蔣 飛

現(xiàn)代城市治理中，諸如機(jī)動(dòng)車搖號(hào)上牌、尾號(hào)限行、廣場(chǎng)、公園等特定區(qū)域在特定時(shí)間的限制使用等是當(dāng)前各地政府為解決城市發(fā)展中公用資源有限與公眾合法使用之矛盾、履行好公共服務(wù)職能而采取的創(chuàng)新性措施。這些舉措雖然在某種程度上暫時(shí)緩解了城市發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)難題，但同時(shí)也給人們的生產(chǎn)、生活帶來了一定的不利甚至是個(gè)人本應(yīng)享受權(quán)益的喪失與犧牲。在現(xiàn)代城市發(fā)展演進(jìn)過程中，行政權(quán)對(duì)公共資源的配置與管理需要不斷地在公用效益最大化與個(gè)人權(quán)益實(shí)現(xiàn)充分化之間尋求平衡，個(gè)人合法權(quán)利保護(hù)與公共利益提升之間的最佳平衡點(diǎn)亦要求在法治國家下確立并運(yùn)行，而公物理論則架起了城市進(jìn)步發(fā)展中公共服務(wù)的價(jià)值發(fā)揮與公共資源充分使用的橋梁，為城市治理如何兼顧現(xiàn)實(shí)問題之解決與法治理想之踐行這一宏觀主題打開了智慧之門。

一、公物理論與城市治理

(一)公物的內(nèi)涵及本質(zhì)特征

公物又稱公產(chǎn)，在法國、德國的行政法領(lǐng)域，把以公物的管理和使用為調(diào)整關(guān)系的法律規(guī)范統(tǒng)稱為公產(chǎn)法，它“一方面調(diào)整人們?nèi)粘Ｏ硎艿拇罅啃姓o付，是范圍最廣泛的一個(gè)國家生存照顧領(lǐng)域；另一方面調(diào)整公共行政主體為執(zhí)行其任務(wù)所必要的人力和物力手段”*〔德〕漢斯·J.沃爾夫，等：《行政法》第2卷，高家偉譯，北京：商務(wù)印書館，2002年，第455頁。。公物既可能由行政主體向公眾提供，由公眾自己直接使用，如廣場(chǎng)、公園、道路等共用公物，*共用公物是指公眾直接使用公產(chǎn)，而非以公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)提供的服務(wù)為最終利用目的，該類公產(chǎn)既包括自然而成的為公眾直接利用的資源，如海洋、河川，又包括經(jīng)人力加工的建筑，如道路、橋梁等。參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年，第298～299頁。也可能由行政主體自身直接使用，作為執(zhí)行公務(wù)所需的財(cái)產(chǎn)和物，如行政機(jī)關(guān)的辦公大樓、公車等公用公物。*公用公物是指直接為行政主體所使用專門或主要用于執(zhí)行某種公務(wù)的物品和資源。參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，第298～299頁。公物就其表現(xiàn)形式而言，可謂多種多樣，其同時(shí)兼具行政主體執(zhí)行公務(wù)的物的手段和履行公民生存照顧職責(zé)之內(nèi)容的雙重屬性。正是由于公物存在形式的多樣與不確定，實(shí)定法上無法對(duì)公物采取統(tǒng)一立法，理論上也難于為公物設(shè)定明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，目前對(duì)公物的判斷、對(duì)公物范圍的確定往往借助于具體描述與抽象概括相結(jié)合的方式來完成。

公物最本質(zhì)的特征即是公用，其以促進(jìn)公共利益或公共福祉的實(shí)現(xiàn)為其存在的目的和價(jià)值，公物被建立或提供的本質(zhì)，是因行政主體需要通過對(duì)其支配而達(dá)至服務(wù)于公共利益的宗旨和使命。公物作為由行政主體提供并由其支配以便發(fā)揮行政效能的物之媒介，行政主體通過提供橋梁、公園等公物為公民直接使用，或提供各種設(shè)施、創(chuàng)造各種便利條件等公共服務(wù)以履行國家對(duì)公民的生存照顧義務(wù)，滿足人之生存與發(fā)展等多方面的需求。從價(jià)值意義上看，行政主體按照整個(gè)社會(huì)的公共價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)去發(fā)動(dòng)和運(yùn)行，以公物為手段達(dá)到行政管理的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)符合社會(huì)發(fā)展需要、惠及全社會(huì)成員共同利益的價(jià)值追求。然而從現(xiàn)實(shí)來考察，公物不僅是行政主體履行職責(zé)而借助的物的手段，同時(shí)更是服務(wù)行政模式下行政給付的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代行政在城市治理中，只有借助于公物的提供、維護(hù)、修繕、處置等豐富的形式，行政權(quán)力才可以充分有效地發(fā)揮其積極作用，更好地維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，促使全社會(huì)的良性循環(huán)與發(fā)展。當(dāng)然，這里也必須予以澄清并排除的是，那些雖供于公共之用，但卻由非行政主體提供和支配的物，因其存在的目的和價(jià)值并不是以公共利益為根本，故而并不屬于公物的范疇。

