涂永珍

（中共河南省委黨校 法學(xué)教研部，河南鄭州450000）

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》），《憲法修正案》在第一百條中增加了一款作為第二款：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！边@就意味著設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)在憲法中得到確認(rèn)。在2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，首次授權(quán)所有設(shè)區(qū)的市對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)擁有地方立法權(quán)。據(jù)此，河南省除濟(jì)源市外有15個(gè)設(shè)區(qū)的市獲得了地方立法權(quán)，加上原來的鄭州、洛陽兩市，目前河南省共有17個(gè)設(shè)區(qū)的市享有了地方立法權(quán)。如今《憲法修正案》把設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的立法權(quán)寫入憲法，有利于河南省設(shè)區(qū)的市在憲法法律的范圍內(nèi)，制定體現(xiàn)本行政區(qū)域?qū)嶋H特征的地方性法規(guī)，有助于提升設(shè)區(qū)的市的治理能力與治理水平，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理方式的法治化，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，提高地方的社會(huì)治理成效。

一、黨的十八大以來河南省設(shè)區(qū)的市地方立法取得的顯著成效，社會(huì)治理能力得到提升

習(xí)近平總書記指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個(gè)國家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持依法治國，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保障?！保?］2015年3月《立法法》 修改后，河南省人大常委會(huì)從本省實(shí)際出發(fā)，嚴(yán)格按照新《立法法》的要求，先后分兩批依法賦予了15個(gè)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。第一批是2015年7月，省人大常委會(huì)作出決定，確定了南陽等8個(gè)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的時(shí)間；第二批是2015年11月，省人大常委會(huì)確定了新鄉(xiāng)等7個(gè)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的時(shí)間。2016年，省人大常委會(huì)強(qiáng)化工作指導(dǎo)、嚴(yán)格審查把關(guān)，實(shí)現(xiàn)了河南省設(shè)區(qū)的市地方立法的良好開局，共審查批準(zhǔn)了11個(gè)設(shè)區(qū)的市12部地方性法規(guī)，其中9部是設(shè)區(qū)的市制定的首部法規(guī)，3部是鄭州、洛陽兩市制定的法規(guī)；另有2個(gè)市制定的首部地方性法規(guī)報(bào)請省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)時(shí)因故轉(zhuǎn)為2017年的立法項(xiàng)目；還有4個(gè)設(shè)區(qū)的市沒有報(bào)請批準(zhǔn)地方性法規(guī)，但也認(rèn)真開展了一些立法調(diào)研準(zhǔn)備工作。回顧兩年多來各地立法情況，河南省設(shè)區(qū)的市地方立法工作的推進(jìn)主要取得了以下立法成效，凸顯了以下特點(diǎn)。

（一）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，民眾所呼，立法有應(yīng)

綜觀2017年河南省審查批準(zhǔn)的12部設(shè)區(qū)的市法規(guī)，可以說它們都是直面人民群眾關(guān)注的“難點(diǎn)、痛點(diǎn)”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“堵點(diǎn)、盲點(diǎn)”，解決人民群眾對美好生活需要的最迫切的問題，體現(xiàn)了地方特色，解決了地方實(shí)際問題。其中，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的6部，分別是《鄭州市建筑市場管理?xiàng)l例》《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市建設(shè)條例》《開封市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《許昌市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《三門峽市城市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《洛陽市旅游條例》；涉及環(huán)境保護(hù)方面的3部，包括《濮陽市馬頰河保護(hù)條例》《焦作市北部山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《安陽林州市紅旗渠保護(hù)條例》；涉及歷史文化保護(hù)方面的3部，即《商丘古城保護(hù)條例》《信陽市傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》《洛陽市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》。2017年河南省設(shè)區(qū)的市列入正式立法計(jì)劃的項(xiàng)目有30項(xiàng)，如《鄭州市濕地保護(hù)條例》《洛陽市洛浦公園管理?xiàng)l例》《開封市城市飲用水水源保護(hù)條例》《安陽市城市管理行政執(zhí)法條例》《三門峽市白天鵝棲息地保護(hù)條例》等。這些立法項(xiàng)目大都是全省和相關(guān)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中急需的涉及民生領(lǐng)域的地方性法規(guī)，為推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的法治保障。

