彭 力，黃崇愷

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京 102488；2.英國(guó)杜倫大學(xué) 金融系，杜倫 DH1 3LE)

黨的十九大報(bào)告中提出，要堅(jiān)持把人民對(duì)生活的憧憬作為各項(xiàng)事業(yè)的努力方向。美好生活意味著獲得更優(yōu)質(zhì)的科技、教育、文化、衛(wèi)生等服務(wù)，這就需要事業(yè)單位承擔(dān)并落實(shí)好這些重要任務(wù)。事業(yè)單位這種組織形式源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，是我國(guó)重要的非政府公共組織，主要為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

官方定義上，事業(yè)單位是國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織使用國(guó)有資產(chǎn)成立的，是提供科教文衛(wèi)等公益服務(wù)的組織[1]。也有學(xué)者將事業(yè)單位定義為除黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和生產(chǎn)企業(yè)以外的從事非物質(zhì)生產(chǎn)的非營(yíng)利性社會(huì)組織[2]。這兩種觀點(diǎn)均表明事業(yè)單位具有鮮明的組織性和公益性，前者更強(qiáng)調(diào)其國(guó)有性質(zhì)，更符合事業(yè)單位的歷史沿革和本質(zhì)屬性，故本文采用官方定義。隨著全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程不斷加快和人民群眾對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求日益提高，事業(yè)單位暴露出一系列體制和機(jī)制的弊端。當(dāng)前，國(guó)家大力推進(jìn)分類(lèi)改革，對(duì)政企、政事、管辦進(jìn)行區(qū)別歸類(lèi)。社會(huì)事業(yè)能否繼續(xù)蓬勃發(fā)展，取決于事業(yè)單位能否有效落實(shí)改革政策。

一、改革進(jìn)度的緩慢及其原因

1993年出臺(tái)的《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》早已提出要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行去行政化和社會(huì)化。[3]隨后的18年間，雖然不乏全面實(shí)行聘用制度、公開(kāi)招聘制度和崗位管理制度等人事制度改革亮點(diǎn)，[4]但事業(yè)單位改革一直未得到實(shí)質(zhì)性突破。直到2011年印發(fā)了《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，政策才有了明確的時(shí)間表。造成改革緩慢的原因主要有兩方面。

1.改革涉及面廣。在分類(lèi)改革前的2010年，全國(guó)的事業(yè)單位總數(shù)達(dá)到126萬(wàn)個(gè)，職工人數(shù)合計(jì)3100多萬(wàn)名。[5]改革后，截至2014年5月，全國(guó)的事業(yè)單位總數(shù)減少到111萬(wàn)個(gè)，事業(yè)編制合計(jì)3153萬(wàn)個(gè)。[6]可見(jiàn)，事業(yè)單位數(shù)量減少了，但人數(shù)基本沒(méi)有變化?！奥毠と藬?shù)”指的是財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)、編制人數(shù)、年末在崗人數(shù)，雖然這兩個(gè)有關(guān)人數(shù)的數(shù)據(jù)可能存在統(tǒng)計(jì)口徑的差異，計(jì)口徑的差異，但一定程度上，這兩個(gè)數(shù)據(jù)不僅反映出改革沒(méi)有減輕事業(yè)單位給國(guó)家?guī)?lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也反映出改革涉及3100多萬(wàn)人的利益，阻礙力巨大。比如，2008年，國(guó)家選取了上海、重慶、廣東、浙江和山西作為事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的試點(diǎn)地區(qū)。在這些地區(qū)，85%的人反對(duì)這項(xiàng)試點(diǎn)工作，這其中包括大部分科研人員、專(zhuān)家教授和部分公務(wù)員。[7]這足以看出，改革舉步維艱。

2.改革任務(wù)艱巨。以事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為例。實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，曾先后兩次對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金雙軌制進(jìn)行改革嘗試，但都以失敗告終。20世紀(jì)90年代中期的第一次改革和2008年上海、重慶、廣東、浙江和山西的第二次改革，都因?yàn)槿狈_的制度設(shè)計(jì)和可行的具體措施而重新沿用舊制度，尤其第二次改革中，內(nèi)部傳閱的改革方案對(duì)新制度的描述與2000年遼寧試點(diǎn)改革失敗時(shí)的方案幾乎一致。[8]時(shí)隔多年的兩次嘗試均未果，尤其第二次的改革方案流于形式，這里面不僅包含客觀因素，極有可能也包括主觀上對(duì)改革的敷衍或抗拒。人事制度改革的滯后也造成了事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度改革不成功，人事制度的順利改革可以為養(yǎng)老金制度的改革奠定基礎(chǔ)。[9]養(yǎng)老保險(xiǎn)只是事業(yè)單位改革的其中一個(gè)制約問(wèn)題，其他問(wèn)題還包括：組織編制、干部人事、財(cái)政資金、收入分配等，牽一發(fā)而動(dòng)全身。這表明，改革需要強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通盤(pán)考慮各項(xiàng)工作，細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)。