(二)城市治理中公物的價(jià)值與意義

城市治理是在多元社會(huì)主體的平等參與下，通過主體間的相互溝通、協(xié)商與合作實(shí)現(xiàn)對(duì)城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的互動(dòng)共治。從該治理模式確立的目標(biāo)而論，其實(shí)質(zhì)是將城市發(fā)展中存在的多元利益進(jìn)行有效地整合，以解決不同主體間因公共物品資源利用、分配而產(chǎn)生的矛盾與沖突，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的綜合治理。隨著社會(huì)的進(jìn)步與人類權(quán)利主張和內(nèi)容的更新發(fā)展，國家角色已由以往消極的“夜警國家”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的“福利國家”，國家對(duì)公民的生存照顧義務(wù)也越發(fā)突出地體現(xiàn)為對(duì)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供各種條件予以保障，給付行政正是這一時(shí)代興起并發(fā)展的重要行政權(quán)能。國家需要承擔(dān)并促進(jìn)的社會(huì)福利范疇逐步擴(kuò)大，給付行政的領(lǐng)域也隨之不斷地?cái)U(kuò)充，行政主體擔(dān)負(fù)的配置公物、公用設(shè)施為社會(huì)共同體發(fā)展提供便利的職責(zé)逐漸增強(qiáng)，公物在給付行政中所占的份額和比重便越來越大。公物在城市治理發(fā)展中，“在推行行政時(shí)，存在物的手段是不可欠缺的，行政的目的本身有的就是物的設(shè)施的提供或者管理。”*〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順，譯，北京：法律出版社，1994年，第740頁。

城市治理創(chuàng)新模式的確立，對(duì)公共管理提出了新的訴求和目標(biāo)，政府及其職能部門必須始終堅(jiān)持以城市公共利益至上為原則，謀求社會(huì)和諧與發(fā)展。行政主體作為城市治理中的一元，其引導(dǎo)并維護(hù)城市公共治理秩序的良性運(yùn)行。在實(shí)現(xiàn)多元主體共治的過程中，行政權(quán)能的發(fā)揮除需要公務(wù)人員這一人的因素外，還需借助于物的手段。城市治理是多元主體平等參與、協(xié)商共治，謀求全社會(huì)公共利益最大化的過程；也是行政主體借助于公物的管理、支配和使用滿足各主體需求的過程。公物在城市治理中，不僅是各主體自身利益獲得滿足而借助的物化手段，也是行政權(quán)能在共治模式下引導(dǎo)作用顯現(xiàn)、核心地位呈現(xiàn)、積極行政功用表達(dá)的重要內(nèi)容。因此，公共物品或服務(wù)的建立與供給，既是城市發(fā)展不可或缺的價(jià)值發(fā)揮，也是考量行政權(quán)在城市治理中是否發(fā)揮其引導(dǎo)力、監(jiān)督力和維護(hù)力的重要內(nèi)容。

二、公物在城市治理中的一般使用

(一)公物一般使用及其權(quán)利屬性

公物作為物只有在社會(huì)生活中被人所使用，才具有公共利益實(shí)現(xiàn)的價(jià)值和意義?！皬叫欣眯姓a(chǎn)是現(xiàn)代服務(wù)型政府下公民自由權(quán)的體現(xiàn)，對(duì)于一般的行政公產(chǎn)，只要沒有具體的法律、法規(guī)對(duì)公民的利用權(quán)進(jìn)行明確限制，公民就可以進(jìn)行利用?！?馬守朋：《服務(wù)型政府下的行政公產(chǎn)研究》，2009年黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，第32頁。在公物理論框架下，“社會(huì)公眾不需要對(duì)公物享有任何特殊的權(quán)利，均可以以合乎公物目的的方式加以利用”*劉?。骸豆锢弥械臋?quán)利形態(tài)及保護(hù)制度評(píng)析》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。。可謂，公眾對(duì)公物的一般使用是一種默認(rèn)形式的使用，在特征上具有非排他性和享有公民資格身份人之使用的平等、共同性?！肮餐褂迷诤芏嗲闆r下是公共自由的一種表現(xiàn)，例如，道路的通行權(quán)是來往自由的表現(xiàn)，教堂的進(jìn)入和祈禱權(quán)是信仰自由的表現(xiàn)。行政主體對(duì)某一公產(chǎn)設(shè)定一個(gè)共同使命，可以認(rèn)為是授予公眾自由使用公產(chǎn)的權(quán)利。”*王名揚(yáng)：《法國行政法》， 第331頁。保障每一個(gè)具有公民身份的人平等、無償?shù)厥褂霉锸菄一蛐姓黧w一項(xiàng)基本的義務(wù)和職責(zé)。