（二）堅(jiān)持民主立法，總體質(zhì)量較高

2017年11個(gè)設(shè)區(qū)的市制定的12部法規(guī)都是各地精雕細(xì)琢的產(chǎn)物，一些市的法規(guī)在提交省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)前，都經(jīng)過反復(fù)討論研究，不放過任何一個(gè)細(xì)節(jié)，力求做到立法精細(xì)化。這些法規(guī)的出臺(tái)均獲得了省人大常委會(huì)高票審查批準(zhǔn)，其中有的是全票獲得批準(zhǔn)，這在省人大常委會(huì)審議通過地方性法規(guī)過程中并不多見?？偨Y(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)就是，凡突出本地特色的，省人大常委會(huì)組成人員給予充分肯定的就多、通過的票數(shù)就高，反之就會(huì)異議較大、通過票較低。

（三）群眾關(guān)注度高，社會(huì)反響較大

一些設(shè)區(qū)的市是首次制定法規(guī)，群眾關(guān)注度高，對促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。如《信陽市傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》，不僅使傳統(tǒng)村落得到有效保護(hù)，傳統(tǒng)文化得到傳承，提升了信陽市打造文化強(qiáng)市的能力，而且有利于開發(fā)、發(fā)展旅游業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展。又如《濮陽市馬頰河保護(hù)條例》，既有利于從根本上為馬頰河環(huán)境治理提供法律保障，又加強(qiáng)了馬頰河生態(tài)環(huán)境建設(shè)，還人民群眾一河清水，打造了宜居環(huán)境，推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了綠色發(fā)展。

（四）堅(jiān)持合法性審查，確保地方立法質(zhì)量

為保證對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)工作合法、高效、規(guī)范進(jìn)行，省人大常委會(huì)主任會(huì)議專門研究制定了《河南省人大常委會(huì)關(guān)于審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的工作意見》，對常委會(huì)會(huì)議審查批準(zhǔn)堅(jiān)持的原則、審查的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、審查意見的處理和審查批準(zhǔn)表決等作出了明確的規(guī)定。按照“有案必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的原則，對設(shè)區(qū)的市12部法規(guī)都進(jìn)行了備案審查。針對查出的問題，積極主動(dòng)與有關(guān)方面溝通，提出處理意見，督促自行糾正。

二、目前河南省設(shè)區(qū)的市地方立法存在的主要問題

河南省設(shè)區(qū)的市地方立法工作雖然已經(jīng)有了良好的開局，但與《憲法修正案》的總體要求相比，與人民群眾對良法善治的立法期盼相比，仍然存在一些問題和不足。

（一）對立法權(quán)限的把握不夠到位

《立法法》第72條首次規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)“可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。具體到立法工作中，有的設(shè)區(qū)的市對這一權(quán)限范圍有不同認(rèn)識(shí)，開展立法想在“等”外而不在“等”內(nèi)，意圖進(jìn)行突破，或者打擦邊球、鉆空子。有的設(shè)區(qū)的市在法規(guī)條文中挾帶或者塞進(jìn)超出上述三類事項(xiàng)的內(nèi)容。

（二）不同程度地存在“立法競賽”“立法政績化”傾向

目前，河南省17個(gè)設(shè)區(qū)的市普遍存在“城市市容環(huán)境管理、規(guī)范城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)、交通秩序管理”等方面的立法訴求比例較大的問題。但對于哪些法“能夠立”哪些法“不能立”、哪些法“可以立”哪些法“不宜立”、哪些法“現(xiàn)在立”哪些法“將來立”等問題缺乏系統(tǒng)調(diào)研、科學(xué)分析，存在倉促立項(xiàng)、匆忙起草，立法質(zhì)量難以保證的問題。一些設(shè)區(qū)的市甚至出現(xiàn)了“政績立法”現(xiàn)象，即為了立法而立法，地方立法演變成了一場不同地區(qū)之間的“立法競賽”。這種傾向完全偏離了《立法法》授予地方立法權(quán)的初衷。國有良法，方能善治；若無良法，難有善治。立法在于管用和回應(yīng)人民的期盼，地方性立法的目的更要接地氣，回應(yīng)人民的心聲。

