引　言

大數(shù)據(jù)時代的來臨，為創(chuàng)新政府治理、提高政府服務(wù)效率提供了有利條件。近年來，我國大力推行大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，其中，開放政府?dāng)?shù)據(jù)是重點工作之一。開放政府?dāng)?shù)據(jù)擁有諸多好處，一是能增進(jìn)公眾與政府的互動，轉(zhuǎn)變公眾被動溝通為主動參與決策；二是能借助外界力量充分挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)，實現(xiàn)增值利用；三是推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”工作，創(chuàng)新政府治理模式，提高政府服務(wù)效率。因此，推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)，創(chuàng)建開放數(shù)據(jù)平臺，成為各級政府主動適應(yīng)新形勢、創(chuàng)新政府治理的重大舉措。自2012年來，我國已有近20多個省市政府建設(shè)開放數(shù)據(jù)平臺，部分省市增設(shè)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，也有省市探索大數(shù)據(jù)相關(guān)立法，如貴陽市人大常委會于2017年1月通過《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》?？梢?，開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作正在全國范圍內(nèi)穩(wěn)步進(jìn)行。

然而，目前我國的開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作仍處于初期階段，存在一些問題：數(shù)據(jù)層面上，日前開放的數(shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量有限，未能充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的價值；雖然各級政府創(chuàng)建了開放數(shù)據(jù)平臺，但這些平臺之間并不互通，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象依舊存在，并向“平臺孤島”轉(zhuǎn)變。而法制層面上，法律制度保障缺乏，數(shù)據(jù)監(jiān)管和開放推進(jìn)方面均存有隱患。其實，這些開放政府?dāng)?shù)據(jù)的不足與我國政府部門大數(shù)據(jù)能力缺失密切相關(guān)。所謂政府部門大數(shù)據(jù)能力，涉及開放數(shù)據(jù)周期中的整合、監(jiān)管、開放這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要求政府能夠共享整合各部門數(shù)據(jù)，在保證個人隱私、商業(yè)機(jī)密、國家安全的情況下，無障礙地將政府?dāng)?shù)據(jù)高質(zhì)量地開放給社會各界進(jìn)行利用。政府部門大數(shù)據(jù)能力是一個綜合能力，涉及政府?dāng)?shù)據(jù)共享、監(jiān)管、開放等環(huán)節(jié)，涵蓋整個數(shù)據(jù)開放的周期。如若政府部門缺乏大數(shù)據(jù)能力，各部門的數(shù)據(jù)會依舊處于割裂狀態(tài)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)也因缺乏有效監(jiān)管，數(shù)據(jù)的數(shù)量、質(zhì)量、安全性、可供再利用程度等都難以得到保障，從而充分挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)將成為一紙空談。

因此，要想突破當(dāng)前的困境，急需推進(jìn)政府部門大數(shù)據(jù)能力建設(shè)。本文在闡述政府?dāng)?shù)據(jù)開放瓶頸的基礎(chǔ)上，引入美國開放政府?dāng)?shù)據(jù)案例進(jìn)行分析，提出需要提升政府的大數(shù)據(jù)能力。這樣能夠幫助落實部門間的數(shù)據(jù)共享，并對政府大數(shù)據(jù)進(jìn)行較好的監(jiān)管，實現(xiàn)隱私與安全的平衡。有助于走出當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放的困境，推動高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，從而能夠加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新的熱情和動力。

開放政府?dāng)?shù)據(jù)的興起與研究

將政府的數(shù)據(jù)開放給公眾這一概念并不陌生，在美國其演變可以追溯到100多年前。無論以紙質(zhì)版或是電子版的形式，美國政府一直在大范圍搜集與公開政府?dāng)?shù)據(jù)，這種透明與公開反映出美國政府獲取與傳播政府信息的核心原則(Jaeger & Bertot & Shuler，2010)?；诖嗽瓌t，美國奧巴馬政府在2009年于全球首先推行開放政府運動，此后，開放政府?dāng)?shù)據(jù)成為世界各國政府在大數(shù)據(jù)浪潮中的關(guān)注焦點。

