王 躍

(中國人民大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，北京100872)

黨的十九大報告提出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這在國家戰(zhàn)略層面再次把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化列為貫徹新發(fā)展理念、推進新型城鎮(zhèn)化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大目標(biāo)任務(wù)，“加快”二字凸顯了這項工作的緊迫性，也提出了新的更高要求。近年來，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得了積極進展，同時還面臨不少難題和制約，應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識、綜合施策，不斷完善相關(guān)制度機制和政策體系，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化得以更快推進。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論基礎(chǔ)和國際經(jīng)驗

按照官方定義，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指有條件、有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以取得城鎮(zhèn)戶籍，在政治權(quán)利、勞動就業(yè)、社會保障、公共服務(wù)等方面逐步享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，并在思想觀念、社會認(rèn)同、生活方式等方面逐步融入城市的過程[1]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其市民化，既是人類工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以來出現(xiàn)的問題，也是一個基本規(guī)律。簡要回顧一下馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)和西方經(jīng)濟學(xué)中有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論闡釋，以及一些西方發(fā)達國家已經(jīng)走過的道路，對我國新時代加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重要的指導(dǎo)價值和啟發(fā)意義。

馬克思有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的思想分散在《資本論》各卷中，其中又主要分布于《資本論》第1卷各篇[2]。基于對19世紀(jì)英、法、德等國家工業(yè)化進程的考察，馬克思認(rèn)識到，生產(chǎn)力的快速發(fā)展必然會導(dǎo)致機器在農(nóng)業(yè)中的廣泛使用和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的出現(xiàn)，這個過程中必然會產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。農(nóng)民自給自足的自然經(jīng)濟被商品經(jīng)濟所代替，實物地租變成貨幣地租，對勞動者人身自由的限制被逐漸解除，為勞動力市場形成和流動提供了可能。城市工業(yè)快速發(fā)展，勞動力需求快速增加，工人工資水平得到一定程度提高，城鄉(xiāng)利益差距不斷擴大，使更多農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)向城市尋求更好的生存和發(fā)展空間。馬克思還認(rèn)為，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移并不僅僅是簡單的空間和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，它也是農(nóng)村、農(nóng)民社會關(guān)系轉(zhuǎn)型的過程；資本主義條件下的這種人口轉(zhuǎn)移結(jié)果必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)對立、工農(nóng)對立[3]?；谶@種情況，馬克思批判吸收了空想社會主義者關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展的理論成果，提出了城鄉(xiāng)融合這一概念。所謂城鄉(xiāng)融合，就是“把城市和農(nóng)村生活方式的優(yōu)點結(jié)合起來，避免兩者的片面性和缺點”。馬克思在分析資本主義城鄉(xiāng)對立根源及其影響的基礎(chǔ)上，預(yù)測了在生產(chǎn)力高度發(fā)達的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)關(guān)系走向城鄉(xiāng)融合，社會將達到整體協(xié)調(diào)發(fā)展的理想狀態(tài)，城鄉(xiāng)融合的過程就是人類走向完全自由和解放的過程。

在西方經(jīng)濟學(xué)中，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題有關(guān)的代表性理論有阿瑟·劉易斯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論和庫茲涅茨的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論。1954年，著名發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·劉易斯發(fā)表了《勞動無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》一文，提出了二元結(jié)構(gòu)理論模型。劉易斯指出，發(fā)展中國家的經(jīng)濟一般是二元的，即同時存在著“資本主義”部門和“維持生計”部門，前者又叫現(xiàn)代部門，后者又叫傳統(tǒng)部門，主要指傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為主，城市則以現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)為主。發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)人口比重較高，農(nóng)村存在土地資源稀缺、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值邊際遞減和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資本投入下降等問題。因此，農(nóng)村剩余勞動力會前往城市尋找出路和社會認(rèn)同，這對二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)換起著十分重要的作用。發(fā)展中國家可以利用“人口紅利”的優(yōu)勢，推動現(xiàn)代部門發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，加速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化擴張，直至將沉積在農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動力轉(zhuǎn)移干凈并出現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為止。西蒙·庫茲涅茨的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論是其在1941年發(fā)表的《國民收入及其構(gòu)成》中提出的。庫茲涅茨分析了國民收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)人口分布之間的重要聯(lián)系，并通過對大量歷史經(jīng)濟資料的研究得出結(jié)論:隨著時間推移和經(jīng)濟增長，農(nóng)業(yè)部門的國民收入和社會就業(yè)在整個國民收入和總就業(yè)中的比重均不斷下降；工業(yè)部門國民收入比重大體上升，而社會就業(yè)比重大體不變或略有上升；服務(wù)部門國民收入比重大體不變或略有上升，而社會就業(yè)比重呈上升趨勢。不發(fā)達國家多為農(nóng)業(yè)國，發(fā)達國家多為工業(yè)國，發(fā)展中國家實現(xiàn)發(fā)展的主要途徑就是大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，隨著問題的拓展和日益復(fù)雜化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不再是單一視角下的問題，除經(jīng)濟學(xué)外，還涉及政治學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、人口學(xué)等內(nèi)容，越來越體現(xiàn)為多學(xué)科交叉與融合。