二、事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)事業(yè)單位改革，尤其在分類(lèi)改革和人力資源管理方面，已取得一定進(jìn)展。分類(lèi)改革方面，分別于2006年和2008年印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位分類(lèi)及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》和《關(guān)于深化行政體制改革的意見(jiàn)》將現(xiàn)有事業(yè)單位分成三個(gè)類(lèi)別：負(fù)責(zé)行政工作、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和開(kāi)展公益活動(dòng)。負(fù)責(zé)行政工作和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位分別轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)。2011年制定的《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)開(kāi)展公益活動(dòng)的事業(yè)單位作了更詳細(xì)的歸類(lèi)：公益一類(lèi)的事業(yè)單位不通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源配置，實(shí)行全額財(cái)政撥款，主要從事國(guó)家安全、義務(wù)教育、公民基本社會(huì)權(quán)利等服務(wù)；公益二類(lèi)的事業(yè)單位除政府提供的部分財(cái)政資助以外，資源通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)配置，實(shí)行民營(yíng)化改制，主要從事非營(yíng)利醫(yī)療、高等教育等服務(wù)。對(duì)于行政類(lèi)事業(yè)單位，行政職能可以回歸政府的則回歸政府，必須連同事業(yè)單位一并回歸的則轉(zhuǎn)為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。中央正在研究決定對(duì)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位改制或撤并的具體方法。[10]對(duì)于公益類(lèi)事業(yè)單位，將健全配套政策、強(qiáng)化公益性質(zhì)、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制、探索法人治理。根據(jù)2016年出臺(tái)的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作的意見(jiàn)》，事業(yè)單位中的行政類(lèi)單位將作為主體，公益二類(lèi)和經(jīng)營(yíng)類(lèi)單位作為客體，參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。[11]國(guó)家計(jì)劃在2015年底前對(duì)事業(yè)單位完成歸類(lèi)，2020年對(duì)公益類(lèi)事業(yè)單位形成有特色的運(yùn)行機(jī)制和管理體制。[12]分類(lèi)改革為有效發(fā)揮個(gè)體的相似與不同，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、價(jià)值增加的效應(yīng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

人力資源管理方面，2014年制定的《事業(yè)單位人士管理?xiàng)l例》提出，建立“德、能、廉”的考核制度、實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的工資制度和能上能下的競(jìng)聘制度。2015年印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)職工實(shí)行與城鎮(zhèn)職工同樣的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和職業(yè)年金制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)方面，單位和個(gè)人分別繳納工資的20%和8%，職業(yè)年金方面，單位和個(gè)人分別承擔(dān)工資的8%和4%。這結(jié)束了近20年對(duì)不同性質(zhì)用工實(shí)行不同的退休養(yǎng)老金制度，促進(jìn)了勞動(dòng)力自由流轉(zhuǎn)和社會(huì)公允正義。2016年印發(fā)的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》則從評(píng)價(jià)、流動(dòng)、激勵(lì)等方面著手，力求發(fā)揮事業(yè)單位在人才的培育、引進(jìn)和使用中的主導(dǎo)作用，賦予高等院校、科研機(jī)構(gòu)等單位用人自主權(quán)。如廣州批準(zhǔn)高校和科研機(jī)構(gòu)的科研人員在人事關(guān)系保持不變的前提下離開(kāi)崗位投身創(chuàng)業(yè)，以及批準(zhǔn)南沙自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)的事業(yè)單位雇用國(guó)(境)外人士。[13]目前，中央正在試點(diǎn)編制管理的備案制與審批制相結(jié)合，加強(qiáng)事業(yè)單位用人自主權(quán)，通過(guò)自主公開(kāi)招聘?jìng)浒钢迫藛T，其待遇、考核、聘期內(nèi)年金等同于事業(yè)編制人員，收回的編制將通過(guò)一定區(qū)域內(nèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和統(tǒng)籌調(diào)劑，應(yīng)用到急需使用的單位，發(fā)揮編制效益的極致作用。

為強(qiáng)化事業(yè)單位公益性質(zhì)，國(guó)家對(duì)政企、政事、管辦進(jìn)行區(qū)別分類(lèi)，取得了階段性進(jìn)展和成果，但還存在一些問(wèn)題。