政府?dāng)?shù)據(jù)通常包含多種數(shù)據(jù)集，如預(yù)算支出、人口、普查、地理等數(shù)據(jù)，同時也包括一些通過下屬分支機(jī)構(gòu)等間接得到的數(shù)據(jù)，如公共交通、醫(yī)療、教育等數(shù)據(jù)。開放政府?dāng)?shù)據(jù)的過程中，典型的推進(jìn)方法就是收集整合這些數(shù)據(jù)集，通過數(shù)據(jù)脫敏等處理后，在開放政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上進(jìn)行開放，如美國(data.gov)、新加坡(data.gov.sg)等(Attard et.al，2015)。雖然一些政府建立了數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，但并不意味著這些數(shù)據(jù)是真正透明、可獲取的，如有的政府僅通過PDF來公開數(shù)據(jù)，這給再利用數(shù)據(jù)帶來了困難(Arcelus，2012)?？梢?，搭建開放平臺僅起到促進(jìn)政府與外界溝通的橋梁作用，開放政府?dāng)?shù)據(jù)更重要的在于政府?dāng)?shù)據(jù)是否真正處于開放和可利用的狀態(tài)。

在開放政府模型方面，奧巴馬政府于2009年提出，開放政府應(yīng)包含透明、參與、合作三個維度。①一些學(xué)者基于此進(jìn)行深層次的研究，提出改進(jìn)模型。如有學(xué)者利用系統(tǒng)動力學(xué)模型來展現(xiàn)整個數(shù)據(jù)開放過程，從政府?dāng)?shù)據(jù)公開、政府?dāng)?shù)據(jù)適合再利用、開放政府信息語境化、對數(shù)據(jù)進(jìn)行管理維護(hù)以減少沖突、外部開放者如何利用政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)造價值這五個方面對此模型進(jìn)行了解讀。②從這些復(fù)雜的模型可以發(fā)現(xiàn)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作是一個綜合過程，包含很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要政府相應(yīng)地具備全方位的大數(shù)據(jù)能力，才能夠?qū)㈤_放政府?dāng)?shù)據(jù)工作落于實處。

聚焦國內(nèi)，我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺運行的情況、如何促進(jìn)我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)處于良好的生態(tài)等話題成為國內(nèi)學(xué)者的研究熱點(徐慧娜、鄭磊，2015；丁念、夏義堃，2015；樊博、陳璐，2017)。如鄭磊、高峰(2015)通過創(chuàng)建基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)、平臺三大層面的評估框架對我國多地的開放數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行實證研究，發(fā)現(xiàn)地方政府開放的政府?dāng)?shù)據(jù)存在數(shù)量少、質(zhì)量不高、更新頻率低、可利用性不高等問題。能夠看出，我國的開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作剛剛起步，在整個開放數(shù)據(jù)周期中各方面的工作均存有不足，導(dǎo)致了大部分政府?dāng)?shù)據(jù)并未處于開放和可利用的狀態(tài)。究其原因，是政府部門大數(shù)據(jù)能力的缺失，以致于散落于政府各個部門的數(shù)據(jù)不能進(jìn)行有效的共享整合，也缺乏對政府?dāng)?shù)據(jù)的安全監(jiān)管，開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作面臨很大的瓶頸。因此，探討政府部門大數(shù)據(jù)能力的現(xiàn)狀及建設(shè)路徑極為必要。

政府部門大數(shù)據(jù)能力：構(gòu)成與我國現(xiàn)狀

政府部門大數(shù)據(jù)能力是一個綜合能力，貫穿整個開放數(shù)據(jù)的生命周期。從政府后臺產(chǎn)生、管理、提供數(shù)據(jù)的動態(tài)過程來看，涉及數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)再利用四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

數(shù)據(jù)共享主要涉及政府部門內(nèi)的數(shù)據(jù)活動，要想聚集整合各部門的數(shù)據(jù)，部門間需具備數(shù)據(jù)共享能力。只有在充分共享整合的基礎(chǔ)上，才能夠產(chǎn)生多數(shù)量、高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)(李明，2014)。在搜集、保存和維護(hù)政府大數(shù)據(jù)的過程中，政府部門應(yīng)調(diào)動其數(shù)據(jù)監(jiān)管能力，對已有數(shù)據(jù)集進(jìn)行清洗、脫敏等關(guān)鍵工作，為開放數(shù)據(jù)做好準(zhǔn)備(Bertot，2013)。而在開放數(shù)據(jù)時，政府部門不僅需要擁有開放數(shù)據(jù)能力，也需要具備數(shù)據(jù)再利用能力，在提供大量高質(zhì)量數(shù)據(jù)的同時，注重數(shù)據(jù)的時效性和可獲取性等，確保數(shù)據(jù)“有用”(Dawes，2010)，從而降低外界對于數(shù)據(jù)處理難度，提高數(shù)據(jù)的再利用水平?？傮w而言，我國政府部門大數(shù)據(jù)能力存在以下不足：