早期的公物理論認(rèn)為，公眾對(duì)公物的一般使用并非一種權(quán)利，而只是一種基于公物設(shè)置的客觀結(jié)果所產(chǎn)生的反射利益?！肮娮鳛槔萌酥荒鼙粍?dòng)地享有在不相妨礙情況下平等、自由使用公物以增進(jìn)生活便利的權(quán)利，而不能以此對(duì)抗公物管理權(quán)人或第三人?！?楊解君、賴超超：《公物上的權(quán)利(力)構(gòu)成》，《法律科學(xué)》2007年第4期。因此，公眾對(duì)公物所享有的一般使用權(quán)益，并非像對(duì)私有物所享有的自由使用權(quán)一樣，它并不是一種權(quán)利，而是基于公物被提供于公共之用而投射在公眾個(gè)人身上產(chǎn)生的客觀效果而已。公物的一般使用僅“限于對(duì)一般人承認(rèn)使用的自由，而不是設(shè)定使用的權(quán)利”*〔日〕美濃部達(dá)吉：《日本行政法》下卷，第817頁，轉(zhuǎn)引自邱莎莎：《機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行的行政法分析》，2011年中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，第16頁。。但這種解釋并未獲得廣泛認(rèn)同，隨著福利國家、給付行政的興起，學(xué)者們更多地是從憲法權(quán)利層面去解釋公眾對(duì)公物所享有的一般使用權(quán)屬性。國家或行政主體對(duì)公物的供給與提供并不是對(duì)公民的一種“施舍”，而是公民基于對(duì)國家公共物品和資源上的依賴而要求其必須承擔(dān)和履行的義務(wù)與責(zé)任。社會(huì)發(fā)展的文明程度越高，個(gè)人對(duì)國家和社會(huì)的依賴性便越強(qiáng)，國家在公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中所擔(dān)當(dāng)?shù)淖饔门c職責(zé)也就會(huì)越大。如此，公民對(duì)國家和行政主體的訴求不再僅是防止權(quán)力專制濫用而侵犯?jìng)€(gè)人對(duì)自由的追求，更多地是要求國家或行政主體積極提供條件和基礎(chǔ)便利，以促進(jìn)其各項(xiàng)權(quán)利更充分地實(shí)現(xiàn)。在公民憲法及法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過程中，其離不開對(duì)社會(huì)公共資源的借助和利用，而由行政主體提供并交付公眾一般使用的公物正是在國家權(quán)威組織支持下對(duì)公民個(gè)人動(dòng)用社會(huì)公共資源行為的確認(rèn)和保障。由此，公眾對(duì)公物的一般使用并非是因公物被確立后而反射出的客觀效果，而是應(yīng)由憲法確認(rèn)并保障的基本權(quán)利范疇?；趹椃▽?duì)公民自由的保障，公眾對(duì)公物的自由使用亦具有憲法位階，是一種基本權(quán)利性質(zhì)的擔(dān)保給付。*〔德〕漢斯·J.沃爾夫，等：《行政法》第2卷，高家偉，譯，第496頁。

雖然公物法理論上對(duì)公物一般使用的性質(zhì)并未形成一致的判斷和認(rèn)識(shí)，但卻一致認(rèn)同應(yīng)將公物的一般使用權(quán)利化。對(duì)公物的一般使用是具有公民身份的主體的憲法地位的要求和體現(xiàn)，既無需事先獲得許可，也不得被歧視和差別化對(duì)待。但就目前而言，公物一般使用還不足以上升為一種獨(dú)立的憲法基本權(quán)利?！半S著工業(yè)化的推進(jìn)，行政供給已經(jīng)成為滿足公民個(gè)人日常生活需要的基礎(chǔ)性條件，提供交通、通訊方面的基礎(chǔ)設(shè)施以擴(kuò)大公民的社會(huì)活動(dòng)范圍，都是為保障生存權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)在內(nèi)的社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。”*應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》上卷，北京：中國方正出版社，2005年，第442頁。城市治理中，公物以基礎(chǔ)性設(shè)施或服務(wù)的形式由行政主體提供并予以管理，而公眾更多地是通過對(duì)公物的一般使用進(jìn)而作為實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)基本權(quán)利的手段和途徑。正好比公民只有借助于公路才能實(shí)現(xiàn)其通過對(duì)機(jī)動(dòng)車的駕駛來達(dá)到更快捷、更自由通行的權(quán)利。在現(xiàn)代生活中，公民對(duì)公物的一般使用已成為其充分實(shí)現(xiàn)人權(quán)、享受更高質(zhì)量生活的基礎(chǔ)和需要，在公物本身及對(duì)其一般使用還尚未成為獨(dú)立的公民基本權(quán)利的現(xiàn)階段，我們亦或稱其為基本權(quán)利所派生的權(quán)利或許更為準(zhǔn)確。

