龔 兵

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150080)

反腐敗是全球性的國(guó)家治理話(huà)題。中國(guó)與俄羅斯從相近的社會(huì)轉(zhuǎn)型原點(diǎn)出發(fā)，致力于實(shí)現(xiàn)民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在無(wú)成熟的國(guó)家轉(zhuǎn)型范式指引情況下的探索與發(fā)展，決定著兩國(guó)必然面臨諸多共同的治理難題，反腐敗問(wèn)題就是其中之一。俄羅斯前總理切爾諾梅爾金曾說(shuō)：“我們想得到最好的，但結(jié)果還是和以前一樣?！边@句警言不僅適用于對(duì)俄羅斯轉(zhuǎn)型成效的階段性評(píng)判，也適用于對(duì)俄羅斯社會(huì)腐敗治理狀況的現(xiàn)實(shí)認(rèn)知。對(duì)于俄羅斯社會(huì)，反腐敗問(wèn)題具有特別的意義，因?yàn)榇罅扛瘮∫呀?jīng)達(dá)到形成社會(huì)災(zāi)難的地步。[1]而在中國(guó)，如黨的十九大報(bào)告所言，經(jīng)過(guò)十八大以來(lái)的強(qiáng)力反腐，“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”，但“反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石”，未來(lái)需要“推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法”，“強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子”。

在眾多反腐敗制度中，可謂“終極利器”的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，被世界各國(guó)普遍認(rèn)同并廣泛運(yùn)用。同樣，這種腐敗治理手段也被中俄兩國(guó)所采選。分析研究中俄公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度設(shè)計(jì)與實(shí)際成效，察尋兩國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度共同性，辨析不同點(diǎn)，借鑒得失，彰顯長(zhǎng)短，具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。從一定意義上講，較之研究西方國(guó)家的財(cái)產(chǎn)申報(bào)模式，以中俄互為參照物的比對(duì)更有針對(duì)性與觀照度。

一、俄羅斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法規(guī)范與發(fā)展路徑

(一)俄羅斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法規(guī)范

俄羅斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度肇始于20世紀(jì)90年代社會(huì)轉(zhuǎn)型初期，當(dāng)時(shí)頒布實(shí)施的《關(guān)于國(guó)家公務(wù)體系反腐敗斗爭(zhēng)的命令》和《關(guān)于俄聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)基礎(chǔ)法》，要求官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息。1997年《俄聯(lián)邦政府法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。但囿于制度自身的不成熟性和社會(huì)轉(zhuǎn)型環(huán)境的急劇變動(dòng)，這一階段的財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性成效。

以2008年12月25日俄聯(lián)邦反腐敗法出臺(tái)為標(biāo)志，俄羅斯步入了體系性立法治理腐敗的新時(shí)期。隨后，若干配套的規(guī)范性法律文件集中出臺(tái)，保障調(diào)整財(cái)產(chǎn)申報(bào)的基礎(chǔ)性法律規(guī)范得以具體落實(shí)。*2009年5月18日，俄聯(lián)邦總統(tǒng)梅德韋杰夫簽發(fā)五份關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的總統(tǒng)令，分別是：關(guān)于批準(zhǔn)聯(lián)邦國(guó)家公職清單，擬擔(dān)任和擔(dān)任上述公職的公民應(yīng)當(dāng)申報(bào)自己以及配偶和未成年子女收入、財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性債權(quán)債務(wù)信息的總統(tǒng)令(557號(hào))；關(guān)于擬擔(dān)任俄聯(lián)邦國(guó)家職位和擔(dān)任俄聯(lián)邦國(guó)家職位的公民申報(bào)收入(558號(hào))；關(guān)于擬擔(dān)任聯(lián)邦國(guó)家職位的公民和聯(lián)邦國(guó)家公職人員申報(bào)收入、財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性債權(quán)債務(wù)信息的命令(559號(hào))；關(guān)于擬擔(dān)任國(guó)有公司、基金和其他組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公民和擔(dān)任國(guó)有公司、基金和其他組織領(lǐng)導(dǎo)人申報(bào)收入、財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性債權(quán)債務(wù)信息的命令(560號(hào))；關(guān)于批準(zhǔn)在聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)和俄聯(lián)邦各主體國(guó)家機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站發(fā)布擔(dān)任俄聯(lián)邦國(guó)家職位的人、聯(lián)邦國(guó)家公職人員和他們的家庭成員收入、財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性債權(quán)債務(wù)信息及將上述信息提供給全俄公眾媒體公開(kāi)的程序的命令(561號(hào))。2009年9月21日，又通過(guò)了關(guān)于核查擬擔(dān)任聯(lián)邦國(guó)家職位的人和聯(lián)邦國(guó)家公職人員申報(bào)信息完整性和真實(shí)性以及聯(lián)邦國(guó)家公職人員遵循公務(wù)行為要求的總統(tǒng)令。俄羅斯公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架如下：

1.申報(bào)主體。俄羅斯立法按照職位腐敗風(fēng)險(xiǎn)程度確定需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息的職位清單。凡是擔(dān)任清單內(nèi)職位的公職人員和擬擔(dān)任應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)職位的公民，應(yīng)當(dāng)依法申報(bào)自己、配偶和未成年子女的財(cái)產(chǎn)信息。俄聯(lián)邦立法采取兩種方式劃定應(yīng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的公職人員范圍：一是通過(guò)明確具體的職位來(lái)確定申報(bào)主體。例如，立法規(guī)定總統(tǒng)、總理、副總理、部長(zhǎng)、國(guó)家杜馬成員等高級(jí)官員應(yīng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)。二是通過(guò)明確履行特定職能之職位的方式來(lái)確定申報(bào)主體。例如，擔(dān)任管理國(guó)家資產(chǎn)、發(fā)放許可證和執(zhí)照、分配物質(zhì)資源等職能之職位的國(guó)家機(jī)關(guān)人員。與此同時(shí)，俄聯(lián)邦各主體和自治地方依據(jù)聯(lián)邦立法文件中的劃分原則與標(biāo)準(zhǔn)，分別確定需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)的聯(lián)邦各主體公務(wù)職位和自治地方公務(wù)職位清單。

2.申報(bào)內(nèi)容。在俄聯(lián)邦總統(tǒng)令批準(zhǔn)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表樣本中，申報(bào)信息分為五類(lèi)：一是收入信息；二是財(cái)產(chǎn)信息；三是銀行和其他信貸機(jī)構(gòu)賬戶(hù)的貨幣資金信息；四是有價(jià)證券信息；五是財(cái)產(chǎn)性債權(quán)債務(wù)信息，包括使用中的不動(dòng)產(chǎn)，以及不動(dòng)產(chǎn)使用形式(如租賃、無(wú)償使用等)和期限等內(nèi)容。