一是數(shù)據(jù)共享能力不足，“信息孤島”現(xiàn)象猶存，并逐步轉(zhuǎn)向“平臺孤島”。在我國電子政務(wù)發(fā)展的過程中，由于“部門本位”思想的存在，缺乏與政府其他部門實現(xiàn)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，信息共享意識不強，從而形成了大量的“信息孤島”。更為嚴(yán)重的是，“平臺孤島”正在逐步形成。一些發(fā)達(dá)的省市，如上海，由于擁有較為雄厚的財政、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等資源支持，一些部門以搭建平臺為名義立項，不斷建設(shè)、充實本部門的信息平臺。事實上，這些信息平臺上的所有數(shù)據(jù)和相關(guān)系統(tǒng)僅供本部門使用，且部門較少共享信息給其他相關(guān)部門。于是，在“條強塊弱”的局面下，這種平臺建設(shè)不但難以消弭“信息孤島”，反而極大地強化了已存在的“信息孤島”，并且導(dǎo)致“信息孤島”向著“平臺孤島”轉(zhuǎn)變。

二是數(shù)據(jù)監(jiān)管能力不足，政務(wù)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)及數(shù)據(jù)安全問題亟待解決。從國際經(jīng)驗來看，數(shù)據(jù)開放工作需要信息化部門與專業(yè)的大數(shù)據(jù)團(tuán)隊統(tǒng)一建設(shè)政務(wù)大數(shù)據(jù)倉庫，在此基礎(chǔ)上，由首席數(shù)據(jù)官帶領(lǐng)大數(shù)據(jù)團(tuán)隊依據(jù)法律分析現(xiàn)有數(shù)據(jù)集，在保障個人隱私、商業(yè)機(jī)密和國家安全的基礎(chǔ)上，對整個政府的政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、脫敏之后確定開放數(shù)據(jù)集的范圍。然而，目前我國多數(shù)省市既缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)倉庫，也缺乏具有大數(shù)據(jù)分析能力的團(tuán)隊進(jìn)行統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源建設(shè)、監(jiān)督和運營。而法律制度層面，對于政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放的范圍、隱私界限等無明確規(guī)定，數(shù)據(jù)資源的編目、數(shù)據(jù)審查、權(quán)限設(shè)定、數(shù)據(jù)公布、數(shù)據(jù)更新等環(huán)節(jié)也缺乏法律法規(guī)指導(dǎo)，較難實現(xiàn)數(shù)據(jù)隱私與安全的平衡。

三是數(shù)據(jù)開放能力不足，開放的數(shù)據(jù)數(shù)量和可獲取性均有待提高。依據(jù)《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺報告》，上海市政府在開放數(shù)據(jù)工作中位列全國首位，代表著國內(nèi)頂尖的開放政府?dāng)?shù)據(jù)水平。③然而，相較于國外發(fā)達(dá)城市如紐約，仍有一定的距離。首先，從開放的數(shù)據(jù)來看，未能做到非保密即公開，存在部門自由決定是否開放的模糊地帶。其次，上海市政府不同領(lǐng)域內(nèi)的開放水平差距較大。例如，截至2017年底，上海經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域開放數(shù)據(jù)集有277個，而資源環(huán)境領(lǐng)域開放數(shù)據(jù)集僅有62個。此外，開放平臺上的數(shù)據(jù)并非完全的開放，存在需要通過審核才能下載數(shù)據(jù)的情況，公眾與企業(yè)在數(shù)據(jù)獲取方面存有障礙。

四是數(shù)據(jù)再利用能力不足，開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量與格式難以滿足社會需要。當(dāng)前國內(nèi)各省市開放平臺上的數(shù)據(jù)多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，動態(tài)數(shù)據(jù)中也有未按原始設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新的情況。這直接導(dǎo)致開放的政府?dāng)?shù)據(jù)難以及時、準(zhǔn)確地反映現(xiàn)狀，存在著時效性問題。此外，在數(shù)據(jù)格式方面，很多省市的開放數(shù)據(jù)多是RAR/XLS/XLSX這三類可讀格式，甚至有的平臺上呈現(xiàn)的信息為PDF格式，更有存在網(wǎng)頁文本信息公示的情況。大多數(shù)平臺提供的數(shù)據(jù)格式中，缺少可機(jī)讀格式和開放API接口，這給數(shù)據(jù)使用者獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)造成極大的困難。