公物一般使用的權(quán)利屬性不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，從公物使用與行政權(quán)的關(guān)系來看，公眾對(duì)公物的一般使用既是行政權(quán)產(chǎn)生的原因，也是行政權(quán)存在的目的和價(jià)值。行政作為一種公權(quán)力，其產(chǎn)生和存在源于公民為優(yōu)先保證更重要的另一部分自由權(quán)利而對(duì)個(gè)人一部分權(quán)利的讓渡。“我們都將面臨一個(gè)因外部效應(yīng)所引發(fā)的、私人不愿意提供公益物品而致公益物品短缺的問題。因此由政府向社會(huì)提供制約個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由得以實(shí)現(xiàn)的公共設(shè)施(這些設(shè)施大多具有公物的性質(zhì))，就成為政府的當(dāng)然職責(zé)?！?肖澤晟：《論公物在中國人權(quán)保障中的作用》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。生存與發(fā)展是人最基本的權(quán)利內(nèi)容和要求，每個(gè)公民都為此而要求獲得基本乃至更好的資源供給，這更使城市發(fā)展中各主體間為謀求自身生存與發(fā)展而分享亦會(huì)爭(zhēng)奪對(duì)公共物品與資源的占有和使用。因此城市治理下行政主體應(yīng)將公物一般使用以憲法屬性的權(quán)利對(duì)待，切實(shí)維護(hù)公物公用并合理設(shè)定使用規(guī)則，確保個(gè)人充分有效利用公物達(dá)致全社會(huì)共同幸福的公益目的。

(二)城市治理中公物一般使用的相對(duì)性

公物一般使用的相對(duì)性乃源于公物設(shè)置的根本目的——公益，受制于因公益至上而需要協(xié)調(diào)并合理確立的公物使用范圍、方式等內(nèi)容——公物管理使用規(guī)則。公物管理主體為了城市的發(fā)展治理而對(duì)公物使用所設(shè)定的管理規(guī)則，就相對(duì)人個(gè)人而言，便極有可能形成現(xiàn)實(shí)中個(gè)人對(duì)公物一般使用的限制或克減。例如只有公路順暢通行才能實(shí)現(xiàn)公路利用的整體效益最大，公路管理主體為確保公路實(shí)現(xiàn)設(shè)置目的便需對(duì)公路的使用規(guī)則(右側(cè)通行、禁止占道、違反交通法規(guī)將承擔(dān)限制或禁止使用公路的責(zé)任等)事先予以設(shè)置并規(guī)范公眾遵守，以相對(duì)的限制條件和要求來維護(hù)對(duì)公物的一般使用。

西方法諺云：“你的權(quán)利止于我的鼻尖”，任何人均有權(quán)使用公物，但任何人行使公物一般使用權(quán)卻不能因?yàn)槟愕氖褂枚茐幕驌p害他人的公物使用權(quán)，超越了這個(gè)界限，權(quán)利就理應(yīng)受到管理規(guī)則的限制或禁止。公物作為公共產(chǎn)品，其使用本是不具有排他性的，但其作為有限的資源供給，卻會(huì)因不斷增加的不特定使用人而導(dǎo)致超負(fù)荷，不僅使每個(gè)實(shí)際使用人的需求滿足程度會(huì)降低，公物利用的整體效益也會(huì)嚴(yán)重減損，導(dǎo)致公物設(shè)置的公益目的偏離乃至落空。這種現(xiàn)象在城市化進(jìn)程中表現(xiàn)的尤為突出并有愈演愈烈的趨勢(shì)，公共道路擁堵癱瘓、環(huán)境惡化污染嚴(yán)重、沙塵暴虐霧霾頻發(fā)，缺乏協(xié)調(diào)與平衡的公物使用是違背公物設(shè)置根本目的的，缺乏有效治理的城市發(fā)展是無序的。公物理論認(rèn)為，“公產(chǎn)使用權(quán)利具有不穩(wěn)定性，公產(chǎn)的使用不妨礙行政主體取消和改變公共使用使命的權(quán)利。共同使用的公產(chǎn)，由一般性的規(guī)則規(guī)定使用的條件，行政主體可以修改這些規(guī)則”*王名揚(yáng)：《法國行政法》，第328頁。。公物在城市治理中的使用是相對(duì)的也是不確定的，它既要為每一位不特定的公民提供服務(wù)和便利，又不能不受限制地完全滿足每一個(gè)主體的任意個(gè)性化需求；公物的一般使用規(guī)則是法定的，同時(shí)又隨著公物利用狀況、社會(huì)公共環(huán)境等因素的變化而進(jìn)行靈活的增減。公物在城市治理中的使用，應(yīng)由管理主體根據(jù)公物利用關(guān)系的變化而作出適時(shí)的調(diào)整和改變，公物一般使用以不減損全體公眾的自由使用為基本，以城市社會(huì)的發(fā)展和需求滿足的多樣化為前提，以完成城市治理目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)整體效益最大化為宗旨。

三、城市治理中公物上的行政權(quán)