3.申報(bào)受理與信息公開(kāi)。擔(dān)任俄羅斯國(guó)家職位的人員，例如俄聯(lián)邦總統(tǒng)、總理等人，應(yīng)于每年4月1日前申報(bào)上一年度的財(cái)產(chǎn)信息。其余公職人員申報(bào)期限為每年4月30日前。各級(jí)人事部門(mén)負(fù)責(zé)組織申報(bào)、接收和公開(kāi)申報(bào)信息。各國(guó)家機(jī)關(guān)在人事部門(mén)內(nèi)部設(shè)立預(yù)防腐敗和其他違法行為的部門(mén)，承擔(dān)核查申報(bào)信息真實(shí)性與完整性等職能。獲取信息及與社會(huì)團(tuán)體、公民互動(dòng)原則是俄羅斯國(guó)家和自治地方服務(wù)的基本原則之一。公職人員所申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息必須公開(kāi)，具體分為兩種途徑：一是自法定申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息期限屆滿(mǎn)之日起14天之內(nèi)，聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)和聯(lián)邦各主體國(guó)家機(jī)關(guān)人事部門(mén)按照各自管理權(quán)限，負(fù)責(zé)將公職人員允許公開(kāi)的財(cái)產(chǎn)信息發(fā)布在聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)和聯(lián)邦各主體國(guó)家機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站；二是如果在上述官網(wǎng)上查詢(xún)不到申報(bào)信息，全俄大眾媒體可以向負(fù)責(zé)公開(kāi)財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的上述部門(mén)申請(qǐng)獲取某一具體公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息，相應(yīng)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)后7日內(nèi)提供上述信息。

4.申報(bào)信息核查。俄羅斯立法確立了依申請(qǐng)啟動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息核查的機(jī)制。啟動(dòng)核查的依據(jù)是申請(qǐng)者書(shū)面實(shí)名提交充分信息，申請(qǐng)者包括：護(hù)法機(jī)關(guān)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和它們的公職人員；各政黨和依法登記的非政黨的全俄社會(huì)團(tuán)體常任領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；俄聯(lián)邦社會(huì)院；全俄大眾媒體。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)核查公職人員申報(bào)的信息。另外，按照人事管理權(quán)限配置核查決定權(quán)，例如聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)人事部門(mén)和聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)地方機(jī)構(gòu)人事部門(mén)根據(jù)本級(jí)聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)和聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)地方機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人或其授權(quán)人的決定，核查申請(qǐng)擔(dān)任和已擔(dān)任由相應(yīng)聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)和聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)地方機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人或其授權(quán)人任免之職位者的財(cái)產(chǎn)信息。人事部門(mén)可以自行對(duì)申報(bào)信息進(jìn)行核對(duì)，還可以向?qū)ｉT(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)申請(qǐng)相關(guān)信息。作出核查決定的領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)要求檢察院、其他國(guó)家機(jī)關(guān)、自治機(jī)關(guān)、企業(yè)、機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體提供相關(guān)信息，這些主體應(yīng)當(dāng)在指定期限內(nèi)提供所需信息，這種指定期限最長(zhǎng)為30天。

5.責(zé)任追究與權(quán)利救濟(jì)。按照俄聯(lián)邦反腐敗法的規(guī)定，不申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息或申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息不完整、不準(zhǔn)確是違法行為。在此情況下，對(duì)于申請(qǐng)擔(dān)任公職者可不予任命，對(duì)于已為公職人員者可解除職務(wù)。同時(shí)，俄羅斯立法注重保護(hù)公職人員個(gè)人權(quán)利，權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)措施貫穿于財(cái)產(chǎn)申報(bào)和信息核查各個(gè)階段。其中，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)階段表現(xiàn)為：(1)申報(bào)信息錯(cuò)誤補(bǔ)救機(jī)制。公職人員發(fā)現(xiàn)其申報(bào)的收入、財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性債權(quán)債務(wù)信息中存在漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)時(shí)，有權(quán)在申報(bào)期限屆滿(mǎn)三個(gè)月內(nèi)申報(bào)準(zhǔn)確信息。(2)申報(bào)信息公開(kāi)告知機(jī)制。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在接到大眾媒體獲取某一具體公職人員財(cái)產(chǎn)信息的申請(qǐng)之日起三日內(nèi)，應(yīng)將該媒體查詢(xún)情況告知所涉及的公職人員。(3)申報(bào)信息保密機(jī)制。所申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息屬于限制獲取的機(jī)密信息，不能用于商業(yè)用途。禁止公布公職人員配偶、子女、其他家庭成員的個(gè)人信息和居住地、通訊地址、電話(huà)號(hào)碼等通訊信息。(4)泄露申報(bào)信息的追責(zé)機(jī)制。例如，俄聯(lián)邦刑法典第137條規(guī)定了違反“私人生活不可侵犯”原則的刑事責(zé)任，俄聯(lián)邦行政法典“13.11”規(guī)定了違法搜集、存儲(chǔ)、使用或傳播公民信息的行政責(zé)任。[2]而在信息核查階段，對(duì)公職人員個(gè)人權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)措施表現(xiàn)為：(1)被核查公職人員知情機(jī)制。核查機(jī)關(guān)應(yīng)自作出核查決定之日起兩個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式告知被核查人已啟動(dòng)對(duì)其財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的核查程序。在核查工作結(jié)束時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知被核查人核查結(jié)果。(2)被核查公職人員申辯機(jī)制。被核查公職人員可以就核查進(jìn)程、核查信息和核查結(jié)果提交書(shū)面說(shuō)明，可用書(shū)面形式提交補(bǔ)充資料以及相關(guān)說(shuō)明。所有提交的說(shuō)明和補(bǔ)充資料都應(yīng)歸入到核查資料中。(3)被核查公職人員保障機(jī)制。在核查過(guò)程中，如暫停被核查公職人員公職，時(shí)間不能超過(guò)6個(gè)月。暫停職務(wù)期間，被核查公職人員的職位薪資待遇予以保留。

