕人支援新都阿斯塔納建設(shè)，為成家后在阿斯塔納買房的年輕人免息提供一半房款的貸款。三是實(shí)施各種優(yōu)惠的財(cái)政政策。通過(guò)降低稅率、提高對(duì)企業(yè)的補(bǔ)助等措施，提升社會(huì)資本參與新城建設(shè)的積極性。例如，20世紀(jì)50年代初，日本政府開(kāi)始實(shí)施租稅特別措施，到70年代中期法人稅率比同期英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)和美國(guó)低10個(gè)百分點(diǎn)左右。較低的稅率加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)的資本積累速度，提高了這些企業(yè)的投融資能力。此外，為調(diào)動(dòng)私人資本積極性，日本政府在1973年還出臺(tái)了《大城市高速鐵路建設(shè)補(bǔ)助措施》，為私人資本參與城市軌道交通建設(shè)提供補(bǔ)助，到1975年多摩新城已建成兩條由私人資本參與的軌道交通線。[2]

其二，通過(guò)銀行貸款滿足新城建設(shè)的資金需求。新城開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金缺口巨大，除了依靠政府財(cái)政資金之外，還需要其他融資渠道的有效補(bǔ)充，大多數(shù)國(guó)家通過(guò)政策性和商業(yè)性銀行貸款支持新城開(kāi)發(fā)建設(shè)。一是政策性銀行貸款。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)周期和資金回收期較長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)早期往往需要發(fā)揮政策性銀行貸款的引導(dǎo)作用。這在日本和德國(guó)較為典型。1951年，日本政府專門成立開(kāi)發(fā)銀行，向國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長(zhǎng)期低息貸款。[3]在德國(guó)，復(fù)興信貸銀行每年向住房、環(huán)保、社會(huì)發(fā)展等項(xiàng)目投放170億歐元，此外還支持場(chǎng)館建設(shè)、管道改造及客運(yùn)交通發(fā)展等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。二是商業(yè)銀行貸款。商業(yè)銀行貸款在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮主渠道的作用。例如，在法國(guó)、荷蘭和意大利等國(guó)家，存在許多專門向地方政府公共部門貸款的銀行，銀行信貸占基礎(chǔ)設(shè)施的融資比重大都在60%以上。[4]由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金需求量較大，商業(yè)銀行往往采取銀團(tuán)貸款、聯(lián)合貸款等方式，以克服單家商業(yè)銀行資金實(shí)力不足、集中度過(guò)高等問(wèn)題，同時(shí)更好地防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

其三，利用資本市場(chǎng)為新城建設(shè)融資。在早期金融市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家（如英國(guó)、美國(guó)等），資本市場(chǎng)為新城建設(shè)提供了有力的資金支持。例如19世紀(jì)中期，工業(yè)股票和鐵路股票的熱銷加快了英國(guó)鐵路建設(shè)的步伐。隨著資本市場(chǎng)的不斷完善，通過(guò)債券市場(chǎng)融資逐漸成為支持新城建設(shè)的重要途徑。發(fā)達(dá)國(guó)家大多使用政府發(fā)行市政債券這一工具進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資。例如，美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的90%～95%來(lái)自于市政債券。日本地方政府也通過(guò)發(fā)行市政債券籌集資金，用于地方道路、義務(wù)教育設(shè)施、公營(yíng)住宅建設(shè)以及購(gòu)置公共用地等。此外，日本一些特殊的國(guó)營(yíng)法人還發(fā)行少量由政府擔(dān)保的地方公營(yíng)企業(yè)債，滿足新城開(kāi)發(fā)中下水道、自來(lái)水和交通運(yùn)輸設(shè)施等建設(shè)資金需求。基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化則是以基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)或收益產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償還基礎(chǔ)，將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，如將資產(chǎn)組合打包成轉(zhuǎn)付證券、抵押貸款債券等，投入資本市場(chǎng)以盤活資產(chǎn)。美國(guó)是發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券的典型國(guó)家，從20世紀(jì)90年代電力領(lǐng)域改革開(kāi)始至今已有近30年歷史?；A(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化在豐富融資渠道、盤活存量資產(chǎn)等方面發(fā)揮著積極作用，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投融資的良性互動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展。