公物理論認(rèn)為，代表國家的政府對(duì)公物具有合法的管理權(quán)和使用分配權(quán)，當(dāng)公民個(gè)人存在不當(dāng)使用或者超負(fù)荷使用違背公益目的時(shí)，公權(quán)力主體有理由對(duì)其進(jìn)行必要的限制或克減。從法治的立場(chǎng)來看，公物的一般使用具有憲法權(quán)利位階，在公物管理與使用中，對(duì)權(quán)力行使的范圍和權(quán)利限縮的條件必須應(yīng)由法律予以明確授權(quán)和規(guī)定，只有如此，公益維護(hù)與公民權(quán)保障才能得以有效平衡，城市治理中現(xiàn)實(shí)問題之解決與法治理想之踐行才能最終實(shí)現(xiàn)。

(一)公物上的管理權(quán)與警察權(quán)

現(xiàn)代城市治理中，行政主體為達(dá)至公益目的需要對(duì)公物加以有效地管理，這種基于公物而享有的概括性行政權(quán)能統(tǒng)稱為公物管理權(quán)。公物管理權(quán)并不像一般的行政處罰等行政權(quán)之行使，直接針對(duì)管理相對(duì)方——行政相對(duì)人實(shí)施，它是通過在公物上設(shè)置一定的使用規(guī)則，通過影響或限制公民對(duì)公物的使用而對(duì)使用人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生作用。公物管理行政職權(quán)設(shè)置的目的以使公物適合于公共目的、發(fā)揮其功用為根本，不同公物之上行政權(quán)行使和實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容與方式均會(huì)因公物屬性與用途的差異而有所不同。為使公物達(dá)成公益目的，行政主體需要對(duì)公物予以提供、維護(hù)、修繕、看管等基本管理，亦或?yàn)轭A(yù)防、消除公物達(dá)成公益目的過程中的障礙事由而對(duì)公物設(shè)置許可、賦課必要的公用負(fù)擔(dān)等特殊管理，由此便構(gòu)成了行政主體對(duì)于公物管理的基本內(nèi)容。

公物管理權(quán)以對(duì)公物的支配為權(quán)力的來源和行使手段，其實(shí)質(zhì)是為公眾一般使用公物并促成其效能的發(fā)揮積極提供基礎(chǔ)和條件。然而公眾對(duì)公物的普遍性、一般性使用也不乏有濫用或過度的情形，有時(shí)也可能會(huì)危害社會(huì)的公共安全與秩序，因此，行政主體一般會(huì)建立應(yīng)急預(yù)案，防范可能發(fā)生的公共安全事件，例如特殊時(shí)期道路通行的限制或禁止等。緊急情況下，可能會(huì)動(dòng)用警察甚至軍隊(duì)。

公物管理行為與公物警察行為都是以公物為介子，在行政主體與行政相對(duì)人之間形成的行政法律關(guān)系，這種權(quán)力行使表現(xiàn)上的相似性很容易造成對(duì)權(quán)力規(guī)范與控制時(shí)判定的混淆。特別是當(dāng)公眾對(duì)公物使用發(fā)生公物目的構(gòu)成障礙的事實(shí)時(shí)，公物管理主體基于公物管理權(quán)便可對(duì)相對(duì)人采取防止或清除該障礙的措施，同時(shí)，一般而言相對(duì)人妨礙公物公益目的的行為往往對(duì)公共安全或秩序也存在一定的危害性，故而便出現(xiàn)了公物管理權(quán)與公物警察權(quán)的競(jìng)合，這更給兩種行政行為的規(guī)范性分析帶來了辨別的復(fù)雜性，導(dǎo)致有時(shí)在法治建設(shè)中出現(xiàn)忽視兩種行為的類型與性質(zhì)而混同規(guī)制的情形。從本質(zhì)上看，行政警察權(quán)是出于對(duì)公共安全和秩序的維護(hù)以預(yù)防和消除危害事實(shí)發(fā)生為宗旨而實(shí)施的行政行為，它是管制行政時(shí)代行政權(quán)最典型的內(nèi)容，它以消極的權(quán)力行使方式達(dá)至維持公物使用關(guān)系之秩序穩(wěn)定。公物管理權(quán)是基于實(shí)現(xiàn)公益和增進(jìn)公共福祉的目的而對(duì)公物進(jìn)行提供、維護(hù)、修繕或消除公物目的阻礙而實(shí)施的行政行為，它是給付行政時(shí)代行政權(quán)能發(fā)展的重要變化和突出內(nèi)容，它以積極的權(quán)力行使方式促進(jìn)公物的充分使用與效能的發(fā)揮。在社會(huì)公共治理中，公物管理和公物警察都有可能基于法定原因而對(duì)公民實(shí)施限制或剝奪公物使用的措施和行為，但因兩種行為行使的目的和啟動(dòng)權(quán)力的原因不同，公物管理權(quán)源于其對(duì)公物所擁有的支配力故而可以持續(xù)性地在公物上設(shè)定一般或特殊的使用規(guī)則，對(duì)于違反公物管理關(guān)系的當(dāng)事人，可以從使用管理的角度將其限制或排除；而公物警察權(quán)只能源于公共安全秩序的維護(hù)或管制而臨時(shí)性地在公物上設(shè)定使用許可，當(dāng)可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生對(duì)公物秩序的危害時(shí)，可以對(duì)違法義務(wù)人實(shí)施行政處罰或行政強(qiáng)制等行為。