(二)俄羅斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的新發(fā)展

“反腐敗申報(bào)體系的核心原則為‘誠(chéng)實(shí)輕松愉悅地生活’，而參與腐敗則‘沉重且危險(xiǎn)’。對(duì)于絕大多數(shù)公職人員，填寫(xiě)申報(bào)應(yīng)當(dāng)是極其簡(jiǎn)單和容易的過(guò)程，不占用很多時(shí)間。在申報(bào)中隱瞞信息應(yīng)當(dāng)是困難的，而對(duì)蓄意違法的懲罰則是明確和不可避免的?！盵3]數(shù)據(jù)顯示，2012年俄羅斯國(guó)家公職人員和不同層級(jí)官員共進(jìn)行150萬(wàn)份財(cái)產(chǎn)申報(bào)。2013年上半年對(duì)13萬(wàn)余份申報(bào)信息的可信性進(jìn)行了核查。根據(jù)這次核查的結(jié)果，約有3 000位公職人員被追究了法律責(zé)任，其中約200位不同級(jí)別的公職人員因?yàn)槭哦唤饴?。[4]

雖然成績(jī)顯著，但反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻。俄聯(lián)邦社會(huì)院編制的《2012年俄羅斯反腐敗措施實(shí)施效果和公民社會(huì)參與反腐敗政策實(shí)現(xiàn)的報(bào)告》中的調(diào)查結(jié)果顯示，俄羅斯公民尚未看到腐敗之任何程度的降低。在反腐敗措施成效評(píng)價(jià)調(diào)查中，俄聯(lián)邦社會(huì)院各地區(qū)成員給予5分評(píng)價(jià)的占5%，給4分的占16%，給3分的占36%，低于3分的不滿(mǎn)意評(píng)價(jià)多達(dá)43%。*在面向反腐敗專(zhuān)家和參與過(guò)反腐敗活動(dòng)的活躍公民的調(diào)查中，這一結(jié)果更差，他們對(duì)俄羅斯反腐敗措施成效給予5分評(píng)價(jià)的僅占2%，給4分的占8%，3分以下的占90%。見(jiàn)：Общественная палата Российской Федерации: Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации. антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2012 год. 27.28.33.近年來(lái)，俄羅斯政府加強(qiáng)反腐敗立法的努力始終沒(méi)有停止，完善和優(yōu)化財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的工作一直在進(jìn)行。這些最新的立法發(fā)展主要體現(xiàn)于：

1.進(jìn)一步擴(kuò)充財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容。2013年1月，《俄聯(lián)邦監(jiān)督國(guó)家公職人員(其他人員)收支相符法》正式生效。公職人員除申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息外，若自己以及配偶和未成年子女取得土地、其他不動(dòng)產(chǎn)、交通工具等財(cái)產(chǎn)的總額超過(guò)他們實(shí)施交易前三年的總收入，則還應(yīng)申報(bào)上述交易的每筆支出信息，以及上述交易所需資金的來(lái)源信息。實(shí)際上，反腐敗法實(shí)施后不久，俄羅斯檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就意識(shí)到，在俄羅斯這個(gè)官員從不解釋自己高檔住宅和昂貴轎車(chē)來(lái)歷的國(guó)家，這種支出報(bào)告機(jī)制是必不可少的。*2010年8月，俄羅斯第一副總檢察長(zhǎng)亞歷山大·布克斯曼接受媒體采訪時(shí)指出，如果通過(guò)一項(xiàng)監(jiān)督官員支出的法律，將成為打擊腐敗的有效杠桿。見(jiàn)：http://rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_neizheng/20100819/42856074.html. (俄羅斯新聞網(wǎng)，2013年1月16日訪問(wèn))

2.進(jìn)一步擴(kuò)展財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體范圍。2013年之前，雖然立法規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)以外的有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息，但是對(duì)于相關(guān)組織名單并沒(méi)有明確，故在申報(bào)實(shí)踐中遭到這些組織的抵制，例如國(guó)立圣彼得堡大學(xué)校長(zhǎng)的立場(chǎng)就是：“總統(tǒng)令不適用于我們大學(xué)，因?yàn)槭ケ说帽ご髮W(xué)成立于彼得一世時(shí)期?！盵5]2013年7月22日，俄聯(lián)邦政府批準(zhǔn)了上述“有關(guān)組織”的清單，包含63個(gè)組織。*詳見(jiàn)俄聯(lián)邦政府的兩個(gè)命令：Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 г. N 613 и Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 2013 г. N 883.這些組織涵蓋了國(guó)家特大型企業(yè)、基金會(huì)、聯(lián)邦公共事業(yè)機(jī)構(gòu)、國(guó)家單一制企業(yè)。

3.進(jìn)一步提高財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的可獲取度。2013年7月8日，俄聯(lián)邦總統(tǒng)令批準(zhǔn)了關(guān)于發(fā)布收入和財(cái)產(chǎn)信息新程序的命令。所有聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)站的適當(dāng)位置發(fā)布申報(bào)人收入和財(cái)產(chǎn)信息，且該位置應(yīng)處于官網(wǎng)主頁(yè)。禁止聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)刪除或限制獲取過(guò)往年度的申報(bào)信息。而在此之前，一些國(guó)家機(jī)關(guān)在官網(wǎng)上發(fā)布的財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息普通公眾很難查詢(xún)到，或者發(fā)布后不久就刪除了。

4.進(jìn)一步明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息核查程序。自2013年起，俄聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)陸續(xù)通過(guò)了有關(guān)加強(qiáng)完善申報(bào)信息核查工作的規(guī)范性文件。其中，超過(guò)20個(gè)部、委、局，包括俄司法部、工信部、外交部、移民局、關(guān)稅服務(wù)署等，通過(guò)了各自有關(guān)批準(zhǔn)核查申報(bào)信息完整性和真實(shí)性程序的命令。[6]

5.進(jìn)一步完善責(zé)任追究體系。建立了將基于非合法收入取得的財(cái)產(chǎn)收歸國(guó)家所有制度，這是俄羅斯在規(guī)定不法斂財(cái)責(zé)任道路上邁出的實(shí)質(zhì)性步伐。在核查過(guò)程中，核查機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)收支明顯不相符，應(yīng)當(dāng)將案件移交給檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起公訴，要求將公職人員不能證明依據(jù)合法收入取得的財(cái)產(chǎn)收歸國(guó)有。此外，因失信而被解職的申報(bào)人將被剝奪再擔(dān)任國(guó)家公職的資格。

二、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建及其問(wèn)題

(一)我國(guó)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度

我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告的規(guī)定，即為中國(guó)版的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度從1987年開(kāi)始進(jìn)入立法者視野，經(jīng)歷了由最初列入立法規(guī)劃到最終以黨內(nèi)法規(guī)形式固定實(shí)施的發(fā)展歷程。尤其是在黨的十八大以后，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)實(shí)踐和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得突破性進(jìn)展。