加強政府部門大數(shù)據(jù)能力：美國推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的經(jīng)驗

美國是最早實施電子政務(wù)的國家，也是最早推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的國家?？傮w而言，其注重通過加強相關(guān)法律、體制建設(shè)，促進(jìn)政府各部門數(shù)據(jù)資源的有效整合，使得監(jiān)管、開放、再利用數(shù)據(jù)有法可依，政府部門大數(shù)據(jù)能力進(jìn)而得以提升。具體而言，在法律方面，美國先后發(fā)布了《信息自由法》《開放政府指令》以及《數(shù)字政府戰(zhàn)略》三項法規(guī)政策。其中，2009年發(fā)布的《開放政府指令》確立了透明、參與和協(xié)作的開放政府三原則。在此基礎(chǔ)上，全球第一個國家層面的開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站Data.gov應(yīng)運而生。而2012年出臺的《數(shù)字政府戰(zhàn)略》則對開放數(shù)據(jù)提出了更加具體的要求，如要求政府?dāng)?shù)據(jù)總是處于“開放和機(jī)器可讀”狀態(tài)，從而方便公眾可隨時訪問高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)。聚焦美國地方層面，地方政府也在積極探索法規(guī)、體制建設(shè)，來提升部門大數(shù)據(jù)能力，保障開放政府?dāng)?shù)據(jù)各環(huán)節(jié)能夠成功運轉(zhuǎn)。以紐約為例，紐約市政府于2012年通過了《開放數(shù)據(jù)法案》(Open Data Law, Local Law 11 of 2012)④，并陸續(xù)出臺了一些更有針對性的法案，分別對數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)目錄、地理空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、公眾需求、及時更新提出要求。⑤

在體制方面，聯(lián)邦政府對電子政務(wù)建設(shè)的配套機(jī)制工作也進(jìn)行了積極探索，如在2012年正式設(shè)立了首席信息官(CIO)制度，隨后聯(lián)邦及各州又陸續(xù)設(shè)立的首席技術(shù)官(CTO)、首席數(shù)據(jù)官(CDO)和首席分析官(CAO)等來推動相關(guān)配套建設(shè)。例如，紐約市在承接聯(lián)邦政府、州政府首席信息官基礎(chǔ)上，在信息科技與通訊局設(shè)立本市首席信息官(Agency CIO)，由該局局長兼任，依托信息科技與通訊局開展工作；同時在紐約市政府各部門設(shè)立部門首席信息官(Bureau CIO)，由市首席信息官任命，實行垂直管理，并于2013年在市長辦公室下設(shè)市長數(shù)據(jù)分析辦公室，成立8人的專家團(tuán)隊支持其工作，辦公室主任為首席分析官(Chief Analytics Officer，CAO)。職責(zé)上，首席分析官向紐約市長首席政策與戰(zhàn)略規(guī)劃顧問匯報工作，并與分管運行和分管經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副市長，以及信息科技與通訊局協(xié)同工作。此外，分管運行的副市長還負(fù)責(zé)建立政府分析師委員會，并任主席；委員會成員由首席分析官、信息科技與通訊局局長以及運行辦公室的其他被指派代表構(gòu)成。政府分析師委員會主要負(fù)責(zé)紐約市整體層面的分析戰(zhàn)略規(guī)劃。

在完善立法、體制架構(gòu)的基礎(chǔ)上，紐約市首席信息官、首席分析官基于自身核心職能，在其他部門特別是管理和預(yù)算委員會、信息科技與通訊局、財務(wù)和采購部門等支持下，對紐約市政府的前臺數(shù)據(jù)開放、中臺數(shù)據(jù)共享以及后臺數(shù)據(jù)分析等方面不斷進(jìn)行革新和優(yōu)化。DataBridge是首席分析官帶領(lǐng)紐約市長數(shù)據(jù)分析辦公室與信息科技與通訊局協(xié)作，以紐約市刑事司法系統(tǒng)牽頭建立的DataShare數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)為媒介，利用紐約市311數(shù)據(jù)庫備用容量來存儲數(shù)據(jù)而建立起的統(tǒng)一數(shù)據(jù)系統(tǒng)。該系統(tǒng)正逐步由實體的數(shù)據(jù)倉庫形態(tài)向著基于云的數(shù)據(jù)倉庫形態(tài)轉(zhuǎn)變。首席分析官會帶領(lǐng)團(tuán)隊向各部門提供政府大數(shù)據(jù)相關(guān)培訓(xùn)支持，從而確保各部門均擁有向DataBridge傳送和獲取數(shù)據(jù)的技術(shù)，部門人員也能夠順利進(jìn)行相關(guān)操作，從而綜合提升部門的大數(shù)據(jù)監(jiān)管能力。此外，依托DataBridge，首席信息官和市長數(shù)據(jù)分析辦公室也會為其他政府部門提供咨詢分析服務(wù)，幫助科學(xué)決策。