從世界上絕大多數(shù)發(fā)達國家城市化的歷史進程來看，農(nóng)業(yè)人口不斷向城市轉(zhuǎn)移并最終實現(xiàn)市民化，是一個必不可少的環(huán)節(jié)和帶有普遍性的規(guī)律。美國、英國、日本等作為較早完成城市化的國家，在其城市化快速發(fā)展時期，同樣面臨農(nóng)村人口大量涌入、融入城市存在困難、基本公共服務(wù)跟不上等問題，這些國家采取了一系列政策措施促進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和城市化進程，取得極大成功。比如，完善社會保障、推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。一些發(fā)達國家在確保人口自由遷徙的前提下，通過立法上的不斷完善，逐步建立了覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障體系和救濟制度，為進入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等在內(nèi)的均等公共服務(wù)，為其在城市中生存和發(fā)展提供基本保障，降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對土地的依賴。回顧很多發(fā)達國家的發(fā)展史，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的提高產(chǎn)生了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力，產(chǎn)業(yè)革命帶動的工業(yè)化將這些農(nóng)業(yè)剩余勞動力不斷吸引到城市中去生活就業(yè)，大量農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移又有力促進了城市化同步快速發(fā)展，形成良性互動。在這其中，有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其市民化的綜合性、系統(tǒng)性、長期性的政策措施，發(fā)揮了十分重要的作用。

二、中國近年來推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要實踐

改革開放近四十年來，中國城鎮(zhèn)化低水平起步、快速度推進，取得舉世矚目的成就。2017年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到42.35%。與此同時，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量仍然偏低，突出表現(xiàn)為戶籍人口城鎮(zhèn)化率不高，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然進入城市生活工作，但難以完全融入城市社會，實際上處于“半市民化”狀態(tài)。2012—2017年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，分別高達17.57、18.03、17.67、16.2、16.15、16.17 個百分點。 預(yù)計到 2020年，我國城鎮(zhèn)人口將達到8.5億人，其中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口近3億人，加上其他常住人口、戶籍不在常住地的人口近4億人[1]。大量被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬，難以在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面享受與城鎮(zhèn)居民均等的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險隱患。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。黨的十八大報告正式提出“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會就此提出多項改革舉措，中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議做出了專門部署?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，確定為今后一段時期我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)四大戰(zhàn)略任務(wù)之首。一系列聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的政策文件陸續(xù)出臺實施，如進一步推進戶籍制度改革的意見(國發(fā)〔2014〕25號)、深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(國發(fā)〔2016〕8號)、實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知(國發(fā)〔2016〕44號)、推動1億非戶籍人口在城市落戶方案(國辦發(fā)〔2016〕72號)、建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見(國土資發(fā)〔2016〕123號)等，為推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化明確了路線圖和工作指引。

隨著頂層設(shè)計基本完成，戶籍、財政、土地等配套支持政策逐步到位，改革成效初步顯現(xiàn)。目前，城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度已全面建立，中小城鎮(zhèn)落戶門檻普遍降低或放開，“人地錢”掛鉤機制、農(nóng)村“三權(quán)”維護和退出機制初步建立。2012—2017年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高7.05個百分點，常住人口城鎮(zhèn)化率提高5.95個百分點，兩者差距總體呈縮小態(tài)勢；2012—2016四年間，全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶總數(shù)高達6 000萬，其中2016年共有約1 800萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口實現(xiàn)進城落戶，呈現(xiàn)一定的加速態(tài)勢。隨著各地政策措施的陸續(xù)跟進出臺，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面的基本公共服務(wù)總體上得到不同程度的保障和加強。習(xí)近平主席在2017年新年賀詞中有相當(dāng)大篇幅講到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作取得的成績，指出“通過改革，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化更便利了，許多貧困地區(qū)孩子們上學(xué)條件改善了，老百姓異地辦理身份證不用來回奔波了，一些長期無戶口的人可以登記戶口了……”這無疑是對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民工作階段性成效的充分肯定。