目前，規(guī)范我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)范性文件是2001年6月頒布實(shí)施的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》和2017年2月頒布實(shí)施的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》，取代2010年5月26日印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》)、《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)。其中，前者專(zhuān)門(mén)規(guī)定省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)的具體要求和細(xì)節(jié)，后兩個(gè)則要求所有副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部每年如實(shí)報(bào)告婚姻、出國(guó)(境)、收入、房產(chǎn)、投資、配偶子女從業(yè)等14個(gè)方面的個(gè)人事項(xiàng)，自覺(jué)接受組織監(jiān)督。

1.以行政級(jí)別為標(biāo)準(zhǔn)劃定申報(bào)主體范圍。申報(bào)義務(wù)人為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位中副處級(jí)以上干部，中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員及中層管理人員，省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州、盟)管理的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，以及上述范圍內(nèi)已退出現(xiàn)職但尚未辦理退休手續(xù)的干部。

2.個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告的受理與公開(kāi)。按照《規(guī)定》要求，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)每年報(bào)告本人婚姻變化和配偶、子女移居國(guó)(境)外、從業(yè)及收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)，按照干部管理權(quán)限由相應(yīng)的組織人事部門(mén)受理。申報(bào)的信息不予公開(kāi)*曾經(jīng)，在極少的地方財(cái)產(chǎn)申報(bào)實(shí)踐中，要求公開(kāi)公職人員的申報(bào)信息。例如，新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪市(縣級(jí))等地曾探索開(kāi)展財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)，但經(jīng)過(guò)幾年的堅(jiān)持后，現(xiàn)均不再公開(kāi)。參見(jiàn)：黃衛(wèi)平，劉王裔.我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)實(shí)踐：現(xiàn)狀、困境及對(duì)策——基于全國(guó)20個(gè)試點(diǎn)樣本的研究[J].社會(huì)科學(xué)研究，2014，(3)：60.，只能由組織人事部門(mén)等特定機(jī)關(guān)知悉，不能夠被社會(huì)公眾所獲取。

3.對(duì)個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告的匯總與查閱。按照《規(guī)定》要求，組織人事部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告情況進(jìn)行匯總綜合。對(duì)于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料，組織人事部門(mén)在干部監(jiān)督工作和干部選拔任用工作中、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))在履行職責(zé)時(shí)按照干部管理權(quán)限經(jīng)本機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)查閱，巡視機(jī)構(gòu)在巡視工作期間、檢察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件時(shí)經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)查閱。

4.對(duì)個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告的查核。2014年，中央開(kāi)始對(duì)個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告進(jìn)行查核。*2013年12月，中組部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》，提出諸多明確要求。此外，為順利開(kāi)展報(bào)告事項(xiàng)查核工作，中組部還印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告材料匯總綜合辦法》(組通字〔2013〕26號(hào))和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)辦法(試行)》(組通字〔2014〕1號(hào))。從2015年開(kāi)始，全國(guó)推行領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)“凡提必核”，擬提拔副處級(jí)以上干部人選、后備干部人選、轉(zhuǎn)任重要崗位人選等都要重點(diǎn)抽查。同時(shí)，隨機(jī)抽查力度加大，比例由3%—5%擴(kuò)大到10%。從2017年2月開(kāi)始，按照《規(guī)定》要求，組織人事部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的真實(shí)性和完整性進(jìn)行查核。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)的查核方式包括隨機(jī)抽查和重點(diǎn)查核，前者比例為10%，后者根據(jù)工作需要進(jìn)行(主要針對(duì)擬提拔的考察對(duì)象、擬列入后備干部人選對(duì)象、擬進(jìn)一步使用的人選、接到涉及領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人報(bào)告事項(xiàng)的舉報(bào)需要查核者)。與此同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))、巡視機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)，按照查閱程序履行報(bào)批手續(xù)后，可以委托組織人事部門(mén)按照干部管理權(quán)限，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的真實(shí)性和完整性進(jìn)行查核。

5.責(zé)任追究。按照《辦法》規(guī)定，查核結(jié)果與申報(bào)結(jié)果不一致分漏報(bào)和瞞報(bào)兩種情形，各有具體標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)漏報(bào)者，視情節(jié)給予批評(píng)教育、責(zé)令檢查、限期改正、誡勉、取消考察對(duì)象(后備干部人選)資格、調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等處理。對(duì)瞞報(bào)者，視情節(jié)給予誡勉、取消考察對(duì)象(后備干部人選)資格、調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等處理。隱瞞不報(bào)情節(jié)較重或查核發(fā)現(xiàn)涉嫌其他違紀(jì)問(wèn)題的，依照黨紀(jì)處分條例等追究紀(jì)律責(zé)任。在當(dāng)下的反腐實(shí)踐中，“違反個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定”已經(jīng)正式成為認(rèn)定黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)的事實(shí)之一。

(二)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)踐與問(wèn)題

從2010年以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)情況看，自上而下啟動(dòng)的個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)逐步被各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所接受，已經(jīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部政治生活中的“規(guī)定動(dòng)作”，申報(bào)工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性已經(jīng)確立；申報(bào)組織流程逐步規(guī)范完善，申報(bào)要求愈加明確、科學(xué)，申報(bào)表格內(nèi)容設(shè)計(jì)更加合理完備，申報(bào)信息質(zhì)量有明顯提升；對(duì)申報(bào)信息的查核工作已經(jīng)啟動(dòng)*2013年1月，十八屆中紀(jì)委二次全會(huì)首次提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人申報(bào)材料進(jìn)行抽查。為做好抽查核實(shí)工作，中組部牽頭建立了由13個(gè)職能部門(mén)參加的抽查核實(shí)聯(lián)系工作機(jī)制，省市兩級(jí)也全部建立了抽查核實(shí)聯(lián)系工作機(jī)制，全國(guó)形成組織人事部門(mén)協(xié)調(diào)一致、上下聯(lián)動(dòng)的工作運(yùn)行機(jī)制和有關(guān)職能部門(mén)各負(fù)其責(zé)、密切配合的信息查詢(xún)機(jī)制。，并呈現(xiàn)出查核范圍逐漸擴(kuò)大、查核標(biāo)準(zhǔn)愈加嚴(yán)格的發(fā)展態(tài)勢(shì)*2014年，有5名擬提拔的中管干部因不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)等問(wèn)題被取消提拔資格。到2015年，全年抽查的43.92萬(wàn)名副處級(jí)以上干部中，因不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)等問(wèn)題被取消提拔資格的3 900多人，受調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等處理的124人，因抽查核實(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的160人。見(jiàn)：白靖利，王研，岳冉冉.今年個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告“史上最嚴(yán)”沒(méi)人敢不當(dāng)回事[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2016-02-23(4).。至2017年4月中組部負(fù)責(zé)人就修訂《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》、制定《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》有關(guān)情況答記者問(wèn)時(shí)，近萬(wàn)人因查核發(fā)現(xiàn)不如實(shí)報(bào)告等問(wèn)題被暫緩任用或者取消提拔重用資格、后備干部人選資格，12萬(wàn)多人因不如實(shí)報(bào)告等問(wèn)題受到處理。