其四，通過(guò)公私合營(yíng)（PPP）調(diào)動(dòng)社會(huì)資金的積極性。新城開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金需求量大，需要社會(huì)各方資金的積極參與。例如，英國(guó)在第三代新城建設(shè)中，開(kāi)始允許私人企業(yè)參與開(kāi)發(fā)米爾頓·凱爾斯新城。在所有開(kāi)發(fā)資金中，英國(guó)政府投資占49%，地方政府出資占21%，剩余30%則來(lái)自私營(yíng)企業(yè)投資。政府投資和社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合，既有利于穩(wěn)定市場(chǎng)投資信心，又有利于新城持續(xù)開(kāi)發(fā)，最常見(jiàn)的是PPP模式，在一些國(guó)家的新城開(kāi)發(fā)中取得了較好的效果。例如新加坡，自2005年以來(lái)該模式被廣泛應(yīng)用于供水、廢棄物處理、教育和體育等方面。在實(shí)際操作中，英國(guó)的PPP模式大體分為特許經(jīng)營(yíng)和私人融資計(jì)劃（PFI，Private Finance Initiative） 兩類。截至2015年底，英國(guó)已完成700多個(gè)PFI項(xiàng)目，吸引私人投資550億英鎊，極大緩解了政府財(cái)政壓力。[5]此外，一些諸如BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）、RCP（資源—補(bǔ)償—項(xiàng)目）等方式也常被用于新城開(kāi)發(fā)建設(shè)。

其五，利用土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行融資。一個(gè)典型是新加坡的“組屋”制度。針對(duì)人多地少的現(xiàn)狀，新加坡長(zhǎng)期堅(jiān)持以政府分配為主、市場(chǎng)出售為輔的原則，牢牢掌握了房地產(chǎn)市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)。目前，新加坡政府持有80%的土地，保障了土地資源及政府“組屋” 的供應(yīng)。為避免政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，所有賣地收入不得作為當(dāng)期財(cái)政收入，而是要納入“往期儲(chǔ)備金”，并且規(guī)定政府不能輕易動(dòng)用。[6]這實(shí)際上保證了政府財(cái)政的可持續(xù)性，從而保證未來(lái)其他方面的重大開(kāi)支有足夠收入作為支撐。另一個(gè)典型是土地依次開(kāi)發(fā)模式。主要依靠梯次開(kāi)發(fā)土地，獲得城市建設(shè)所需資金。例如迪拜，政府將待開(kāi)發(fā)的土地?zé)o償贈(zèng)予政府控股的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。主開(kāi)發(fā)商根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，將劃分后的土地出售，由分開(kāi)發(fā)商按照要求進(jìn)行開(kāi)發(fā)，或者自行開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)商通常設(shè)立SPV（Special Purpose Vehicle）公司，并注入項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的股本金（通常占總投資的40%），以SPV作為融資主體，以項(xiàng)目融資方式落實(shí)全部開(kāi)發(fā)資金。其次是韓國(guó)，2007年在遷都世宗市過(guò)程中，政府非常注重對(duì)不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)的管控，通過(guò)劃設(shè)“土地交易監(jiān)視區(qū)”“新規(guī)劃區(qū)”，禁止區(qū)內(nèi)任意開(kāi)發(fā)與不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)。

此外，一些其他融資模式也經(jīng)常被用于支持新城開(kāi)發(fā)。比如從國(guó)際組織貸款，2000年至2013年，柏林市政府從歐盟結(jié)構(gòu)基金中獲得約26億美元的低息貸款，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。[7]再如利用產(chǎn)業(yè)基金，近十年來(lái)，美國(guó)成立了上百個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，所得收益全部投資于高速公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，近年來(lái)，房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）等在美國(guó)逐漸興起，除投資不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域外，還可投資少量基礎(chǔ)設(shè)施。