1.對(duì)這些單位進(jìn)行區(qū)別歸類(lèi)，看似標(biāo)準(zhǔn)明確的類(lèi)別劃分，實(shí)際上是比較模糊的，眾多性質(zhì)不同的事業(yè)單位均按三大類(lèi)四小類(lèi)進(jìn)行劃分過(guò)于籠統(tǒng)。比如，對(duì)于負(fù)責(zé)新聞出版的單位，是歸為經(jīng)營(yíng)類(lèi)還是公益二類(lèi)，前者政府難以管理，后者的其他類(lèi)似性質(zhì)的單位早已擁有成熟的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。同時(shí)，為兼得市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)收入和公益類(lèi)組織的財(cái)政支持，一些經(jīng)營(yíng)類(lèi)單位千方百計(jì)向公益類(lèi)單位靠近。甚至，一些業(yè)務(wù)范圍比較大的行政事業(yè)單位，分類(lèi)時(shí)偏向行政體制，分類(lèi)后重新進(jìn)行經(jīng)營(yíng)類(lèi)業(yè)務(wù)。由于難以確定事業(yè)單位類(lèi)別，不明確的劃分致使政策落地參差不齊。

2.由于分類(lèi)改革尚未全部完成，這直接導(dǎo)致后續(xù)改革措施無(wú)法落實(shí)，因此以往事業(yè)單位存在的問(wèn)題仍未得到有效解決。包括布局不合理，機(jī)構(gòu)重疊和膨脹，這導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)，財(cái)政負(fù)擔(dān)巨大[14]；用人機(jī)制只進(jìn)不出、只上不下，影響員工成就事業(yè)的熱忱和發(fā)現(xiàn)創(chuàng)造的品質(zhì)；投資和興辦主體單一，供給方式死板，導(dǎo)致看病難、上學(xué)難等公益服務(wù)供給不足的問(wèn)題。這些問(wèn)題存在時(shí)間較長(zhǎng)，是老頑疾，但由于缺乏政府機(jī)關(guān)或科研院校針對(duì)事業(yè)單位改革進(jìn)行綜合性的政策效果評(píng)估，因此很難判斷事業(yè)單位改革在多大程度上改善了老問(wèn)題。同時(shí)，隨著改革的繼續(xù)推進(jìn)，一系列問(wèn)題也亟待解決，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用、機(jī)構(gòu)編制、績(jī)效考核等。

三、美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

觀察其他國(guó)家的做法，可以拓寬我國(guó)事業(yè)單位政策調(diào)整的國(guó)際視野，總結(jié)可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但這存在一定困難，因?yàn)樾枰⒃趪?yán)謹(jǐn)?shù)幕A(chǔ)上。相同的概念和術(shù)語(yǔ)在不同環(huán)境中有不一樣的內(nèi)涵，比如法治(rule of law)、非政府組織(non-governmental organization)等。在美國(guó)，與中國(guó)事業(yè)單位發(fā)揮類(lèi)似作用的是政府承包商(government contractors)，他們通過(guò)參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。這是公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)形式，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)于每一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)都是十分重要的行為。每個(gè)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合同總額均占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%—20%不等。[15]

同時(shí)，總結(jié)借鑒美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有一定意義。事實(shí)上，中國(guó)可以不借鑒包括美國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)楫?dāng)前關(guān)于事業(yè)單位改革，我國(guó)有很多舉措是自己根據(jù)國(guó)情需要摸索出來(lái)的。而且在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面，美國(guó)既不是起步最早，也不是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最豐富的國(guó)家。但是，美國(guó)積極總結(jié)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善自身頂層設(shè)計(jì)，這種方式是值得其他國(guó)家學(xué)習(xí)的。比如在政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域，美國(guó)的發(fā)展不如英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家，但是美國(guó)主動(dòng)學(xué)習(xí)這些國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)制度建設(shè)，成為這一領(lǐng)域制度化、規(guī)范化的突出案例。

美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以追溯到20世紀(jì)50年代，包括科達(dá)和杜邦在內(nèi)的私人公司參與曼哈頓計(jì)劃研制原子彈。到了21世紀(jì)，政府已經(jīng)成為不少承包商的主要服務(wù)對(duì)象。2016年聯(lián)邦政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面支出了4610億美元。這些承包商包括教育機(jī)構(gòu)、智庫(kù)、非政府組織等，提供電力、電腦等硬件設(shè)施以及政策咨詢(xún)、民意調(diào)查等服務(wù)。和中國(guó)一樣，美國(guó)也正在對(duì)政府合同承包進(jìn)行改革。美國(guó)將合同承包視為解決“大政府”的途徑之一，減少日益增長(zhǎng)的公務(wù)員數(shù)量。[16]

(一)美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐的可取之處

總體上看，美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體制所具有的透明和完整等特點(diǎn)是通過(guò)憲法性和行政性法律保證了以下原則的落實(shí)：一是公務(wù)員履行本職工作，且在人員數(shù)量和專(zhuān)業(yè)技能上具備監(jiān)督承包商的能力；二是建立兩套不同的規(guī)則分別約束公務(wù)員和承包商；三是承包商獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)而存在；四是政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及現(xiàn)代管理方法保證購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的有效提供?！秶?guó)防采購(gòu)法》(Armed Services Procurement Act)和《聯(lián)邦資產(chǎn)和管理服務(wù)法案》(Federal Property and Administrative Services Act)主要用于指導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。同時(shí)，政府將國(guó)會(huì)和法院有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)則集合編成《聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則》(Federal Acquisition Regulation)，規(guī)定特殊優(yōu)先項(xiàng)目、法律條款語(yǔ)言等。政府機(jī)構(gòu)可以通過(guò)需要制定《聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則附錄》(Federal Acquisition Regulation Supplements)。針對(duì)我國(guó)事業(yè)單位改革的困境和問(wèn)題，美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)為四個(gè)方面：