三、當(dāng)前加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的突出難題

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得積極成效的同時，也應(yīng)看到，受思想觀念、法規(guī)政策、體制機制等多方面影響，加快這項工作還面臨不少難題和挑戰(zhàn)。

1.部分地方對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化認(rèn)識不夠到位。有的地方對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論理解存在空白，對這項工作的重大意義、中央推進的堅定決心認(rèn)識不夠深入，實際工作中存在“等靠要”思想，改革探索精神和干事創(chuàng)業(yè)勁頭不足，工作主動性、創(chuàng)造性有待加強。有的地方以人為核心的理念沒有完全樹立起來，仍然把要項目、要資金、要土地指標(biāo)掛在嘴邊，搞經(jīng)濟建設(shè)和城市擴張抓得很緊，為城市居民特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供高質(zhì)量公共服務(wù)的意識相對偏弱。有的地方高估農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化負(fù)擔(dān)，只考慮當(dāng)期成本、不考慮長遠收益，只看到個體負(fù)擔(dān)、沒看到規(guī)模效應(yīng)和邊際投入遞減，畏難情緒較為嚴(yán)重。一些戶籍城鎮(zhèn)化率偏低的地區(qū)有攀比思想和趕進度的沖動，為了數(shù)字的“好看”和指標(biāo)的達成，采用縣改市(區(qū))、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)(街道)、村改居等方式，使大量人口短時間內(nèi)“被落戶”到城鎮(zhèn)。

2.配套政策與改革措施尚未實現(xiàn)“同頻共振”。一是配套政策實施有不平衡現(xiàn)象。中央有關(guān)戶籍制度改革和財政、土地等配套政策已經(jīng)出臺，但地方配套政策的制定、細(xì)化和實施進度不平衡。有的地方進展較快，及時出臺了實施細(xì)則，完善了相關(guān)政策措施；有的地方跟進不及時，進展相對較慢。二是成本分擔(dān)機制尚不明晰?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》對政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制做了原則性規(guī)定，但實際推動中各方對此細(xì)化不夠，探索不足。政企之間成本負(fù)擔(dān)邊界不夠清晰，有的地方政府職責(zé)邊界過寬，實際上承擔(dān)著“無限責(zé)任”。不少企業(yè)缺乏承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的積極性，繳納職工養(yǎng)老保險、住房公積金等補貼的比例偏低。流入地和流出地之間合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制尚未有效形成，一些基本公共服務(wù)可攜帶性不強，職工養(yǎng)老保險等尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)較為困難。三是“人地掛鉤”面臨落地難問題。根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤政策，一些外來人口、常住人口數(shù)量很大的東部地區(qū)，由于在城鎮(zhèn)落戶數(shù)量上并沒有比較優(yōu)勢，用地緊張狀況難以緩解；個別城鎮(zhèn)戶籍人口增加較多的地區(qū)，如嚴(yán)格按照文件確定的新增建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，甚至?xí)霈F(xiàn)新增用地指標(biāo)比國土部門往年下達的用地總指標(biāo)還要多的情況。當(dāng)參考常住人口數(shù)量確定新增用地規(guī)模時，又面臨常住人口流動性大、缺乏精確的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)等難題。另外，很多地方城市建設(shè)擴張時已充分考慮當(dāng)前常住人口和未來人口集聚情況，土地城鎮(zhèn)化總體上明顯快于人口城鎮(zhèn)化，實施“人地掛鉤”時如對各地存量用地和節(jié)約集約用地情況綜合考慮不足，容易造成土地低效浪費，加劇一些地方的“空城”“鬼城”現(xiàn)象。四是農(nóng)村一些相關(guān)改革還在推進過程中。受現(xiàn)行《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》等法律條文限制和諸多因素影響，農(nóng)村一些相關(guān)改革還在推進過程中，如土地承包經(jīng)營權(quán)到期后的政策尚不明確，集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定和收益分配權(quán)量化到戶等改革尚在探索，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化通道尚未完全打通等，削弱了農(nóng)民帶資進城的能力，影響了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶積極性。