綜上，就單個(gè)國(guó)家或城市的開(kāi)發(fā)融資而言，主要有四種典型模式：一是德國(guó)、法國(guó)等銀行主導(dǎo)型的金融支持模式。由于金融體系以間接融資為主，銀行在整合社會(huì)資本、扶持重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用。二是美國(guó)英國(guó)等資本市場(chǎng)主導(dǎo)型模式。這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度比較高，私人部門和金融市場(chǎng)的力量比較強(qiáng)大，股票、債券、基金、信托等產(chǎn)品創(chuàng)新層出不窮，為新城開(kāi)發(fā)提供了有力的資金保障三是日本筑波科學(xué)城等“政府投資主導(dǎo)+民間投資輔助”模式。這一模式的關(guān)鍵在于做好政府與民間資本的有效溝通，并通過(guò)健全的法律法規(guī)和激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)民間投資的積極性。四是新加坡、迪拜等土地融資創(chuàng)新模式。土地問(wèn)題是新城開(kāi)發(fā)的核心和難點(diǎn)，新加坡通過(guò)“組屋制度、迪拜通過(guò)項(xiàng)目融資等方式很好地解決了土地融資問(wèn)題。

三 新城開(kāi)發(fā)融資模式的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

除了國(guó)際上的案例，我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)的城市開(kāi)發(fā)融資經(jīng)驗(yàn)，同樣值得總結(jié)和借鑒從深圳、珠海、汕頭等經(jīng)濟(jì)特區(qū)到上海浦東新區(qū)天津?yàn)I海新區(qū)等國(guó)家級(jí)新區(qū)，再到目前正在建設(shè)的北京城市副中心，國(guó)內(nèi)也有一些新城開(kāi)發(fā)融資的典型做法。

其一，依靠土地開(kāi)發(fā)籌集資金。深圳、浦東等地的早期建設(shè)都是通過(guò)征地拆遷、土地出讓獲得土地出讓金，以出讓金平衡開(kāi)發(fā)建設(shè)前期的征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，多余的資金用于醫(yī)院、學(xué)校等公共設(shè)施建設(shè)，形成了以政府為主體的“土地整理—土地出讓—收回資金—新城基建—新一輪土地開(kāi)發(fā)”的建設(shè)鏈條比如，浦東臨港新城通過(guò)開(kāi)發(fā)企業(yè)優(yōu)化模式持有土地證進(jìn)行開(kāi)發(fā)、出讓土地、參與經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，打通了銀企融資對(duì)接通道。土地開(kāi)發(fā)模式解決了新城開(kāi)發(fā)初期融資難的問(wèn)題，保證了開(kāi)發(fā)資金的可持續(xù)性有效地推動(dòng)了新城發(fā)展。

其二，建立本地金融機(jī)構(gòu)。深圳、浦東天津?yàn)I海新區(qū)等在各自的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，都建立了隸屬于本地管理的金融機(jī)構(gòu)，形成了地方金融品牌，拓寬了融資渠道，豐富完善了地方融資體系，實(shí)現(xiàn)了本地金融機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)與新城開(kāi)發(fā)建設(shè)的同步推進(jìn)。以商業(yè)銀行為例，深圳建立了招商銀行、深圳發(fā)展銀行、深圳商業(yè)銀行；浦東設(shè)有浦發(fā)銀行、上海銀行；天津?yàn)I海新區(qū)則成立了渤海銀行、天津?yàn)I海農(nóng)村商業(yè)銀行等。這些地方性金融機(jī)構(gòu)的最大優(yōu)勢(shì)是更加了解本地市場(chǎng)，獲取市場(chǎng)信息的成本較低，可以對(duì)不同的投資者提供差異化的金融服務(wù)。本地商業(yè)銀行與轄區(qū)內(nèi)的證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，結(jié)合投行、資管、金融租賃、產(chǎn)業(yè)基金、投貸聯(lián)動(dòng)等多種業(yè)務(wù)，為新區(qū)建設(shè)提供綜合化一攬子金融服務(wù)。