從比較和發(fā)展的視角來(lái)觀察，我國(guó)開(kāi)展官員個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)整體還處于制度的構(gòu)建與完善階段。從該制度所應(yīng)起到的遏制腐敗、發(fā)現(xiàn)腐敗功效上考察，還沒(méi)有數(shù)據(jù)顯示個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)實(shí)施成效與腐敗存量和增量變化呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)的協(xié)同。也可以說(shuō)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身所應(yīng)具有的功能在一定程度上還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。究其原因，除卻外部客觀因素外，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題也是重要原因之一。我們認(rèn)為，這些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題主要表現(xiàn)為：

1.調(diào)整財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)范性文件效力剛性相對(duì)較弱。在對(duì)法律與黨紀(jì)的普遍認(rèn)知中，它們雖都具有強(qiáng)制屬性與規(guī)范屬性，但還不能等同。“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”，但紀(jì)律與法律的制度硬性明顯不同，違紀(jì)成本顯著低于違法成本，紀(jì)律震懾弱于法律制裁。再加之，既往整體上我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)體系水平和執(zhí)行效力弱于法律規(guī)范體系*“中國(guó)法治評(píng)估報(bào)告2015”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國(guó)法治的總體水平得70.1分，其中法律規(guī)范體系得分70.3分，黨內(nèi)法規(guī)體系則得68.9分。需要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的差評(píng)比例高達(dá)55.9%，黨內(nèi)法規(guī)存在亂、缺、碎、軟、舊的問(wèn)題。見(jiàn)：全國(guó)法治評(píng)估報(bào)告出爐 中共內(nèi)部法規(guī)執(zhí)行差評(píng)多[N].聯(lián)合早報(bào)，2016-04-13.，尤其是在黨的十八大之前表現(xiàn)得較為明顯。所以，僅以黨內(nèi)法規(guī)約束公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)行為，可能會(huì)存在違紀(jì)成本低而收益大的失衡，甚至存在激發(fā)“前腐后繼”傾向的風(fēng)險(xiǎn)。

2.“內(nèi)控型”的申報(bào)制度設(shè)計(jì)尚不能達(dá)到有效遏制與揭示腐敗的效果。整體來(lái)講，在執(zhí)政黨堅(jiān)定宣示反腐決心與維護(hù)黨的干部隊(duì)伍形象之間，在黨要管黨、從嚴(yán)治黨的治理方針與吸引公眾參與反腐敗的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制之間，在嚴(yán)厲約束官員潔凈用權(quán)與不激化腐敗官員群體性抵制之間達(dá)成相對(duì)平衡，是我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度設(shè)計(jì)和實(shí)施所遵循的政治邏輯平衡點(diǎn)，尤其是在申報(bào)制度構(gòu)建和實(shí)施的初期，顯得更為必要。在這種設(shè)計(jì)邏輯指引之下的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，呈現(xiàn)出鮮明的內(nèi)控性特征，即“不透明化”，使得財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身所應(yīng)具備的社會(huì)監(jiān)督功效被消解，也使得可能的內(nèi)部監(jiān)督在某種程度上具有了“選擇性”疑點(diǎn)。值得關(guān)注的是，一些地市已經(jīng)嘗試開(kāi)展地方性立法，體現(xiàn)“全社會(huì)共同參與”預(yù)防腐敗理念，擬適度公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)核查結(jié)果。*深圳將對(duì)預(yù)防腐敗“立法”，要求領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)每年如實(shí)報(bào)告婚姻、收入、房產(chǎn)、投資等情況，核查結(jié)果適度公開(kāi)。領(lǐng)導(dǎo)干部依法由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生或者由其常務(wù)委員會(huì)決定任命的，核實(shí)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)公開(kāi)。見(jiàn)：張小玲.領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)核查結(jié)果擬適度公開(kāi)[N].南方都市報(bào)，2016-08-12(深圳AⅡ06).

3.未形成紀(jì)律責(zé)任與法律責(zé)任有機(jī)銜接的追責(zé)體系。目前，組織調(diào)整與處理是對(duì)違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)真實(shí)性、全面性要求的官員設(shè)定的主要處理手段，其最高者為免職與降職。因組織調(diào)整與處理并不具有懲罰性，所以威懾性自然不高?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》明確：違反個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定，情節(jié)較重的，可給予警告或嚴(yán)重警告處分。但黨紀(jì)處分僅適用于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)于非黨領(lǐng)導(dǎo)干部不能適用，且警告與嚴(yán)重警告處分懲戒度較低，震懾與遏制作用有限。另外，《規(guī)定》與《辦法》對(duì)于個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告查核中發(fā)現(xiàn)的不能證明基于合法收入而取得的財(cái)產(chǎn)如何處理沒(méi)有明確規(guī)定。責(zé)任追究體系不完整、不銜接，使違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部得不到應(yīng)有的懲罰，往往全“身”而退、全“產(chǎn)”而退，沒(méi)有達(dá)到遏制權(quán)力不潔行為與防止利益沖突的效果，反而可能為涉腐官員提供了安全的逃逸通道。

4.對(duì)公職人員權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)機(jī)制尚未建立。反腐目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)與公職人員權(quán)利妥當(dāng)保護(hù)之間的均衡配置，是評(píng)價(jià)財(cái)產(chǎn)申報(bào)設(shè)計(jì)構(gòu)架質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度更多的是單向度地約束公職人員全面真實(shí)地報(bào)告財(cái)產(chǎn)，而未考慮在資產(chǎn)透明化前提下如何最大限度地維護(hù)憲法所賦予他們及其家屬的合法權(quán)益、在查核財(cái)產(chǎn)信息與追究責(zé)任過(guò)程中如何賦予其權(quán)利救濟(jì)。缺少對(duì)公職人員權(quán)利的應(yīng)有關(guān)注，會(huì)使他們對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)產(chǎn)生更多的顧慮甚至抵觸，也會(huì)成為影響制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙。

三、比較視域下我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的進(jìn)化方向

(一)中俄兩國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的共通性與差異點(diǎn)