在提升數(shù)據(jù)共享能力方面，除了在法規(guī)上明確要求各部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享之外，首席分析官還牽頭進(jìn)行了DEEP項目的建設(shè)，構(gòu)建起機(jī)構(gòu)間蜘蛛網(wǎng)狀的數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)。通過該系統(tǒng)，紐約市各部門可以以一致的格式，定期甚至實時進(jìn)行數(shù)據(jù)交換。當(dāng)前，DEEP項目已幫助實現(xiàn)了30多個政府部門、外部供應(yīng)商間200余項數(shù)據(jù)的自動交換。從而使政府部門的數(shù)據(jù)共享能力得到極大提升，政府?dāng)?shù)據(jù)的整合變得更加有效率。在數(shù)據(jù)開放和再利用方面，主要由首席分析官帶領(lǐng)其團(tuán)隊，基于美國《開放數(shù)據(jù)法案》以及各部門提交的數(shù)據(jù)開放計劃，對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行篩選和“脫敏”后決定開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容，從而保障個人隱私、商業(yè)機(jī)密和國家安全。此外，首席分析官及其團(tuán)隊也會定期對各部門開放數(shù)據(jù)工作進(jìn)行審查，每年至少審查三個市政部門。具體而言，審查內(nèi)容主要是核實部門數(shù)據(jù)開放情況是否與部門開放數(shù)據(jù)計劃書一致，并就現(xiàn)實情況撰寫相應(yīng)報告，對外界進(jìn)行公示。為了確保政府開放的數(shù)據(jù)能夠滿足各方面需求，并實現(xiàn)隱私與安全之間的平衡，首席分析官及其團(tuán)隊也會結(jié)合審查情況及各部門反饋，對開放數(shù)據(jù)的范圍進(jìn)行不斷調(diào)整。為了加強公眾企業(yè)與政府的溝通，首席分析官帶領(lǐng)市長數(shù)據(jù)分析辦公室通過扮演“聯(lián)絡(luò)人”的角色，主要負(fù)責(zé)收集與分析外界使用者在開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺上反饋的相關(guān)問題；并會在每年的特定時間段發(fā)放問卷，以收集外界對于政府其他未開放數(shù)據(jù)集的需求提議，從而依據(jù)外界需求幫助確定數(shù)據(jù)開放的優(yōu)先級。結(jié)合外界反饋與政府各部門提交的開放計劃，數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊不斷分析與完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策，有選擇有步驟地擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放內(nèi)容。同時，數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊也與一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和高校進(jìn)行合作，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的不足進(jìn)行改進(jìn)。由此可見，紐約市政府具備著極強的數(shù)據(jù)開放和再利用能力。

美國經(jīng)驗于提升我國政府部門大數(shù)據(jù)能力的啟示

從美國經(jīng)驗來看，美國政府主要是從國家立法、管理體制、人員素質(zhì)三個方面來提升政府部門大數(shù)據(jù)能力。由于國情與政府體制的不同，美國經(jīng)驗并不能完全照搬，需要結(jié)合我國國情，尋找提升政府部門大數(shù)據(jù)能力的方法。