其三，搭建地方融資平臺(tái)。國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市都通過(guò)財(cái)政撥款、土地注入等方式，發(fā)起設(shè)立投融資公司，以銀行貸款、城投債等方式融資用于市政、公用事業(yè)等項(xiàng)目建設(shè)，并利用項(xiàng)目收益或政府補(bǔ)貼償還債務(wù)。比如，1992年，浦東新區(qū)成立了第一家現(xiàn)代意義的政府融資平臺(tái)——上海城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司，致力于城市綜合開(kāi)發(fā)、建設(shè)投資、土地儲(chǔ)備、公共交通、水務(wù)、公用事業(yè)以及園區(qū)開(kāi)發(fā)等。又如，天津?yàn)I海新區(qū)投資控股有限公司融資近20億元用于支持新區(qū)中央大道、中心漁港等項(xiàng)目建設(shè)。但是地方融資平臺(tái)在促進(jìn)城市開(kāi)發(fā)的同時(shí)，也使得一些城市過(guò)度依賴房地產(chǎn)，導(dǎo)致房?jī)r(jià)過(guò)高、產(chǎn)業(yè)空心化等。針對(duì)這些問(wèn)題，近年來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)地方融資平臺(tái)清理整頓，嚴(yán)格控制地方專項(xiàng)債券規(guī)模，推動(dòng)地方政府債券置換，嚴(yán)查地方政府違規(guī)融資擔(dān)保行為，有效控制了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其四，設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。產(chǎn)業(yè)投資基金主要對(duì)增長(zhǎng)潛力較大的未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，參與被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，并在合適的時(shí)機(jī)通過(guò)各類方式退出，實(shí)現(xiàn)資本增值。近幾年，國(guó)內(nèi)很多地方政府、企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展產(chǎn)業(yè)基金合作，通過(guò)市場(chǎng)化模式吸納社會(huì)資金，重點(diǎn)用于基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、新興產(chǎn)業(yè)等急需大量資金投入的項(xiàng)目。比如，上海設(shè)立了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)投資基金，推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)；京津冀設(shè)立了開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持三地開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)升級(jí)項(xiàng)目；天津成立了渤海產(chǎn)業(yè)投資基金、天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金等，主要以參股投資等方式扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)投資基金有力地促進(jìn)了城市產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和成長(zhǎng)，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

其五，通過(guò)資本市場(chǎng)融資。資本市場(chǎng)是支持新城開(kāi)發(fā)融資的重要途徑。一是通過(guò)股票市場(chǎng)融資支持新城開(kāi)發(fā)。比如，2009年，鐵嶺新城通過(guò)借殼中匯醫(yī)藥成功上市，為后續(xù)發(fā)展提供了充足資金。[8]二是通過(guò)境內(nèi)甚至境外的債券市場(chǎng)為新城開(kāi)發(fā)融資。比如珠海大橫琴投資有限公司曾在香港發(fā)行15億元人民幣的城投債，用于支持改善粵港澳通關(guān)設(shè)施和交通條件。三是通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化手段融資。比如，2006年6月，南京以污水處理收費(fèi)收益權(quán)設(shè)計(jì)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，面向合格機(jī)構(gòu)投資者發(fā)售融資。[9]

其六，加大吸引外資力度。受深圳、浦東、天津?yàn)I海新區(qū)等政策紅利的吸引，外資加速流入開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)，推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、科技創(chuàng)新以及服務(wù)業(yè)發(fā)展，而完善的基礎(chǔ)設(shè)施、活躍的科技市場(chǎng)、繁榮的服務(wù)業(yè)進(jìn)一步吸引了外資注入，推動(dòng)資金流形成良性循環(huán)。比如，深圳市憑借毗鄰港澳的地緣優(yōu)勢(shì)和特區(qū)開(kāi)放的政策優(yōu)勢(shì)，僅在1979-2016年間實(shí)際使用外資就超過(guò)800億美元，年均增長(zhǎng)20%以上，成為國(guó)內(nèi)吸引外資最集中的城市之一，推動(dòng)深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展到較高水平。