3.城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)和信息共享體系有待完善。一是城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)不一、底數(shù)不清。目前對城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計有戶籍人口、常住人口、持居住證人口等多個口徑，彼此之間差距較大。如2016年底，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率48.08%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有30.67%，相差17.41個百分點；湖南常住人口城鎮(zhèn)化率52.49%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有29.89%，相差22.6個百分點。一方面，農(nóng)民進城不落戶、居住不辦證現(xiàn)象比較普遍，城鎮(zhèn)化水平有低估現(xiàn)象；另一方面，一些地方農(nóng)民被整村征地拆遷、集中上樓安置，統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口，但村集體組織和農(nóng)村生活、管理方式基本不變，實際上處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，加上一些地方由于行政區(qū)劃調(diào)整導(dǎo)致的城鎮(zhèn)戶籍人口大幅增加，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平又有高估現(xiàn)象。二是部門間人口信息資源共享不足。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理涉及公安、統(tǒng)計、教育、衛(wèi)生、人社、住建等多個部門，一些部門建立起了各自的信息管理系統(tǒng)，但信息資源在部門與部門、行業(yè)與行業(yè)之間橫向交流還不暢通，流動人口規(guī)模、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量等重要數(shù)據(jù)難以實時共享，給研究和制定政策造成不便。三是一些政策口徑存在不一致現(xiàn)象。譬如，根據(jù)“人地掛鉤”政策，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤，同時，基本公共服務(wù)要求覆蓋到全部城鎮(zhèn)常住人口，一些地方出臺的優(yōu)惠政策又明確以居住證為載體，導(dǎo)致基層干部群眾心中有一定困惑。

4.破解難題的有效辦法和成熟模式不多。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，各地遇到的情況不一，新老問題交織出現(xiàn)，對如何破解這些難題，一些地方進行了積極探索，但成功經(jīng)驗總體不多，更缺乏可復(fù)制、可推廣的成熟模式。反映比較集中的有四方面問題:一是大城市和東部地區(qū)綜合承載壓力過大的問題。超大城市、特大城市和東部一些地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展快，勞動力需求旺盛，公共服務(wù)水平高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移和落戶的意愿較強；但這些地方人口與資源環(huán)境矛盾突出，綜合承載壓力過大，有的還需要控制人口規(guī)模、限制落戶數(shù)量。如浙江省2016年外省籍流動人口占流動人口比例達86%，外省籍流動人口隨遷子女在浙江享受義務(wù)教育的有110余萬，部分地區(qū)流動人口子女就學(xué)比例已超過戶籍人口，教育資源供求矛盾十分明顯。二是中小城市和小城鎮(zhèn)吸引力不足的問題。廣大中小城市和建制鎮(zhèn)特別是中西部地區(qū)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍持開放態(tài)度，甚至設(shè)置了“零門檻”，但由于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)支撐不足、就業(yè)機會偏少，以及教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)水平相對較低，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移和就地就近落戶仍然較為困難。三是農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)積極性不高的問題。很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戀土情結(jié)濃厚，擔(dān)心進城落戶后農(nóng)村權(quán)益得不到長遠保障、子女得不到繼承、各項惠農(nóng)政策不能再享受，一些城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)民期待土地征用、房屋拆遷帶來巨大經(jīng)濟利益，加上對城鎮(zhèn)生活費用太高、缺乏穩(wěn)定工作和住房保障的擔(dān)憂，以及居住證制度實施后進一步?jīng)_淡了城鎮(zhèn)戶口“含金量”，導(dǎo)致他們落戶城鎮(zhèn)的積極性普遍不高，甚至部分已經(jīng)落戶城鎮(zhèn)的人員要求將戶口遷回農(nóng)村。國家發(fā)展改革委會同全國總工會在全國12個省份開展的農(nóng)民工落戶意愿問卷調(diào)查結(jié)果顯示，只有21.6%的農(nóng)民工愿意將戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，32.4%表示“看情況再定”，8.7%表示“說不清”，37.3%表示“不愿意落戶”。四是部分地方政府積極性不高的問題。近年來受經(jīng)濟下行壓力加大影響，一些地方財力緊張、收支矛盾突出，對推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化支持力度不大、效果不明顯。特別是東部一些地方受財力保障等因素制約，擔(dān)心外來人口進多了財政負(fù)擔(dān)吃不消、建設(shè)用地保障不了，推進相關(guān)改革的積極性不高。