在立法方面，美國聯(lián)邦及地方政府通過頒布相關(guān)政府信息安全法以及開放政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)法案，對開放數(shù)據(jù)工作進(jìn)行規(guī)范，從而保障信息安全；并可減少因各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)不一而導(dǎo)致的重復(fù)作業(yè)，提高政務(wù)效率；也能通過法律的規(guī)范性和強制性，極大地推動落實橫向部門間數(shù)據(jù)共享工作及對外開放數(shù)據(jù)工作。我國長期積極推進(jìn)法治建設(shè)，2017年我國施行了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》，貴州頒布了我國首個大數(shù)據(jù)地方性法規(guī)《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，這些均能反映出國家對電子政務(wù)相關(guān)法律建設(shè)的重視。然而，縱觀全局，我國政府部門信息共享仍存在推進(jìn)困境，開放數(shù)據(jù)工作也存在數(shù)據(jù)量少與質(zhì)量不高等瓶頸，這些問題顯現(xiàn)出我國目前在數(shù)據(jù)共享、開放等諸多環(huán)節(jié)仍缺少相應(yīng)規(guī)范，在相關(guān)法律建設(shè)方面仍存有不足。因此，美國通過法律的強制力來落實和規(guī)范開放數(shù)據(jù)工作的思路，值得我國借鑒。

在部門管理體制方面，美國在聯(lián)邦政府及地方政府均設(shè)立了首席信息官制度，是政府信息化建設(shè)的抓手。首席信息官由于擁有部門信息資源處置權(quán)和業(yè)務(wù)流程決定權(quán)，能夠通過監(jiān)督與協(xié)調(diào)，成功推進(jìn)各部門信息數(shù)據(jù)的共享與整合。此外，美國的一些地方政府也成立了專門的政府大數(shù)據(jù)團(tuán)隊，牽頭建設(shè)開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)硬件設(shè)施，并推進(jìn)數(shù)據(jù)監(jiān)管與計劃落實等工作，保證開放數(shù)據(jù)工作的正常運轉(zhuǎn)。我國的電子政務(wù)管理體制與美國不同，現(xiàn)階段，管理體制存在條塊分割的困境，電子政務(wù)建設(shè)項目也存有多頭治理的難題，無法做到統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)各部門的電子政務(wù)項目，導(dǎo)致了很多重復(fù)建設(shè)、信息系統(tǒng)不一等問題(樊博，2008)。因此，參考美國頂層設(shè)計的經(jīng)驗，我國政府相關(guān)信息化建設(shè)需要站在全局的角度，以需求為導(dǎo)向結(jié)合國情進(jìn)行頂層設(shè)計。而部門管理體制上，急需一個權(quán)威的能夠?qū)崿F(xiàn)體制變革的部門，結(jié)合地方現(xiàn)狀，整體推進(jìn)、協(xié)調(diào)各部門的相關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作。

在人員素質(zhì)方面，美國政府的首席信息官、大數(shù)據(jù)團(tuán)隊都具備極強的信息能力，并且會定期對各部門成員提供培訓(xùn)支持。從開放數(shù)據(jù)的生命周期來看，其數(shù)據(jù)收集、共享、整合、開放等環(huán)節(jié)，都會涉及一些基層公務(wù)員的操作，而開放數(shù)據(jù)中所涉及的部分決策工作，也需高一級的公務(wù)人員在擁有特定知識背景的情況下，做出科學(xué)的分析與決策。我國政府也需要考慮相應(yīng)提升部門人員的數(shù)據(jù)能力，掌握大數(shù)據(jù)時代所需的一些信息知識與技術(shù)，來迎接時代的挑戰(zhàn)。

因此，本文認(rèn)為提升我國政府部門大數(shù)據(jù)能力、推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作需要重視以下幾點：

一是盡快出臺開放政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)法規(guī)，為數(shù)據(jù)開放提供法制保障，從而綜合提升政府部門大數(shù)據(jù)能力。需要人大立法來完善相關(guān)數(shù)據(jù)共享的法律，來突破當(dāng)前管理體制的困境；需要加強數(shù)據(jù)安全法制建設(shè)，如個人數(shù)據(jù)保護(hù)法、商業(yè)機(jī)密保護(hù)法、安全保密條例等，保證各系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)能安全可靠地運行；同時，也需要加強規(guī)范來確定開放數(shù)據(jù)的目錄、開放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)獲取技術(shù)、開放申請流程與數(shù)據(jù)開放接口等，并對數(shù)據(jù)的時效性和可獲取性提出規(guī)范，盡可能保證數(shù)據(jù)的可利用性。進(jìn)而推動政府在法律框架內(nèi)做到非保密即公開，在保障安全與隱私的情況下最大程度地開放政府?dāng)?shù)據(jù)。