中俄兩國(guó)同把在世界其他國(guó)家實(shí)踐中證明有效的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為本國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)體系的重要環(huán)節(jié)，吸取各國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)實(shí)際，在實(shí)踐基礎(chǔ)上逐步修正完善，并正在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮著積極作用。總體上，兩國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)還處于成效待驗(yàn)證的未成熟階段，隨著申報(bào)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和反腐敗要求的提升而不斷發(fā)展，未來(lái)還都有較大的完善空間。兩國(guó)在具體制度設(shè)計(jì)上也存在很多共通性，例如：申報(bào)主體沒(méi)有覆蓋所有公職人員，均是按照行政層級(jí)或腐敗風(fēng)險(xiǎn)程度劃定應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息的職位范圍，這種做法便利于財(cái)產(chǎn)申報(bào)操作，并節(jié)約運(yùn)作成本；均沒(méi)有設(shè)定獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)關(guān)，申報(bào)受理機(jī)關(guān)與核查機(jī)關(guān)同為各級(jí)人事(組織)部門(mén)；在申報(bào)核查方面，都沒(méi)有規(guī)定全面核查機(jī)制，而是分別采取了依申請(qǐng)核查和隨機(jī)抽查、重點(diǎn)核查相結(jié)合的方式。

與此同時(shí)，兩國(guó)基于不同的政治體制、社會(huì)治理、歷史文化環(huán)境，形成了相別有異的制度模式，其差異點(diǎn)主要表現(xiàn)為：

1.調(diào)整財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)范性文件屬性不同。俄羅斯通過(guò)《反腐敗法》《俄聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)基礎(chǔ)法》《俄聯(lián)邦政府法》《俄聯(lián)邦文職公務(wù)員法》以及一系列總統(tǒng)令來(lái)規(guī)范公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)。我國(guó)通過(guò)若干黨內(nèi)法規(guī)來(lái)確立領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度。相比較而言，以立法方式規(guī)范公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)更為穩(wěn)定、更具權(quán)威、更有威懾力，以黨內(nèi)法規(guī)約束領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)則較為靈活，操作成本低、效率高。

2.申報(bào)內(nèi)容不同。俄羅斯公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容比較廣泛，例如銀行存款、交通工具信息、金融性債權(quán)債務(wù)信息等，還要求申報(bào)支出信息和支出資金的來(lái)源信息。我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息包括部分的財(cái)產(chǎn)和收入信息，不包括支出信息，就財(cái)產(chǎn)信息范圍而言沒(méi)有俄羅斯范圍廣。但我國(guó)不僅要求申報(bào)家產(chǎn)，還要求申報(bào)個(gè)人與履職相關(guān)的其他信息，例如婚姻變化情況和配偶、子女移居國(guó)(境)外，以及子女與外國(guó)人通婚、從業(yè)、經(jīng)商辦企業(yè)等家事。這充分體現(xiàn)出我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告的特點(diǎn)，符合我國(guó)的家庭實(shí)際、社會(huì)實(shí)情和一定時(shí)期的腐敗特征。

3.申報(bào)信息公開(kāi)程度不同。俄羅斯公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息必須在所任職機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站上公開(kāi)，社會(huì)公眾可以查詢(xún)并獲取信息，與此同時(shí)，全俄公共媒體可以申請(qǐng)獲得財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息并予以發(fā)布。我國(guó)公職人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息不向社會(huì)公眾公開(kāi)，只有人事(組織)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、巡視機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)關(guān)在干部監(jiān)督、干部選拔任用、職務(wù)犯罪案件查辦等工作中可以查閱相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料。比較而言，我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公開(kāi)性較弱，處于非開(kāi)放的狀態(tài)。

4.申報(bào)信息核查方式不同。俄羅斯規(guī)定了依申請(qǐng)啟動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息核查的機(jī)制。我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告核查一直是在體制內(nèi)有組織、有秩序地主動(dòng)開(kāi)展，從部分查核到“凡提必核”，隨機(jī)抽查比例提高到10%，兩項(xiàng)合計(jì)年查核率達(dá)到25%。*2017年4月，中組部有關(guān)負(fù)責(zé)同志就修訂《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》、制定《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》有關(guān)情況答記者問(wèn)。見(jiàn)：http://renshi.people.com.cn/n1/2017/0419/c139617-29222644.html.如果單純從核查啟動(dòng)方式上分析，我國(guó)的做法更有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗且粋€(gè)主動(dòng)啟動(dòng)、威懾力更強(qiáng)的核查方法。不過(guò)，這種內(nèi)部核查缺少社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督，核查結(jié)果也不對(duì)外公開(kāi)。同時(shí)，還要看到，俄羅斯的依申請(qǐng)啟動(dòng)信息核查，是與財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公開(kāi)相組合的設(shè)計(jì)，在一定程度上，強(qiáng)制性的、全覆蓋的財(cái)產(chǎn)信息公開(kāi)彌補(bǔ)了依申請(qǐng)核查的啟動(dòng)困難之不足。

5.責(zé)任追究方式不同。在俄羅斯，不申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息或申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息不完整、不準(zhǔn)確是違法行為，可以因此解除職務(wù)，同時(shí)，對(duì)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查中發(fā)現(xiàn)的基于不能證明合法的收入來(lái)源而取得的財(cái)產(chǎn)，依法收歸國(guó)家所有。在我國(guó)，凡無(wú)正當(dāng)理由不按時(shí)報(bào)告、不如實(shí)報(bào)告或隱瞞不報(bào)者，最嚴(yán)重的是違紀(jì)行為，可以給予紀(jì)律處分，而對(duì)于可能產(chǎn)生相關(guān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任則沒(méi)有明確規(guī)定。

6.對(duì)申報(bào)主體權(quán)利救濟(jì)的關(guān)注度不同。在俄羅斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法中，對(duì)申報(bào)主體的權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)措施貫穿于財(cái)產(chǎn)申報(bào)、信息核查、責(zé)任追究各個(gè)階段。我國(guó)現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，則單一聚焦于公職人員的申報(bào)義務(wù)，對(duì)他們?cè)谏陥?bào)、核查、追責(zé)等一系列過(guò)程中的權(quán)利救濟(jì)幾乎沒(méi)有涉及，《規(guī)定》中僅提出有關(guān)方面“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律和保密紀(jì)律，設(shè)專(zhuān)人妥善保管領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告和匯總綜合、查核等材料。對(duì)違反工作紀(jì)律、保密紀(jì)律或者在查核工作中敷衍塞責(zé)、徇私舞弊的，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”。

(二)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的進(jìn)化方向

察考中俄財(cái)產(chǎn)申報(bào)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，比較兩國(guó)制度異同，重在思考我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的完善進(jìn)化方向。