(二)公物一般使用的行政改變或限制

公物理論的成熟發(fā)展已將公物一般使用趨向權(quán)利化，但同時(shí)也承認(rèn)“自由使用權(quán)的內(nèi)容本身是并不確定的，是隨著場(chǎng)所和時(shí)代的變化而可變的?！⒁陨鐣?huì)的發(fā)展、價(jià)值的多樣化為前提，對(duì)自由使用的內(nèi)容進(jìn)行靈活的解釋”*〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順，譯，第775頁?！，F(xiàn)實(shí)中不可避免地存在公物資源有限與公眾需求多樣的復(fù)雜亦多變的城市治理難題，公物管理和使用中公益維護(hù)與私益保障的矛盾與沖突在權(quán)利不斷彰顯的時(shí)代往往表現(xiàn)得更為突出。公物管理主體基于公物利用效能最大化的宗旨而對(duì)公物使用條件、范圍等作出的限制或削減，實(shí)際上便產(chǎn)生了對(duì)公物一般使用的行政改變或限制。法治原則在城市治理中的公物管理和使用已然有了嶄新的時(shí)代要求和使命，“行政機(jī)關(guān)之作為受兩大因素支配：一系法律，二系公益。蓋行政作用需遵守法律之規(guī)定，于例外情形或可不受法律之拘束，但無法免于公益之考慮”*吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第43頁。。行政管理所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)總是復(fù)雜而多樣的，公共利益與公民權(quán)益的差別與沖突在社會(huì)治理發(fā)展中總是最經(jīng)常最普遍地廣泛存在，故此古老的嚴(yán)格法律主義在福利國家、服務(wù)行政的演進(jìn)背景下便適時(shí)地作出了例外性規(guī)定——公益考量。城市治理中行政主體為達(dá)到實(shí)現(xiàn)公益、增進(jìn)公共福祉的目的，需要將公物按其管理目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的支配，并基于社會(huì)發(fā)展、時(shí)代變遷和公共政策變化等因素而對(duì)公物的管理和使用規(guī)則進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整或重置。

概括而論，在城市治理中，建立于公物之上的行政職權(quán)既有為實(shí)現(xiàn)公物目的、增進(jìn)社會(huì)公共福祉的公物管理權(quán)，又涉及為預(yù)防、消除因公物使用而危害社會(huì)公共安全、秩序穩(wěn)定的公物警察權(quán)，兩者對(duì)公物所行使的權(quán)力來源、范圍與目的均有所不同，故而在城市治理、法治建設(shè)中所應(yīng)遵循的基本原則也有所差異。公物管理源于對(duì)公物公用目的和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)，其所實(shí)施的限制或禁止是犧牲部分個(gè)人利益以實(shí)現(xiàn)更大、更長(zhǎng)遠(yuǎn)公共利益的給付行政范疇，故對(duì)使用人應(yīng)適用“法無禁止即自由”的原則來加以管理。公物警察對(duì)相對(duì)人實(shí)施的限制或禁止源于對(duì)社會(huì)公共安全和秩序的維護(hù)，其行為屬于管制行政的范疇，故其必須在法律明確授權(quán)的范圍內(nèi)行使，應(yīng)遵循“法無授權(quán)不可為”的嚴(yán)格法律主義原則。日本一個(gè)著名的公物行政案例提醒我們，與公物管理權(quán)對(duì)一般使用的改變和限制相區(qū)別，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公物警察權(quán)的規(guī)范與控制，城市治理中公物警察權(quán)對(duì)公物使用限制或禁止應(yīng)遵循兩大基本規(guī)則：“一是不得超越公用開始行為的框架，二是不得持續(xù)性地降低該框架”*〔日〕大橋洋一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱，譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008年，第221頁。書中以案例“道路警察認(rèn)為道路狹窄，從交通安全角度考慮，因步行者也要利用該道路，因此禁止在該段公路上使用汽車”來闡釋公物理論框架。警察機(jī)關(guān)可以從維持交通和秩序的角度，在框架之內(nèi)對(duì)道路利用加以限制，但僅限于在危險(xiǎn)狀態(tài)處于持續(xù)狀態(tài)之中時(shí)，原則上僅具有臨時(shí)性的特點(diǎn)。而持續(xù)性的警察措施相當(dāng)于廢止乃至限制公用開始行為的措施，屬于道路管理者的權(quán)限，而非警察機(jī)關(guān)。在警察機(jī)關(guān)所采取的限制措施限于臨時(shí)性措施時(shí)，則不違反道路管理法保留原則。。公物管理權(quán)以實(shí)現(xiàn)公物目的為宗旨，以提供、修繕、維護(hù)公物使用秩序、積極促進(jìn)公物使用效益最大為目標(biāo)，當(dāng)有構(gòu)成對(duì)公物目的實(shí)現(xiàn)障礙的事實(shí)時(shí)，需對(duì)公物使用人實(shí)施限制或禁止；公物警察權(quán)以維護(hù)公共秩序安全、社會(huì)秩序穩(wěn)定為宗旨，以預(yù)防、阻止破壞安全秩序的危害發(fā)生為目標(biāo)，只有當(dāng)使用人因?qū)锏氖褂枚：ι鐣?huì)公共安全時(shí)，才會(huì)對(duì)使用進(jìn)行限制或阻止。