1.厘清政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同與私人合同的異同。兩種合同具有相同的法律要求：合法用途、具有競(jìng)爭(zhēng)力的締約方、要約、接受要約所需遵守的條款、雙方義務(wù)以及對(duì)價(jià)。簽訂私人合同時(shí)，只要雙方同意，可以訂立廣泛的條款。但是，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同不行。它要受更多法令條款的限制，包括《美國(guó)法典》(United States Code)第10章、31章、40章和41章。這兩種合同的不同之處可以歸結(jié)為兩點(diǎn)。

(1)訂立條款的不同。私人合同中，每一方代表自身利益，可以在合法的范圍內(nèi)訂立任何的義務(wù)內(nèi)容。而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同中，理論上只要雙方同意，同樣能訂立合同條款，但在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中訂立一些私人合同中允許的條款，需要政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有相關(guān)法律規(guī)定和條款作為支撐。

(2)代理權(quán)限的不同。在私人合同中，一方或雙方都可以由代理人代理，其權(quán)力受代理法約束，代理只允許在關(guān)于被認(rèn)可的商業(yè)合理性，以及少數(shù)特別法規(guī)適用的情況下，簽訂合同。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同中，只有具有某些管理權(quán)限，代理人才能開(kāi)始訂約，而代理洽談的權(quán)限嚴(yán)格受體現(xiàn)國(guó)家政策導(dǎo)向和規(guī)定資金使用的法律與規(guī)章約束。與此形成對(duì)比的是，私人合同中，訂立合同條款依賴(lài)的是另一方的同意。

2.清晰界定承包商的權(quán)責(zé)范圍。管理公務(wù)員和處理政府與承包商的關(guān)系是兩套不同的法律制度。法律對(duì)公務(wù)員的權(quán)力作出了具體限制，保障社會(huì)群眾免受公務(wù)員濫用權(quán)力之害。[17]《憲法》、第1至第10條憲法修正案、第14條憲法修正案對(duì)公務(wù)員的行為進(jìn)行了定義和限制。這些法令和規(guī)章也都列在《美國(guó)法典》第5章《政府組織和雇員》中。制度對(duì)政府和承包商的關(guān)系進(jìn)行了具體分類(lèi)，分別是“合約”、“撥款”和“合作協(xié)議”。不同術(shù)語(yǔ)有不同的適用法律條文?！昂霞s”(或“采購(gòu)”)主要針對(duì)政府機(jī)構(gòu)與營(yíng)利性組織的合同關(guān)系，對(duì)于這種關(guān)系，美國(guó)國(guó)會(huì)制定的法律《美國(guó)法典》第10章、第40章和第41章對(duì)其有明文規(guī)定，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)章和制度比如《聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則》也作了相關(guān)規(guī)定?！皳芸睢?或“合作協(xié)議”)主要針對(duì)政府機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利性組織的合同關(guān)系。負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策和指導(dǎo)相關(guān)實(shí)踐的美國(guó)管理和預(yù)算辦公室(Office of Management and Budget)在《通告A-102》中有具體說(shuō)明：“當(dāng)聯(lián)邦法律批準(zhǔn)一項(xiàng)滿(mǎn)足公共利益的交易時(shí)，應(yīng)該使用‘撥款’或‘合作協(xié)議’。當(dāng)聯(lián)邦政府需要獲得某個(gè)所有物或服務(wù)時(shí)，使用‘合約’?！盵18]

美國(guó)政府很早就意識(shí)到政府承包商和公務(wù)員存在職能交叉重疊的可能性。為防止公務(wù)員懶作為或少作為，政府在20世紀(jì)50年代就明文規(guī)定，只有公務(wù)員能履行政府本職工作。這一條款也被寫(xiě)入美國(guó)管理和預(yù)算辦公室的《通告A-76》中。承包商需與政府保持一定距離，不能介入或履行政府的日常職能。聯(lián)邦法律還規(guī)定，政府必須履行職能，不能私自將職能承包給他人。