四 創(chuàng)新雄安新區(qū)可持續(xù)融資模式的基本策略與路徑

國(guó)內(nèi)外新城開(kāi)發(fā)提供有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也有一些教訓(xùn)值得汲?。阂皇侨谫Y缺乏前瞻性和系統(tǒng)性，未能合理安排好各個(gè)階段的資金需求，導(dǎo)致新城開(kāi)發(fā)中斷或者停滯不前。如日本東京于20世紀(jì)60年代開(kāi)始新城開(kāi)發(fā)，但由于操之過(guò)急以及受經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接給地方財(cái)政帶來(lái)較大壓力，導(dǎo)致新城開(kāi)發(fā)陷入1965-1973年的停滯期和1973-1979年的低迷期。二是體制機(jī)制缺乏創(chuàng)新，導(dǎo)致社會(huì)資本參與度不高。如日本在多摩新城開(kāi)發(fā)建設(shè)中，絕大部分資金來(lái)自中央政府和東京都政府，私人資本僅限于參與商業(yè)設(shè)施、軌道交通設(shè)施等建設(shè)，抑制了社會(huì)資本的積極性。三是過(guò)度依賴土地財(cái)政，導(dǎo)致中后期成本大幅上升，城市競(jìng)爭(zhēng)力下降。如深圳特區(qū)、浦東新區(qū)、香港以及國(guó)內(nèi)其他大部分新城開(kāi)發(fā)，主要依靠土地財(cái)政籌集建設(shè)所需資金，在城市開(kāi)發(fā)中后期導(dǎo)致土地和房?jī)r(jià)大幅上漲，極大地提高了城市發(fā)展和建設(shè)成本，影響了城市競(jìng)爭(zhēng)力的提高。四是地方融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債，增加了地方政府的隱性債務(wù)，增大了系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)很多地方政府為了推進(jìn)城市開(kāi)發(fā)，設(shè)立了各類融資平臺(tái)，導(dǎo)致很多地方政府債臺(tái)高筑，杠桿率居高不下，在還債高峰期到來(lái)時(shí)還本付息面臨困難，城市開(kāi)發(fā)融資難以持續(xù)。

黨的十九大提出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)也表明，新城開(kāi)發(fā)融資并沒(méi)有統(tǒng)一的模式，而是因時(shí)因地而異，并在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展，僅僅依靠某一種融資渠道，往往難以滿足龐大的資金需求。筆者認(rèn)為，雄安新區(qū)建設(shè)融資從一開(kāi)始就應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持穩(wěn)健審慎的政策原則，避免“一哄而上”。在摸清、匡算開(kāi)發(fā)融資供求底數(shù)的基礎(chǔ)上，在不同階段、對(duì)不同項(xiàng)目采用差異化的融資方式，弱化對(duì)土地財(cái)政的依賴，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，積極探索一種低成本、高效率、可持續(xù)的新城開(kāi)發(fā)融資新模式。借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新雄安新區(qū)可持續(xù)融資模式的基本策略與路徑如下：

第一，分類施策，根據(jù)新區(qū)建設(shè)不同階段和項(xiàng)目不同類型實(shí)行差異化的融資方式。“羅馬不是一天建成的”。新城開(kāi)發(fā)融資的難點(diǎn)在于可持續(xù)性，起步階段要有“第一個(gè)吃螃蟹”的資金先行進(jìn)入，后續(xù)開(kāi)發(fā)要形成內(nèi)生的市場(chǎng)化融資機(jī)制。在不同階段，雄安新區(qū)應(yīng)推動(dòng)各種融資方式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高效協(xié)同。在建設(shè)初期，基礎(chǔ)設(shè)施亟需完善，應(yīng)以財(cái)政資金和政策性資金引導(dǎo)為主，同時(shí)引導(dǎo)市場(chǎng)化融資進(jìn)入，可實(shí)行“基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金+長(zhǎng)期政策性債務(wù)融資”方式。這有助于分散單一債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)，確保開(kāi)發(fā)初期資金來(lái)源的穩(wěn)定性。在建設(shè)中后期，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)更加重要，應(yīng)以市場(chǎng)化融資為主、財(cái)政資金為輔，以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目持續(xù)的現(xiàn)金流流入為依托，可實(shí)行“證券化融資+短期商業(yè)性債務(wù)融資”方式。針對(duì)不同項(xiàng)目類型，可根據(jù)收費(fèi)機(jī)制、資金流特征，采用不同的融資方式。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如城市道路、白洋淀環(huán)境治理等，應(yīng)以政府財(cái)政投資為主，適當(dāng)引入商業(yè)資金，可設(shè)立雄安基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金雄安環(huán)境保護(hù)基金等。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如綜合交通樞紐、鐵路、軌道交通等，充分發(fā)揮PPP“四兩撥千斤”的作用，給予雄安新區(qū)審批PPP更大的自主權(quán)；同時(shí)加快落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼政策，明確政府面向PPP的中長(zhǎng)期預(yù)算安排減少項(xiàng)目與資金之間的期限錯(cuò)配，同時(shí)提供多元化的退出方式。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如高速公路水電熱氣供應(yīng)、新興產(chǎn)業(yè)等，以市場(chǎng)化融資為主綜合運(yùn)用股權(quán)、債權(quán)等工具，以減輕政府財(cái)政壓力。此外，還可將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組合，以降低融資失敗的風(fēng)險(xiǎn)，加快新城開(kāi)發(fā)進(jìn)度。