二是逐步探索適合中國國情的信息化推進(jìn)體制，加強政府部門數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)開放能力?？梢蕴剿鹘ㄔO(shè)符合我國國情的首席信息官制度，或者成立大數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊，對電子政務(wù)按需求進(jìn)行頂層規(guī)劃，牽頭推動相關(guān)硬件設(shè)施如數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)建設(shè)。并在數(shù)據(jù)共享方面，綜合協(xié)調(diào)各部門的共享應(yīng)用，推進(jìn)數(shù)據(jù)整合；在開放數(shù)據(jù)清單方面，結(jié)合專家意見和各部門的計劃，并不斷修改完善開放數(shù)據(jù)清單；在數(shù)據(jù)開放前的數(shù)據(jù)分析與脫敏工作方面，提升數(shù)據(jù)監(jiān)管流程的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，防止開放數(shù)據(jù)后隱私泄露和數(shù)據(jù)攻擊等問題出現(xiàn)。

三是提升部門人員的相關(guān)數(shù)據(jù)能力，推動政府?dāng)?shù)字信息化進(jìn)程，并逐步完善開放數(shù)據(jù)的績效考核和監(jiān)督制度。公務(wù)人員的信息素質(zhì)不高會造成工作效率低下的問題，且目前我國政府很多信息仍以紙質(zhì)文檔而非電子數(shù)據(jù)形式存在，給開放數(shù)據(jù)工作造成很大難度。除了需要培訓(xùn)基層公務(wù)員的相關(guān)技能外，也需要制定數(shù)字化存儲標(biāo)準(zhǔn)與流程，規(guī)范政府信息電子化備案，提升存儲數(shù)據(jù)的質(zhì)量，為開放數(shù)據(jù)工作奠定基礎(chǔ)。另一方面，通過對于開放數(shù)據(jù)工作的內(nèi)部績效考核與外部監(jiān)督，來引起部門重視相關(guān)工作。

此外，除了加強政府部門內(nèi)部的建設(shè)外，還可推進(jìn)數(shù)據(jù)開放的互動管理，提升企業(yè)、個人、科研院校及其他社會組織等多元主體的參與，汲取大眾的智慧。可以通過數(shù)據(jù)開發(fā)競賽、座談會等形式鼓勵社會主體積極參與數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，并在此過程中不斷反饋開放數(shù)據(jù)的有關(guān)問題，從而提升政府部門的數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)再利用能力。

①Transparency and Open Government, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/transparency-and-open-government.

②The dynamics of opening government data Center for Technology in Government. http://www. ctg. albany. edu/publications/reports/opendata.

③2017中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放指數(shù)排名：上海、青島位列前二，北京跌出前五, http://www.thebigdata.cn/YeJieDongTai/35148.html.

④Read the Open Data Law, https://www1.nyc.gov/site/doitt/initiatives/open-data-law.page.

⑤NYC Open Data Laws and Reports, https://opendata.cityofnewyork.us/open-data-law/.

1.Arcelus, Josune， “Framework for useful transparency websites for citizens”，InternationalConferenceonTheoryandPracticeofElectronicGovernanceACM, (2012):83-86.

2.Attard, Judie, et al. “A systematic review of open government data initiatives”，GovernmentInformationQuarterly，32.4(2015):399-418.

3.Bertot J.C., Choi H.， “ Big data and e-government: issues, policies, and recommendations”，InformationPolity, (2013):1-10.

4.Dawes, S.S.， “Stewardship and usefulness: policy principles for information-based transparency”，GovernmentInformationQuarterly,(2010): 377-383

5.Jaeger, Paul T., J.C.Bertot, and J. A. Shuler， “The Federal Depository Library Program (FDLP), Academic Libraries, and Access to Government Information”，JournalofAcademicLibrarianship，36.6(2010):469-478.

6.樊博，陳璐：《政府部門的大數(shù)據(jù)能力研究——基于組織層面的視角》，《公共行政評論》2017年第1期。

7.樊博:《跨部門政府信息資源共享的推進(jìn)體制、機(jī)制和方法》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2008年第2期。

8.才世杰，夏義堃：《發(fā)達(dá)國家開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的比較分析》，《電子政務(wù)》2015年第7期。

9.李明：《大數(shù)據(jù)技術(shù)與公共安全信息共享能力》，《電子政務(wù)》2014年第6期。

10.徐慧娜，鄭磊：《面向用戶利用的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺:紐約與上海比較研究》，《電子政務(wù)》2015年第7期。

11.鄭磊，高豐：《中國開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺研究:框架、現(xiàn)狀與建議》，《電子政務(wù)》2015第7期。