3.明確管控政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公務(wù)員職責(zé)。與承包商有工作關(guān)聯(lián)的是兩類(lèi)公務(wù)員：一是幫助建立服務(wù)購(gòu)買(mǎi)關(guān)系的公務(wù)員，稱(chēng)為合同主管(contract officer)；二是使用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同的公務(wù)員，稱(chēng)為項(xiàng)目主管(program officer)。合同主管的權(quán)限在授權(quán)文件中已羅列清楚，他必須在這些權(quán)限內(nèi)開(kāi)展工作。為防止合同主管對(duì)自己的職責(zé)權(quán)限不清晰，訂立合同的另一方也必須了解合同主管的職責(zé)范圍。合同主管需要熟悉合同法律和程序，有權(quán)簽訂和修改合同。合同主管需對(duì)不同產(chǎn)品和服務(wù)負(fù)責(zé)。一旦某個(gè)合同成立了，相關(guān)活動(dòng)可能超出合同主管的日常視野，有可能人在洛杉磯辦公，但是項(xiàng)目在波士頓，甚至在土耳其進(jìn)行。因此，每一個(gè)合同都會(huì)有一名專(zhuān)門(mén)的技術(shù)代表，負(fù)責(zé)監(jiān)督合同執(zhí)行，某些情況下，這名技術(shù)代表由項(xiàng)目主管兼任?？梢钥闯觯贤鞴芘c項(xiàng)目主管負(fù)責(zé)合同的不同階段和部分，相互制衡。前者負(fù)責(zé)合同依照相關(guān)流程和規(guī)定進(jìn)行，后者負(fù)責(zé)落實(shí)合同。20世紀(jì)90年代，聯(lián)邦政府進(jìn)行了采購(gòu)流程的簡(jiǎn)化改革，使負(fù)責(zé)聯(lián)邦集中采購(gòu)的機(jī)構(gòu)美國(guó)總務(wù)署(General Services Administration)有權(quán)將某些政府承包商列入免于競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商表。這進(jìn)一步將簽訂合同與使用合同這兩個(gè)環(huán)節(jié)分隔開(kāi)來(lái)。

4.通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效管理、第三方監(jiān)督強(qiáng)化承包商責(zé)任落實(shí)。

(1)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。第二次世界大戰(zhàn)后，對(duì)于合同成本和質(zhì)量的失控導(dǎo)致政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和績(jī)效管理?！睹绹?guó)法典》第41章第253條目指出，競(jìng)爭(zhēng)是建立合同的首選方法。通過(guò)公開(kāi)且充分的競(jìng)爭(zhēng)將合同授予價(jià)低者。法律同時(shí)要求作好社會(huì)公示等透明化工作。對(duì)于一些簽訂合同的特殊情況，包括競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手有限以及單一來(lái)源采購(gòu)等，法律均作了說(shuō)明。同時(shí)，美國(guó)加入了世界貿(mào)易組織修訂的《政府采購(gòu)協(xié)定》(Agreement on Government Procurement)，保證國(guó)內(nèi)外的承包商都可以在公平公開(kāi)的環(huán)境下開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)的效益和效率。

實(shí)際中，競(jìng)爭(zhēng)并不是完全公平開(kāi)放的。政府相關(guān)政策是有明確導(dǎo)向的。比如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策有意扶持小規(guī)模企業(yè)，尤其是女性擁有的小企業(yè)。早在2005年，政府就計(jì)劃讓美國(guó)小企業(yè)管理局指導(dǎo)下的小企業(yè)接下所有分包合同的23%，這一目標(biāo)直到2013年才得以實(shí)現(xiàn)。[19]2015年時(shí)，小企業(yè)接下了25.75%的分包合同[20]，同時(shí)5%的分包合同由女性擁有的小企業(yè)承接，這是1996年制定這一目標(biāo)后首次得以實(shí)現(xiàn)。[21]這種特殊照顧有利于保護(hù)國(guó)內(nèi)小規(guī)模企業(yè)和婦女擁有的小企業(yè)成長(zhǎng)，也防止國(guó)外實(shí)力一般的承包商在美國(guó)政府采購(gòu)服務(wù)領(lǐng)域暢通無(wú)阻。

(2)績(jī)效管理。20世紀(jì)中葉，國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)公開(kāi)了冷戰(zhàn)時(shí)期武器合同的最終經(jīng)費(fèi)使用大大超出初期的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。在美國(guó)蘭德公司以及其他智庫(kù)的建議下，政府開(kāi)始在訂立合同中應(yīng)用管理學(xué)的技術(shù)，在合同條款中加入保證績(jī)效和義務(wù)的條款?！堵?lián)邦采購(gòu)規(guī)則》第37章對(duì)如何建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的合同以及績(jī)效的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了介紹。尤其是對(duì)類(lèi)似學(xué)校教育等公共服務(wù)的合同，提出了績(jī)效條款的要求：一是必須從績(jī)效出發(fā)定義所提供的服務(wù)；二是具有可以評(píng)估的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；三是需制定評(píng)估績(jī)效的計(jì)劃；四是羅列相關(guān)的具體服務(wù)。