第二，借鑒新加坡“組屋”制度，創(chuàng)新房地產(chǎn)融資新模式，建立低成本“公房”體系雄安新區(qū)要突破傳統(tǒng)土地財(cái)政的桎梏，特別是借鑒新加坡“組屋”制度，探索新的房地產(chǎn)融資模式，讓低房?jī)r(jià)成為雄安創(chuàng)新發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力。一是可成立雄安“公房開(kāi)發(fā)管理公司”統(tǒng)籌負(fù)責(zé)“公房”的開(kāi)發(fā)建設(shè)，完善經(jīng)營(yíng)管理二是鼓勵(lì)政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)積極參與以“公房”或未來(lái)租金進(jìn)行抵質(zhì)押融資。三是為符合條件的租房者、購(gòu)房者提供貸款貼息或者購(gòu)房、租房補(bǔ)貼，建立低成本“公房”體系四是以土地劃撥或低價(jià)出讓方式建設(shè)一定數(shù)量的寫字樓，低價(jià)出租給高新技術(shù)企業(yè)，減少創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本。五是對(duì)于將總部從北京搬遷到雄安的企事業(yè)單位，允許其以原總部土地、大樓等固定資產(chǎn)進(jìn)行融資或市場(chǎng)化處置，所獲資金用于雄安新總部建設(shè)及職工安置。

第三，引進(jìn)與新設(shè)相結(jié)合，打造雄安金融品牌。黨的十九大提出，要深化金融體制改革增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展。目前，雄安新區(qū)金融機(jī)構(gòu)較少、金融資源比較薄弱，僅僅依靠當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有機(jī)構(gòu)，難以滿足快速開(kāi)發(fā)建設(shè)的融資需求，必須拓展和豐富雄安新區(qū)金融體系。一是有選擇性地引導(dǎo)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)在雄安新區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、區(qū)域中心甚至是遷入總部特別是疏解部分北京金融機(jī)構(gòu)總部職能，以快速補(bǔ)充新區(qū)金融短板。二是加快雄安新區(qū)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的改制重組，成立雄安銀行，直接服務(wù)于雄安新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。三是借鑒深圳、浦東等的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，成立一批總部在雄安的新金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)聚集和配置資金的能力。

第四，引領(lǐng)綠色發(fā)展潮流，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品。為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)雄安綠色發(fā)展的目標(biāo)，可設(shè)立雄安綠色金融試驗(yàn)區(qū)，并著手開(kāi)展綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新：一是出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大綠色信貸投放力度，重點(diǎn)支持雄安新區(qū)內(nèi)的霧霾治理、污水凈化、固體廢棄物和垃圾處理、綠色交通和綠色建筑等項(xiàng)目建設(shè)。二是以雄安新區(qū)政府名義面向海內(nèi)外發(fā)行綠色擔(dān)保市政債券或金融債券，募集資金專項(xiàng)用于白洋淀水污染治理、綠色智能電網(wǎng)改造等清潔能源提升工程。三是成立雄安新區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，專項(xiàng)用于培育和扶持低碳、環(huán)保、節(jié)能等綠色產(chǎn)業(yè)，為雄安新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向綠色化轉(zhuǎn)型提供資金支持。四是在京津冀范圍內(nèi)試點(diǎn)統(tǒng)一的碳排放權(quán)、排污權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域性碳金融市場(chǎng)發(fā)展。五是在雄安新區(qū)范圍內(nèi)探索實(shí)行綠色保險(xiǎn)制度、綠色股票發(fā)行制度等其他綠色金融支持工具。