（三）地方立法特色不夠鮮明，對地方治理的引領(lǐng)和推動(dòng)作用不明顯

地方特色是檢驗(yàn)設(shè)區(qū)的市地方法規(guī)質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。如果沒有地方特色，《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限就體現(xiàn)不了其價(jià)值功能。然而，河南省設(shè)區(qū)的市在地方立法的實(shí)際操作過程中突出存在兩種情況：第一，大量抄襲和模仿，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)草案存在千篇一律的現(xiàn)象，甚至有的“翻版”法規(guī)草案，這個(gè)地市所立的法規(guī)，拿到另外一個(gè)地市只需稍加改動(dòng)相關(guān)地名就可以使用。比如：2016年的立法重點(diǎn)是大氣污染防治、文物保護(hù)，其實(shí)各個(gè)市大氣污染源、文物的特色不同，其防治的方式、保護(hù)的措施也不同，不應(yīng)該千篇一律。第二，立法滯后，引領(lǐng)作用不明顯。對省委提出的“推動(dòng)糧食生產(chǎn)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”三大國家戰(zhàn)略規(guī)劃全面實(shí)施缺乏創(chuàng)制性立法規(guī)定，立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用不明顯。

（四）立法行政管理色彩濃厚、治理理念凸顯不夠

黨的十九大報(bào)告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。由此可見，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)入憲是推進(jìn)國家治理走向“善治”的需要。但是個(gè)別設(shè)區(qū)的市卻將行使立法權(quán)作為行政管理的重要手段，立法中過分強(qiáng)調(diào)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制權(quán)，并借此固化一些不合理的行政管理措施等，甚至個(gè)別設(shè)區(qū)的市將行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)用到了極致，并借此固化一些不合理的行政措施等。

三、弘揚(yáng)《憲法修正案》精神，提高地方立法質(zhì)量，提升社會(huì)治理能力的幾點(diǎn)建議

（一）堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保證，完善設(shè)區(qū)的市地方立法工作領(lǐng)導(dǎo)體制

《憲法修正案》在第一章“總綱”第一條第二款“社會(huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫一句，內(nèi)容為“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，這是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的鮮明品格。習(xí)近平總書記指出：“黨委是起領(lǐng)導(dǎo)核心作用的，各方面都應(yīng)該自覺向黨委報(bào)告重大工作和重大情況，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下盡心盡力做好自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作。各地區(qū)各部門黨委（黨組）要加強(qiáng)向黨中央報(bào)告工作，這也是一個(gè)規(guī)矩。”［2］習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。”［3］設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)入憲，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。行使好地方立法權(quán)，在堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖的前提下，要充分發(fā)揮好各方面作用，用好手中的立法權(quán)，制定出高質(zhì)量、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的地方性法規(guī)，確?！坝袡?quán)不任性”。具體而言：一方面，地方黨委要完善其對地方立法中重大問題決策的領(lǐng)導(dǎo)制度，也就是說，地方立法涉及本地重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)同級黨委（黨組）討論決定。重要地方性法規(guī)制定和修改的重大問題，人大常委會(huì)黨組應(yīng)向同級黨委報(bào)告。另一方面，地方人大在立法中要圍繞黨委重大決策部署的貫徹實(shí)施，每屆立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)報(bào)同級黨委批準(zhǔn)。

（二）堅(jiān)持和維護(hù)憲法權(quán)威，自覺維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一