(3)美國(guó)國(guó)會(huì)、法院和第三方監(jiān)督。第一，國(guó)會(huì)是主要監(jiān)督者。行政機(jī)構(gòu)的行為需得到美國(guó)國(guó)會(huì)的授權(quán)和監(jiān)督。預(yù)算需要經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。目前，合同的聽(tīng)證和復(fù)審由美國(guó)國(guó)會(huì)的審計(jì)和調(diào)查機(jī)構(gòu)美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局(Government Accountability Office)負(fù)責(zé)。美國(guó)總務(wù)署作為國(guó)會(huì)成立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，幫助聯(lián)邦政府各個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行以及監(jiān)督購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，負(fù)責(zé)持續(xù)追蹤政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，統(tǒng)計(jì)承包商的合同金額和行動(dòng)數(shù)量，并每年公布《聯(lián)邦政府100強(qiáng)承包商》等數(shù)據(jù)。第二，法院扮演輔助角色，作用有限。根據(jù)《行政程序法案》，公民因?yàn)楹贤邪l(fā)起法院訴訟并不在法律適用范圍內(nèi)。但是，合同承包商可以聲稱(chēng)在合同執(zhí)行失敗中受到傷害而尋求法院救濟(jì)。[22]第三，政府鼓勵(lì)第三方監(jiān)督。根據(jù)《虛假申報(bào)法案》，如果有人可以證明政府在履行合同中被騙并且訴訟成功，他和他的律師將分享政府得到的補(bǔ)償金。這一政策幫助政府獲得了數(shù)十億美元的補(bǔ)償。[23]一定程度上，《虛假申報(bào)法案》對(duì)公民無(wú)法因?yàn)槌邪贤l(fā)起法院訴訟進(jìn)行了重要的政策補(bǔ)充。

(二)美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐的不可取之處

從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以看出，中美兩國(guó)的改革策略是相似的，主張市場(chǎng)在解決公共需求和控制政府規(guī)模方面需發(fā)揮更大的作用，都通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式雇用第三方機(jī)構(gòu)來(lái)履行政府職能。法律制度對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同的訂立到履行這一全過(guò)程所涉及的流程和人員都作了較為詳細(xì)具體的規(guī)定。政府通過(guò)美國(guó)管理和預(yù)算辦公室、美國(guó)總務(wù)署、美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局等機(jī)構(gòu)落實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，管理和預(yù)算辦公室開(kāi)展相關(guān)政策的制定和相關(guān)實(shí)踐的指導(dǎo)工作，總務(wù)署為聯(lián)邦政府做集中購(gòu)買(mǎi)工作，政府問(wèn)責(zé)局從事政府相關(guān)工作計(jì)劃和花費(fèi)的審計(jì)與調(diào)查工作。美國(guó)的承包商是自治組織，獨(dú)立于政府而存在，他們與政府的關(guān)系取決于合同的法律和規(guī)則。聯(lián)邦政府則根據(jù)合同條款和相關(guān)法律管控合同執(zhí)行情況。承包商自行決定組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、雇員、薪水、津貼等。但美國(guó)政府的業(yè)務(wù)外包政策也存在某些問(wèn)題，值得引起重視。

1.績(jī)效評(píng)估未落實(shí)。目前沒(méi)有公開(kāi)任何關(guān)于合同落實(shí)情況的績(jī)效評(píng)估報(bào)告。盡管美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局等機(jī)構(gòu)和學(xué)者的報(bào)告多次指出績(jī)效問(wèn)題亟待改革，但是經(jīng)過(guò)幾十年的改革嘗試，成效依舊有限，目前績(jī)效評(píng)估仍是面臨的問(wèn)題之一，具體問(wèn)題有一是沒(méi)有承包商員工的基本信息；二是政府定義和評(píng)估績(jī)效的能力有限；三是數(shù)據(jù)基本依賴(lài)估計(jì)，并不是實(shí)際統(tǒng)計(jì)。這可能是因?yàn)檎狈ο嚓P(guān)信息來(lái)定義和評(píng)估合同履行情況，也可能是因?yàn)檎珓?wù)員的素質(zhì)和能力未達(dá)到要求。雖然進(jìn)展緩慢，但績(jī)效管理依舊是未來(lái)努力的重要方向，通過(guò)投入產(chǎn)出的評(píng)估探索提高效益的途徑，進(jìn)一步加強(qiáng)治理能力和體系的建設(shè)。