1.財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度發(fā)展的必由之路：由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)化為國(guó)家立法。制度的最高級(jí)形態(tài)是法律，制度建設(shè)的終極形態(tài)就是立法。治理腐敗必須以法治思維和法治方式進(jìn)行，將權(quán)力制約納入法治軌道運(yùn)行。習(xí)近平同志2014年10月23日在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上講：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩。”作為以黨內(nèi)法規(guī)形式存在的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度形成之初，對(duì)于探索制度規(guī)范路徑、提高制度適應(yīng)度以及檢驗(yàn)利害關(guān)系人和社會(huì)的制度耐受度都至關(guān)重要，但若作為一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、剛性的“規(guī)矩”，其缺少應(yīng)有的威懾力，缺少應(yīng)有的硬度與約束力，更缺少應(yīng)有的全民意志屬性。同時(shí)，這種規(guī)范形式也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員申報(bào)義務(wù)與權(quán)利救濟(jì)的均衡配置，且不足以吸引、凝聚盡可能多的社會(huì)主體融入到反腐敗治理之中。因此，制定一部專(zhuān)門(mén)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法是作為黨內(nèi)法規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度進(jìn)化發(fā)展的必由之路。*2013年11月12日黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面法律法規(guī)，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)?！?/p>

2.財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的本質(zhì)要求：由體制內(nèi)單一治理進(jìn)化為適度開(kāi)放的公共多元治理?！巴该鳌笔歉瘮〉奶鞌?，透明度越高，治理腐敗的成效也就越大。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的功能并不在于公職人員財(cái)產(chǎn)信息的對(duì)外公示，而是通過(guò)讓公職人員財(cái)產(chǎn)信息為公眾所知悉，使其“清白”之身毫無(wú)遮擋地暴露于公眾目光之下，形成一種震懾腐敗、遏制腐敗、揭示腐敗、查處腐敗的監(jiān)視圈，這個(gè)圈子越大、越密、越緊、越實(shí)，成效就會(huì)越好。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度是一種體制內(nèi)治理，依靠黨組織運(yùn)用黨內(nèi)規(guī)則來(lái)監(jiān)督、約束領(lǐng)導(dǎo)干部，其優(yōu)點(diǎn)在于成本較低、效果可控、啟動(dòng)便利。但這種治理機(jī)制存在著不可克服的弊端，那就是：由于內(nèi)部監(jiān)督流程與結(jié)果的不透明性，與腐敗利害相關(guān)的社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)在很大程度上被削弱，甚至被替代。在這種情況下，所謂的社會(huì)公眾監(jiān)督就成為信息完全不對(duì)稱(chēng)情況下的盲評(píng)。從另外一個(gè)角度講，即使體制內(nèi)監(jiān)督搞得再實(shí)、再緊，社會(huì)公眾也存在質(zhì)疑、誤解的可能。相反，如果允許公眾力量介入到對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的監(jiān)督，保障社會(huì)公眾知情權(quán)和參與權(quán)，就等于擴(kuò)充了監(jiān)督主體數(shù)量、壯大了監(jiān)督力量，形成多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人的良性治理機(jī)制。因此，我們可以選擇的進(jìn)化規(guī)則是：在官方網(wǎng)站持續(xù)地、可獲取地發(fā)布可以公開(kāi)的公職人員財(cái)產(chǎn)信息，社會(huì)公眾可以無(wú)障礙地知悉公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息；除保留既有的隨機(jī)抽查和重點(diǎn)查核機(jī)制外，還可考慮為公民、大眾媒體、民主黨派等多方主體預(yù)留相對(duì)便捷的參與財(cái)產(chǎn)信息核查工作的通道。

3.財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度功能的必然選擇：由發(fā)現(xiàn)腐敗線(xiàn)索進(jìn)化為防止利益沖突。官員財(cái)產(chǎn)公示的核心問(wèn)題是防止利益沖突。財(cái)產(chǎn)申報(bào)的根本目的并不在于通過(guò)知悉公職人員及其配偶子女的私人財(cái)產(chǎn)多寡而揭示和發(fā)現(xiàn)可能存在的腐敗線(xiàn)索，因?yàn)樵谌鐚?shí)申報(bào)的情況下，財(cái)產(chǎn)多寡僅是一個(gè)客觀事實(shí)，并不能表明財(cái)產(chǎn)與公共職權(quán)行使之間存在著必然的聯(lián)系。相反，當(dāng)公職人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成呈現(xiàn)出與其所處職位權(quán)力行使的相關(guān)性時(shí)，就存在著利益沖突的可能，需要采取避免利益沖突的措施。我國(guó)目前的財(cái)產(chǎn)申報(bào)設(shè)計(jì)只能了解領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)數(shù)量與類(lèi)別，查核確認(rèn)其報(bào)告事項(xiàng)是否全面與準(zhǔn)確，而不能通過(guò)報(bào)告中顯示的信息來(lái)觀測(cè)收支是否相符、發(fā)現(xiàn)公職人員與組織或個(gè)人之間的財(cái)務(wù)交易脈絡(luò)。因此，我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度功能設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向以防止利益沖突為核心。為此，可以選擇的進(jìn)化規(guī)則是：建立公職人員收入與支出的比對(duì)機(jī)制，即在申報(bào)收入與財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)申報(bào)自己和配偶及未成年子女為取得土地、其他不動(dòng)產(chǎn)等而發(fā)生的大額支出信息，以及保障這些大額支出的資金來(lái)源信息，這樣有利于發(fā)現(xiàn)公職人員以收支不符為表征的利益沖突；確立不能證明基于合法收入來(lái)源而取得的財(cái)產(chǎn)的歸公機(jī)制，即在對(duì)公職人員申報(bào)的收入支出信息的比對(duì)過(guò)程中，凡是發(fā)現(xiàn)不能證明基于合法收入來(lái)源而取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依照法定程序予以沒(méi)收，收歸國(guó)家所有；可以有限度地公開(kāi)因申報(bào)信息不實(shí)而被追究責(zé)任的公職人員名單，并剝奪因在個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)中失信而被解除職務(wù)的公職人員再次擔(dān)任公職的機(jī)會(huì)。