要正確把握設(shè)區(qū)的市地方立法的憲法精神，嚴(yán)格按照“不抵觸、有特色、可操作”原則，不打擦邊球，不鉆法律空子。具體而言：第一，立法范圍應(yīng)界定為“等”內(nèi)而非“等”外。從《立法法》第72條表述的方式來看，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面，之后的‘等’按照全國人大常委會(huì)法工委李適時(shí)主任的講話精神，“從立法原意講，應(yīng)當(dāng)是‘等’內(nèi)，不宜再作更加寬泛的理解”［4］。如果遇到具體立法項(xiàng)目是否屬于《立法法》第72條規(guī)定的三項(xiàng)立法權(quán)限范圍的問題時(shí)，可以與省人大進(jìn)行溝通，必要時(shí)由省人大法常委會(huì)向全國人大常委會(huì)法工委請示匯報(bào)。如果認(rèn)為確實(shí)有事項(xiàng)屬于現(xiàn)有立法權(quán)限無法解決而國家法律和省地方性法規(guī)又沒有規(guī)定的，可以提請建議省人大常委會(huì)制定。第二，要正確處理設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限中遇到的兩個(gè)實(shí)踐問題：一是若上位法修改或者實(shí)際情況發(fā)生變化，可以對已有的地方性法規(guī)進(jìn)行必要的修改，但是不得再增加《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍以外的事項(xiàng)，防止出現(xiàn)“舊瓶裝新酒”的現(xiàn)象。二是設(shè)區(qū)的市已經(jīng)提請市人大常委會(huì)審議，但尚未通過的地方性法規(guī)草案，如果涉及《立法法》第72條規(guī)定的地方立法權(quán)限范圍以外的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)對草案的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，或者停止對該草案的審議，由提案人撤回。第三，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)避免地方立法規(guī)劃與全國人大、國務(wù)院的項(xiàng)目交叉重疊。原則上國家法律、行政法規(guī)在一兩年內(nèi)即將出臺(tái)的，一般不搶先制定同類的法規(guī)，避免出現(xiàn)與上位法不一致的情況。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)與省級人大的地方立法相協(xié)調(diào)，一些省本級地方性法規(guī)，對各地都具有普遍的指導(dǎo)意義，地方?jīng)]有特殊的立法必要性，原則上不要再立。比如地方立法條例，地市可以參照執(zhí)行，重復(fù)立法會(huì)浪費(fèi)立法資源。第四，充分發(fā)揮省一級人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)的市立法活動(dòng)的監(jiān)督作用?！稇椃ㄐ拚浮芬?guī)定了設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)要經(jīng)過省一級的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，就意味著明確了省一級人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)的市立法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)力。在地方立法實(shí)踐中備案審查制是人大常委會(huì)發(fā)揮監(jiān)督設(shè)區(qū)的市地方立法質(zhì)量的一個(gè)重要抓手。省人大常委會(huì)在備案審查工作中，如果遇到設(shè)區(qū)的市的地方立法草案涉及問題復(fù)雜或者可能產(chǎn)生重大社會(huì)影響，可以舉行聽證會(huì)，聽取相關(guān)部門、專家和社會(huì)各界的意見。例如，2013—2014年，省人大常委會(huì)備案審查處對全省17個(gè)省轄市人民政府出臺(tái)的關(guān)于新建住宅項(xiàng)目供配電設(shè)備建設(shè)與維護(hù)管理的地方政府規(guī)章進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)省轄市政府有關(guān)部門發(fā)文規(guī)定，本市新建住宅項(xiàng)目電力配套費(fèi)平均106元-127元/m2不等，由供電企業(yè)統(tǒng)一收取。這些政府規(guī)章的內(nèi)容既沒有法律依據(jù)，又違反我國《反壟斷法》以及河南省地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中也不可行。省政府法制辦立即發(fā)文要求各省轄市人民政府廢止相關(guān)文件。截至2017年初，各地相繼自行廢止了該類規(guī)范性文件，社會(huì)反響很大，為廣大人民群眾挽回了較大數(shù)額的經(jīng)濟(jì)損失。所以，完善省人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)的市地方立法的備案審查工作，既符合法律規(guī)定，又暢通了人民群眾反映利益訴求的渠道，從而維護(hù)了法制統(tǒng)一和人民群眾的合法權(quán)益，發(fā)揮了監(jiān)督作用。為此，省人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)的市地方立法和實(shí)踐始終堅(jiān)持三個(gè)原則，即主動(dòng)審查、被動(dòng)審查并重原則，有備必審、有錯(cuò)必糾原則，加強(qiáng)溝通協(xié)商、監(jiān)督與支持相結(jié)合原則。