四、城市治理中對(duì)公物上行政權(quán)規(guī)范的基本準(zhǔn)則

福利國家、給付行政時(shí)代，城市治理中的公物不僅是行政權(quán)發(fā)生的對(duì)象和手段，行政對(duì)公物的管理和使用狀態(tài)更成為代表城市文明和法治建設(shè)水平的重要標(biāo)志，故此，對(duì)公物上行政權(quán)的規(guī)范也必須始終堅(jiān)持行政法治的最基本原則。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快、城市化發(fā)展的顯著推進(jìn)，公物的供給與使用規(guī)則又可能因社會(huì)的發(fā)展變化、價(jià)值的多元更新而需要重新設(shè)置和改變，這便要求公物管理權(quán)的運(yùn)作應(yīng)同時(shí)具有一定的靈活性，所以從總體而言，非嚴(yán)格的法律主義更為適宜和恰當(dāng)。

首先，行政權(quán)對(duì)公物一般使用進(jìn)行限制或改變時(shí)必須始終遵循合乎公物公用目的之原則，這是公物管理和一般使用最根本的宗旨與目的性原則，任何情形都不得違背。公物設(shè)置以公用為其特有的價(jià)值和使命，公物存在的前提和基礎(chǔ)即是公用，因此對(duì)公物實(shí)現(xiàn)管理、設(shè)定公物一般使用規(guī)則或因情勢(shì)變更對(duì)其使用進(jìn)行改變或限制均必須合于、不違背公物設(shè)置的根本目的，且確保公物的公共、平等、自由使用之根本屬性和特征。公物既為公用之物，就必須以使用規(guī)則的確立是為不確定的個(gè)人提供使用自由為根本，不得通過隨意限定或改變使用規(guī)則而造成使用人的特定性或?qū)κ褂萌耸褂米杂蛇M(jìn)行無限期的限制或禁止。“公共利益至上”是一切公物管理行為的指南和使命，行政對(duì)公物管理及使用規(guī)則的設(shè)定與改變，以公益性考量作為證成行政權(quán)在城市治理中行使是否合法、適當(dāng)?shù)慕K極標(biāo)準(zhǔn)。臺(tái)灣地區(qū)已有經(jīng)驗(yàn)表明，“為維護(hù)行政措施之合法性，使其不致因?yàn)檫`反法律保留原則而無效，行政法院于少數(shù)案例中，以公益或公共利益之必要作為合法性理由”*吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，第67頁。。公物一般使用是公民的基本權(quán)利和自由，通常不得被限制或變更，只有基于維護(hù)、實(shí)現(xiàn)更為重要的公共利益之目的價(jià)值而做例外情形的考量，公物使用的限制才符合法治要求。

其次，行政權(quán)對(duì)公物一般使用有所限制或改變時(shí)應(yīng)遵循平等對(duì)待的基本原則，對(duì)于公物之一般使用，行政主體應(yīng)始終確保對(duì)以同等方式使用公物的使用人平等地對(duì)待其使用權(quán)利，不得有偏私或歧視性對(duì)待，這也是憲法之平等原則在公物管理領(lǐng)域的具體要求和體現(xiàn)。“例如：禁止載重汽車在某些道路或某些時(shí)間通行，授予牧師對(duì)于教堂比一般信徒更多的支配權(quán)等都不違背平等使用原則。相反地，對(duì)于相同情況的使用者適用不同的制度，違背平等使用原則?！?王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，2003年，第332頁?？梢姡锕芾?、使用中的平等對(duì)待原則不只是形式上的平等，而是一種實(shí)質(zhì)意義上的平等，它要求在城市治理中行政主體行使公物管理權(quán)應(yīng)根據(jù)使用者對(duì)公物的使用方式、依賴程度、可選擇性和使用中對(duì)公物的占用及排他情況等進(jìn)行綜合分析而采取不同情況的區(qū)別對(duì)待。如對(duì)道路的使用，有徒步通過、自行車通行、機(jī)動(dòng)車駕駛等多種方式，每個(gè)使用者因自身?xiàng)l件和需求的差異而選擇了不同的使用方式，而每種使用方式對(duì)道路的占用、對(duì)其他人的使用自由、進(jìn)而對(duì)公物公用目的的實(shí)現(xiàn)均產(chǎn)生了不同的效果，這種差異化的使用事實(shí)必將形成不同的公路管理使用規(guī)則。機(jī)動(dòng)車通行對(duì)道路的占用空間顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于步行和自行車通行，這種使用方式的采用客觀上相對(duì)較大程度地影響著其他人對(duì)道路的自由使用，在道路資源有限的情形下，為實(shí)現(xiàn)公物公用的基本價(jià)值和發(fā)揮其最大效用，該道路通行方式便有被限制的可能或必要。公物管理主體實(shí)施的機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行，是針對(duì)道路這一公物而設(shè)定的特定時(shí)間和區(qū)域限制以機(jī)動(dòng)車駕駛方式通行的使用規(guī)則，它并未改變公物一般使用的基本屬性，恰恰是為了充分實(shí)現(xiàn)公物公用的根本目的價(jià)值而對(duì)平等原則的堅(jiān)持和遵守。公物使用的平等對(duì)待原則防止“一刀切”式使用規(guī)則事實(shí)上所造成的對(duì)“弱勢(shì)”使用者(步行者、騎行者)使用公物權(quán)利和自由的喪失，確保公物在最大程度上實(shí)現(xiàn)公用的目的。