4.財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度價(jià)值理性的必要選擇：由單一義務(wù)約束進(jìn)化為義務(wù)約束與權(quán)利救濟(jì)均衡匹配。作為反腐敗“利器”的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，既要使人心驚膽戰(zhàn)，更要閃耀人性之光。理想的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度設(shè)計(jì)，并不應(yīng)該以毫無(wú)保留地犧牲公職人員隱私和單純追究法律責(zé)任為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)管控官員、打擊腐敗的目標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)是私權(quán)保護(hù)、公權(quán)制約等多重價(jià)值理性的均衡配置，不可偏廢。這主要表現(xiàn)為對(duì)兩種關(guān)系的把握，一是對(duì)申報(bào)主體隱私權(quán)的限制與保護(hù)，二是對(duì)違反申報(bào)義務(wù)主體的責(zé)任追究與權(quán)利救濟(jì)?！肮賳T無(wú)隱私”和基于隱私保護(hù)而不公開(kāi)財(cái)產(chǎn)的觀點(diǎn)，都是對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度價(jià)值理性的偏執(zhí)性解讀。對(duì)于公職人員而言，作為人的基礎(chǔ)性權(quán)利的隱私權(quán)，應(yīng)當(dāng)是限制性地存在，即為了約束公權(quán)力之濫用，要在一定程度上犧牲公權(quán)力執(zhí)掌者的隱私權(quán)，但與此同時(shí)，也應(yīng)給予公職人員隱私權(quán)以必要限度的保護(hù)。就此而言，我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)化的著力點(diǎn)在于：(1)科學(xué)劃定財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體范圍。既要涵蓋最有必要申報(bào)財(cái)產(chǎn)的公職人員群體，又不能為了追求約束最大化而隨意擴(kuò)張。我國(guó)現(xiàn)行申報(bào)主體基本以行政層級(jí)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，雖然界限分明、易于操作，但是“一刀切”的做法過(guò)于僵化。例如，科級(jí)干部沒(méi)有財(cái)產(chǎn)申報(bào)的義務(wù)，但在縣(區(qū)、市)層面，在以縣域治理為基本格局的中國(guó)行政資源配置體系中，他們實(shí)際上扮演著重要角色，集決策制定者與執(zhí)行者于一身，匯資源擁有者和分配者為一體，雖然官小，卻有巨貪的可能。*參見(jiàn)：人民論壇“特別策劃”組.小官貪腐現(xiàn)象調(diào)查[J].人民論壇，2014，(11下)；喬新生.遏制“小官巨貪”也是反腐要?jiǎng)?wù)[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-01-04(7).據(jù)了解，目前，北京市、貴州省、海南省和云南省等地已經(jīng)把正科級(jí)干部也納入了個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)范圍。因此，立法應(yīng)當(dāng)按照腐敗風(fēng)險(xiǎn)，分類(lèi)別、分層級(jí)地確定需要履行財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)的職位清單。凡是擬擔(dān)任和已擔(dān)任職位清單中公職的人員都應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)，而擔(dān)任職位清單以外公職的人員則無(wú)須申報(bào)。這樣既實(shí)現(xiàn)了有針對(duì)性、有差別性的全面監(jiān)督，又節(jié)約制度操作成本，同時(shí)也最大限度地保障公職人員的隱私權(quán)。(2)科學(xué)確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)的內(nèi)容。今后在財(cái)產(chǎn)信息公開(kāi)操作中，不能將申報(bào)信息全部公開(kāi)，而是要公開(kāi)特定的項(xiàng)目。立法應(yīng)當(dāng)禁止將公職人員配偶、子女的個(gè)人信息以及屬于國(guó)家秘密或個(gè)人隱私的信息予以公開(kāi)。同時(shí)，有約束就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)。我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法應(yīng)當(dāng)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)階段建立申報(bào)錯(cuò)誤補(bǔ)救機(jī)制、申報(bào)信息保密機(jī)制、泄露信息追責(zé)機(jī)制，在財(cái)產(chǎn)信息核查階段設(shè)立被核查公職人員知情機(jī)制、被核查公職人員申辯機(jī)制、被核查公職人員待遇保障機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

中俄兩國(guó)同為當(dāng)今世界的轉(zhuǎn)型大國(guó)，在塑造社會(huì)治理新秩序的過(guò)程中，擁有對(duì)治理制度進(jìn)行遴選的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，具有更靈活、更寬廣的制度選擇空間，在治理腐敗領(lǐng)域也是如此。在嚴(yán)峻的反腐敗情勢(shì)下，兩國(guó)執(zhí)政者重視財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法與制度建設(shè)，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)作為反腐敗體系中的重要機(jī)制之一加以確立和運(yùn)用。目前，兩國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)整體上仍處于初級(jí)階段，財(cái)產(chǎn)申報(bào)實(shí)踐還處于探索期，對(duì)于遏制腐敗和發(fā)現(xiàn)利益沖突的長(zhǎng)期有效性尚待觀察。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所發(fā)揮出來(lái)的反腐能量，與該制度所應(yīng)具有的最大功效還很不匹配，未來(lái)應(yīng)當(dāng)有更為廣闊的成長(zhǎng)空間，也應(yīng)具有更強(qiáng)的制度發(fā)展力。

在反腐浪潮持續(xù)激蕩的當(dāng)下中國(guó)，執(zhí)政者“將打擊腐敗進(jìn)行到底”的政治決心、政治定力和政治信用受到廣泛認(rèn)同和贊許，有腐必反、有貪必肅的成效深得民心。黨的十九大報(bào)告提出，要“奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利”。應(yīng)當(dāng)講，當(dāng)下反腐成功的關(guān)鍵要素在于領(lǐng)導(dǎo)者的政治決斷力，而未來(lái)確保反腐敗斗爭(zhēng)取得長(zhǎng)期勝利的核心要素在于制度，即“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度作為中國(guó)版的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部誠(chéng)信、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的重要制度設(shè)計(jì)，更是遏制腐敗、防止利益沖突的“制度籠子”。毫無(wú)疑問(wèn)，吸收借鑒、博采眾長(zhǎng)，將這個(gè)“制度籠子”扎實(shí)、扎牢、扎密，對(duì)于實(shí)現(xiàn)從“不敢腐”向“不能腐”“不想腐”的遞進(jìn)，具有關(guān)鍵的保障作用。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] Наумова С Ю，Чаннова С Е. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г n 273-ФЗ “О противодействии коррупции”(постатейный)[M].Москва：Юстицинформ，2009.

[2] Иванов С А，Иванкина С А，Куренной А М，et al. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы[J].ЭЖ-Юрист，2004，(6).

[3] Центр антикоррупционных исследований и инициатив “Трансперенси Интернешнл — Россия”. Предложения по развитию системы антикоррупционного декларирования в России[R].Москва：Центр “Трансперенси Интернешнл - Р”，2014.

[4] Кремль отчитался о коррупции[EB/OL].http://www.interfax.ru/russia/338005.

[5] Петр I разрешил ректорам не отчитываться о доходах[EB/OL].http://transparency.org.ru/deklaratcii/petr-i-razreshil-rektoram-ne-otchityvatsia-o-dokhodakh.

[6] Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2013 год[R].Москва：Общественная палата Российской Федерации，2013：38.