（三）突出地方特色，把握主要矛盾，滿足人民對美好生活的需要

黨的十九大報(bào)告提出，“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！边@充分說明良法與善治之間的關(guān)系。只有制定出反映客觀規(guī)律、體現(xiàn)人民意志、解決實(shí)際問題的良法，并實(shí)行之，才能滿足人民群眾對美好生活的需要。為此，設(shè)區(qū)的市在編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)，要在地方特有、特需的事項(xiàng)上下功夫，增強(qiáng)地方性法規(guī)的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和可執(zhí)行性。第一，立法要循序漸進(jìn)，不能操之過急。對那些客觀條件尚不成熟的，不要采取實(shí)用主義的態(tài)度倉促立法。第二，立法要立足本地實(shí)際、解決地方問題，不搞政績工程，立與改革相適應(yīng)之法、立保障改善民生之法、立人民群眾期盼之法。第三，建立并完善專家顧問制度，或者建立以購買公共服務(wù)的方式從法律專業(yè)人員處購買相關(guān)咨詢服務(wù)的制度和機(jī)制。設(shè)區(qū)的市人大法工委人力資源有限，加之各方面的客觀制約，僅靠自身力量難以滿足地方立法需求，因此，建立完善專家顧問制度或者建立以購買公共服務(wù)的方式從法律專業(yè)人員處購買相關(guān)咨詢服務(wù)的制度和機(jī)制，是事之必然。

（四）把握好行政權(quán)的設(shè)置，避免立法行政管理色彩

所謂執(zhí)法主體，就是通過法定程序依法獲得行政執(zhí)法主體資格的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。在地方立法中執(zhí)法主體的設(shè)置，主要有以下三種情況：第一，法定的執(zhí)法主體。這種形式適用于行政管理事項(xiàng)比較單一、明確、具體的情況，比如許昌、三門峽城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例都主要規(guī)定了市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門作為執(zhí)法主體。第二，無明確的執(zhí)法主體。這種形式適用于行政管理事項(xiàng)復(fù)雜、帶有綜合性的情況。比如《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市建設(shè)條例》既規(guī)定了政府的執(zhí)法主體地位，也規(guī)定了發(fā)展改革、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、財(cái)政、規(guī)劃、水利、國土資源等行政主管部門的執(zhí)法主體地位。這種方式的缺陷是雖然各個(gè)相關(guān)行政主管部門依據(jù)自身職責(zé)明確了分工，但由于大家各自為政，缺乏彼此間的溝通與協(xié)調(diào)，不易形成工作上的合力。第三，綜合主體。就是為了對某一對象實(shí)施有效行政管理，新成立一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以綜合行使由兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)所具有的行政職權(quán)，并以一個(gè)整體執(zhí)法主體的名義承擔(dān)法律責(zé)任。對于上述三種執(zhí)法主體的設(shè)置方式，從行政管理的實(shí)際工作效果看，本文認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市在立法時(shí)盡可能地采用第一種設(shè)置方式，也就是規(guī)定法定的、單一的、比較明確的執(zhí)法主體，盡量避免第二種設(shè)置方式。同一個(gè)行政管理事務(wù)，管理的部門多了，就容易造成工作上的扯皮，大家都管，其實(shí)大家也都不管。在有特定行政管理需要時(shí)，可以依法采取第三種綜合主體的設(shè)置方式，提高行政管理效率。