再次，行政權(quán)對(duì)公物一般使用進(jìn)行限制或改變應(yīng)遵循利益衡量合乎比例原則，這是現(xiàn)代行政在向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變過程中，公民基本權(quán)利內(nèi)容也隨之發(fā)生重大變化的反映與要求，是對(duì)行政權(quán)應(yīng)合法、合理行使而確立的更高標(biāo)準(zhǔn)。隨著法治的進(jìn)步與公民基本權(quán)利的發(fā)展變遷，行政權(quán)的內(nèi)容除了傳統(tǒng)的干涉防御行政外，更多地增加了滿足公民生存與發(fā)展的“生存照顧”權(quán)能；行政權(quán)功能和價(jià)值的變化反過來又促使公物理論對(duì)公物一般使用性質(zhì)的判斷亦逐漸趨向憲法權(quán)利屬性的內(nèi)涵理解，對(duì)其實(shí)現(xiàn)與限制也必須按照憲法性權(quán)利的要求予以保障。城市治理有欲實(shí)現(xiàn)的目的利益，按照比例原則的要求，只有在目標(biāo)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公物一般使用的利益時(shí)，才可對(duì)公物的使用進(jìn)行限制或改變，否則便缺少了實(shí)施該行為的恰當(dāng)性基礎(chǔ)。在城市治理中，如行政主體基于更大的公益目的而需對(duì)公物一般使用進(jìn)行限制或改變，那么應(yīng)選擇給公眾一般使用自由所造成損害最小的那個(gè)措施，使公物管理的手段與目的合乎比例。城市治理中，如果行政主體需要對(duì)公物一般使用進(jìn)行限制或改變，則將對(duì)不特定的使用者構(gòu)成利益損害，兩種利益的價(jià)值哪個(gè)更高，能否為了前者便無所顧忌、肆意地削減后者；如必須克減后者是否應(yīng)對(duì)其所受損害給予補(bǔ)償；削減后者而獲取的實(shí)際收益是否遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于因克減而付出的整體代價(jià)和成本；如此等等，這些均是為防止公物管理中行政權(quán)任意行使、過度禁止而必須進(jìn)行的利益衡量比例分析的必要內(nèi)容。比例原則強(qiáng)調(diào)國家在運(yùn)用行政權(quán)力而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)時(shí)，不得為達(dá)至目的而不擇手段，更不能為達(dá)到治理效果而損害公民的基本自由和權(quán)利，公物管理措施的選擇要從根本上必須符合并遵循目的適當(dāng)、權(quán)利限制必要、手段合乎比例的基本原則。

城市愈發(fā)展，公共服務(wù)與供給的需求便愈會(huì)增長(zhǎng)，在城市治理中，行政主體以公物為客體實(shí)施了對(duì)相對(duì)人公物一般使用、限制或改變的行政行為，其通過一般性地設(shè)定公物管理規(guī)則，實(shí)際上決定并影響著公民對(duì)公物的使用權(quán)利；又因特定的公益事由改變或限制公物一般使用的范圍或條件等，進(jìn)而限制或剝奪行政相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與行使?？梢?，城市發(fā)展與治理中建于公物之上行政權(quán)的行使，既涉及行政主體——公物單純的管理關(guān)系，更關(guān)涉建于公物管理與公物使用人間——行政權(quán)與公民權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，只有各利益關(guān)系良性互動(dòng)，以公共利益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)治理秩序的維護(hù)為根本，才能最終確保以最大程度方便個(gè)人生產(chǎn)、生活，實(shí)現(xiàn)人民的基本權(quán)利和自由，維護(hù)國家和社會(huì)的長(zhǎng)治與久安。