2.競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善。一直強(qiáng)調(diào)在合同承包上實(shí)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，但實(shí)際中并沒(méi)有得到充分應(yīng)用。而且現(xiàn)實(shí)操作中，政府有意保護(hù)小規(guī)模企業(yè)和女性所有的小企業(yè)。加上政府監(jiān)管缺失等原因，直接導(dǎo)致成本超過(guò)預(yù)期。負(fù)責(zé)處理政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)投訴的美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局的一份報(bào)告指出，僅2006年就有超過(guò)1萬(wàn)億美元的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同存在“濫用”的現(xiàn)象。[24]以卡特莉娜颶風(fēng)后的重建工作為例，用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)墨西哥灣岸區(qū)進(jìn)行的重建耗資106億美元，1237個(gè)金額至少50萬(wàn)美元以上的合同組成了其中的101億美元，當(dāng)中涉及的19個(gè)合同共計(jì)87.5億美元，被美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局、國(guó)防部審計(jì)員、代理機(jī)構(gòu)檢察長(zhǎng)等報(bào)告指出在簽訂時(shí)存在問(wèn)題；只有30%的合同是在完全開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)下訂立的；合同的管理失當(dāng)是普遍存在的問(wèn)題，從合同前期規(guī)劃到合同授予和監(jiān)督，錯(cuò)誤幾乎無(wú)處不在。[25]這反映了沒(méi)有足夠的經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的監(jiān)督人員監(jiān)管合同的執(zhí)行。監(jiān)管工作和培訓(xùn)工作有待加強(qiáng)。

3.創(chuàng)新空間有限。可以看出，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同中并沒(méi)有對(duì)承包商的創(chuàng)新作任何要求。這一部分是因?yàn)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)合同是為執(zhí)行而設(shè)計(jì)的，合同及時(shí)列明具體條件，所以留給創(chuàng)新的空間非常有限。但政府仍應(yīng)鼓勵(lì)承包商制定更具創(chuàng)新性的策劃方案，這在其他國(guó)家也有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在英國(guó)，創(chuàng)新是政府采購(gòu)服務(wù)的目標(biāo)之一，英國(guó)貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)部要求各級(jí)政府將創(chuàng)新作為授予合同的條件之一。政府也通過(guò)政府和社會(huì)資本合作幫助那些非傳統(tǒng)但有創(chuàng)新的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。[26]而對(duì)待那些具有創(chuàng)新性的合同項(xiàng)目，澳大利亞政府使用單獨(dú)的一套標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。除此之外，政府可以開(kāi)放系統(tǒng)，促進(jìn)與合同承包商的整合，比如通過(guò)應(yīng)用程序編程接口，這樣有助于增強(qiáng)承包商有效使用電子平臺(tái)，促進(jìn)公共服務(wù)從“坐等顧客”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧祥T(mén)服務(wù)”。

四、對(duì)我國(guó)事業(yè)單位改革的啟示

學(xué)術(shù)界認(rèn)為我國(guó)事業(yè)單位政策調(diào)整的核心在于頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌考慮。[27]正如上文論述，改革既需要保持勇氣和激發(fā)銳氣，也需要強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通盤(pán)考慮各項(xiàng)工作，細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)。從美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)中，可以發(fā)現(xiàn)，其較為具體詳細(xì)的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的制度建設(shè)方式和內(nèi)容，值得我國(guó)政府借鑒參考。尤其是，在成為世界貿(mào)易組織成員后，中國(guó)多次申請(qǐng)加入其框架下的《政府采購(gòu)協(xié)定》均未成功。成為《政府采購(gòu)協(xié)定》的成員首先要求加快政府采購(gòu)立法并完善采購(gòu)法律體例，這是當(dāng)務(wù)之急，也是美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，促進(jìn)行政類(lèi)、公益二類(lèi)和經(jīng)營(yíng)類(lèi)三種事業(yè)單位的發(fā)展。由于改革關(guān)聯(lián)面廣和任務(wù)繁重，必須保持足夠的耐心信心和漸進(jìn)的推進(jìn)節(jié)奏。針對(duì)國(guó)內(nèi)事業(yè)單位改革現(xiàn)有的問(wèn)題和困難，結(jié)合美國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，我國(guó)事業(yè)單位改革可以進(jìn)一步完善以下四方面工作：

1.加快推進(jìn)內(nèi)容翔實(shí)、體系完整的制度建設(shè)，清晰界定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)參與方的權(quán)責(zé)。第一，分類(lèi)改革是前期準(zhǔn)備工作，必須確保歸類(lèi)工作標(biāo)準(zhǔn)清晰、全面覆蓋。在區(qū)別歸類(lèi)前，應(yīng)該精確定位行政類(lèi)、經(jīng)營(yíng)類(lèi)、公益類(lèi)三種事業(yè)單位的功能和作用，從行政組織法的角度清晰界定幾類(lèi)事業(yè)單位的權(quán)責(zé)范圍，避免分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊，出現(xiàn)政策漏洞。第二，要用頂層設(shè)計(jì)固化分類(lèi)結(jié)果，避免事業(yè)單位隨意轉(zhuǎn)化組織性質(zhì)，如需轉(zhuǎn)化，需從嚴(yán)審核。分類(lèi)改革后，需出臺(tái)規(guī)章制度，用詳盡具體的條文明確政府與事業(yè)單位的權(quán)利責(zé)任、相互關(guān)系、合作形式、管控方法。第三，在作頂層設(shè)計(jì)時(shí)就明確競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效管理和第三方監(jiān)督在政事合作、政企合作和事企合作中的導(dǎo)向性原則。第四，在制度建設(shè)過(guò)程中，納入社會(huì)公眾及私人企業(yè)的意見(jiàn)和建議，因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)本身就是多方博弈的結(jié)果，可以促進(jìn)探索適合我國(guó)自身發(fā)展的事業(yè)單位改革路徑。