第五，借力金融業(yè)雙向開(kāi)放，力促境內(nèi)外資金融通。雄安新區(qū)也是對(duì)外開(kāi)放新高地，需要更加充分地利用境內(nèi)境外“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資金”。雄安新區(qū)要牢牢抓住當(dāng)前我國(guó)金融業(yè)雙向開(kāi)放的歷史機(jī)遇，通過(guò)構(gòu)筑靈活、高效、公平的良好政策環(huán)境，使境內(nèi)外資金互通有無(wú)，高效運(yùn)轉(zhuǎn)。一是不斷優(yōu)化雄安新區(qū)的外商投資環(huán)境，以更加靈活的方式鼓勵(lì)外資參與雄安基建、產(chǎn)業(yè)和環(huán)保項(xiàng)目融資。二是積極利用境內(nèi)外“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種規(guī)則”，通過(guò)跨境融資、銀團(tuán)貸款、“雄安新區(qū)債券”等途徑籌集低成本資金，支持雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是允許符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施投資開(kāi)發(fā)公司、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、高新技術(shù)企業(yè)等機(jī)構(gòu)赴海外公開(kāi)上市、發(fā)債、發(fā)行REITs、開(kāi)展資產(chǎn)證券化等，將募集資金回流境內(nèi)用于支持雄安新區(qū)項(xiàng)目建設(shè)。四是抓住內(nèi)地與香港啟動(dòng)“債券通”的重要契機(jī)，允許符合條件的外資機(jī)構(gòu)購(gòu)買雄安新區(qū)建設(shè)專項(xiàng)債券，不斷拓寬外資參與雄安新區(qū)建設(shè)的渠道。

第六，勇于先行先試，多維度創(chuàng)新融資支持政策。一是創(chuàng)造有競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力的投融資環(huán)境，推行負(fù)面清單管理模式，打造吸引全球資金流入的“洼地”。二是試點(diǎn)編制雄安新區(qū)資產(chǎn)負(fù)債表，每五年在制定規(guī)劃時(shí)由同級(jí)人大審議，且每年評(píng)估進(jìn)度，確保債務(wù)可控。三是把脈雄安新區(qū)未來(lái)資金供求，做好頂層設(shè)計(jì)和融資規(guī)劃，強(qiáng)化融資政策和融資工具儲(chǔ)備。四是給予雄安新區(qū)不低于計(jì)劃單列市的財(cái)政權(quán)限，本地財(cái)政收入10年內(nèi)全部自留，擴(kuò)大財(cái)稅自主權(quán)，同時(shí)加大轉(zhuǎn)移支付力度。五是建立雄安新區(qū)高科技創(chuàng)業(yè)投資公司，允許符合條件的金融機(jī)構(gòu)在雄安新區(qū)試點(diǎn)投貸聯(lián)動(dòng)。六是支持雄安新區(qū)探索金融監(jiān)管新模式，可試行統(tǒng)一監(jiān)管。

注釋：

[1]謝鵬飛：《倫敦新城規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和對(duì)北京的啟示》，《經(jīng)濟(jì)地理》2010年第1期。

[2]顧永濤：《東京圈多摩新城的教訓(xùn)與借鑒》，《東方早報(bào)》2014年12月16日。

[3]程立茹等：《城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：概念、特點(diǎn)及各國(guó)引資經(jīng)驗(yàn)比較》，《新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)》2009年第6期。

[4]周景彤、徐奕晗：《論金融在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的支持作用》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2013年第5期。

[5]閆海龍：《英國(guó)PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒及對(duì)我國(guó)的啟示》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2016年第12期。

[6]謝寶富：《新加坡組屋政策的成功之道與題外之意——兼談對(duì)中國(guó)保障房政策的啟示》，《中國(guó)行政管理》2015年第5期。

[7]王志遠(yuǎn)：《柏林的生機(jī)從何而來(lái)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2014年7月3日，第13版。

[8]何燎原、趙胤钘：《我國(guó)產(chǎn)業(yè)新城開(kāi)發(fā)的融資模式比較及優(yōu)化》，《財(cái)會(huì)研究》2012年第21期。

[9]崔國(guó)清、南云僧：《關(guān)于公共物品性質(zhì)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式創(chuàng)新的探討》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2009年第3期。

F832.5

A

1006-0138(2018)01-0050-07

周景彤，中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所研究員、主管，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，北京市，100818；高玉偉，中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，北京市，100818。

責(zé)任編輯 馬相東