2.多途徑保證政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)貫徹市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，堅(jiān)持政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程公平公開(kāi)。第一，在保護(hù)小規(guī)模企業(yè)、婦女供應(yīng)商、少數(shù)民族供應(yīng)商發(fā)展的前提下，提高現(xiàn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的公平公開(kāi)程度，完善現(xiàn)行的服務(wù)承包、合同委托、政府購(gòu)買(mǎi)、資本合作等方式。[28]第二，適當(dāng)增加創(chuàng)新創(chuàng)效這一類(lèi)型的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)或所占權(quán)重，鼓勵(lì)服務(wù)創(chuàng)新，避免美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)創(chuàng)新低的問(wèn)題。第三，加強(qiáng)成本監(jiān)管，完善承包內(nèi)容、承包單位、組織人員、資產(chǎn)狀況、年度報(bào)告、預(yù)算資金、組織損益等信息的公開(kāi)，保證政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程和結(jié)果的公開(kāi)透明。第四，為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督的積極性，對(duì)于發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中違法違規(guī)活動(dòng)并提供了有效證據(jù)的公眾，可給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。第五，政府可適當(dāng)開(kāi)放官方信息平臺(tái)，讓政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的客體可以將相關(guān)服務(wù)或信息以多種形式在政府網(wǎng)站上展示，促進(jìn)兩者交流融合，方便社會(huì)民眾使用。

3.加快完成事業(yè)單位績(jī)效管理實(shí)踐的頂層設(shè)計(jì)，完善對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)參與方的監(jiān)督。第一，在頂層設(shè)計(jì)時(shí)明確立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、第三方組織、社會(huì)公眾對(duì)事業(yè)單位的多重監(jiān)督。第二，與第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)合作，對(duì)組織成員進(jìn)行成績(jī)與成效的評(píng)估，完善以評(píng)估結(jié)果為基準(zhǔn)依據(jù)的薪酬和獎(jiǎng)懲制度，逐步完善激勵(lì)約束機(jī)制，從職責(zé)、業(yè)績(jī)、貢獻(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)等維度，確定分配辦法和收入水平。第三，可對(duì)組織整體進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估，建立以績(jī)效評(píng)估結(jié)果為基準(zhǔn)依據(jù)的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼制度，推動(dòng)實(shí)施事業(yè)單位責(zé)任追究，還原并增強(qiáng)干事屬性。中央部委在2017年底制定了針對(duì)部分中央級(jí)事業(yè)單位的《中央級(jí)科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，略顯滯后。應(yīng)加快制定相關(guān)規(guī)章制度，針對(duì)其他層級(jí)及類(lèi)型的事業(yè)單位開(kāi)展整體組織績(jī)效的評(píng)估，營(yíng)造比學(xué)趕超的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，增強(qiáng)事業(yè)單位改革主動(dòng)性。

4.保證政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)參與方的組織獨(dú)立，通過(guò)管理創(chuàng)新提高事業(yè)單位自治能力。第一，促進(jìn)事業(yè)單位多元參與的法人治理模式的構(gòu)建，劃清事業(yè)單位和政府、企業(yè)之間的職責(zé)關(guān)系，明確職責(zé)權(quán)限，建立完善的經(jīng)營(yíng)理念和獨(dú)立的管理模式。第二，事業(yè)單位應(yīng)獨(dú)立于政府和企業(yè)而存在，在遵循主流意識(shí)形態(tài)的同時(shí)，保持相對(duì)獨(dú)立的組織文化和價(jià)值觀念，強(qiáng)化其非政府、非營(yíng)利、志愿性的獨(dú)立屬性以及權(quán)責(zé)對(duì)等的契約精神。第三，完善事業(yè)單位獨(dú)立的人力資源配置權(quán)。時(shí)下，打破事業(yè)單位的終身制開(kāi)展得如火如荼，旨在實(shí)現(xiàn)人才能上能下，能進(jìn)能出。事實(shí)上，全盤(pán)采用終身制不可取，但是可以適當(dāng)保留部分人員的終身制，尤其對(duì)于一些需要長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)積累才能完成工作的崗位，這將有利于留住人才，保持員工的忠誠(chéng)度和積極性。

總而言之，改革任務(wù)十分緊迫，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)生活憧憬的任務(wù)十分艱巨，尤其是2011年印發(fā)的《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》計(jì)劃到2020年形成新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，目前所留下的時(shí)間已不充裕。面對(duì)新形勢(shì)新要求，應(yīng)加快相關(guān)政策的落實(shí)落地，進(jìn)一步加強(qiáng)治理能力和體系的建設(shè)。

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