四、新時代加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的幾點思考和建議

中國特色社會主義已進入新時代，讓更多在城鎮(zhèn)生活就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口扎根留下，既是社會公平正義的體現(xiàn)，也有利于全面小康社會惠及更多人口，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展注入新的動能。應(yīng)按照黨的十九大報告提出的要求，采取有力措施，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

1.深化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的認(rèn)識，強化地方黨委和政府的主體責(zé)任。各級黨委、政府及有關(guān)部門宜加深對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)理論的學(xué)習(xí)和理解，準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的原則和任務(wù)，抓好各項政策和改革舉措的貫徹落實。堅持以人為核心，把工作重點放在為進城農(nóng)民提供基本公共服務(wù)上，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)對常住人口全覆蓋。堅持存量優(yōu)先，重點吸引進城時間長、就業(yè)能力強、能夠適應(yīng)城市工作生活環(huán)境的非戶籍人口落戶，形成示范帶動效應(yīng)。深刻認(rèn)識農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的長期性、歷史性，尊重進城農(nóng)民自愿選擇是否落戶城鎮(zhèn)的權(quán)利，不急推冒進，不層層下指標(biāo)，更要防止用行政區(qū)劃調(diào)整等手段搞虛假“城鎮(zhèn)化”。在中央方針政策明確和頂層設(shè)計基本形成的背景下，應(yīng)強化地方各級黨委和政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體責(zé)任，鼓勵各地完善工作機制、大膽探索創(chuàng)新，及時研究和協(xié)調(diào)解決存在的問題，對工作進展情況進行跟蹤檢查，確保各項政策舉措取得實效。

2.加強相關(guān)政策措施的協(xié)同配套，加快形成政策合力。一是強化配套政策協(xié)同性。督促指導(dǎo)還未出臺財政支持政策、“人地掛鉤”政策的省市縣，加快制定相關(guān)實施細(xì)則和配套措施，明確具體操作制度、流程，落實各方責(zé)任，切實推動政策的實施。中央有關(guān)部門在分配轉(zhuǎn)移支付資金、用地指標(biāo)時，要注意實現(xiàn)掛鉤的規(guī)則化、透明化，防止出現(xiàn)分配不公問題。二是健全成本分擔(dān)機制。圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，形成更加合理的中央與地方主要事權(quán)清單，加大差別化探索力度，進一步細(xì)化支出責(zé)任劃分，合理確定中央政府、地方政府、企業(yè)、個人需分擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，并建立健全相關(guān)機制，確保成本分擔(dān)落實到位。三是完善土地支持政策。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的同時，還要綜合考慮各地常住人口情況，同時注意與城市擴張規(guī)模和土地節(jié)約集約利用情況結(jié)合起來，防止出現(xiàn)人口集聚規(guī)模大、用地確實緊張的地方保障不了，以及一些地方大幅增加用地規(guī)模、出現(xiàn)新的“空城”“鬼城”現(xiàn)象。四是加快農(nóng)村相關(guān)改革。加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，從操作層面明確“長久不變”的具體內(nèi)涵，打消農(nóng)民對進城落戶的擔(dān)憂和顧慮。進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策，積極探索建立進城農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機制，合理引導(dǎo)進城農(nóng)民逐步退出農(nóng)村權(quán)益，破解進城農(nóng)民“雙占”城鄉(xiāng)資源的利益困局。

3.提高基本公共服務(wù)均等化水平，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城鎮(zhèn)的全方位融入。一是進一步提升公共服務(wù)水平。學(xué)習(xí)參考一些發(fā)達國家的成功做法，加大農(nóng)民工職業(yè)教育、技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度，優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，提高其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。健全覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障體系，完善租賃和購房補貼制度，進一步擴大住房公積金繳存范圍，為其在城鎮(zhèn)購房提供更多支持。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女與當(dāng)?shù)貎和倌昶降冉邮芙逃?，針對地方反映較多的放寬進城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)政策后出現(xiàn)的入學(xué)兒童少年劇增、教育資源緊張情況，加大財政資金和用地指標(biāo)方面的保障力度，重點解決校舍不足和一些學(xué)校存在的“大班額”、寄宿“大通鋪”問題。擴大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋面，研究制定保姆、保潔、護工等靈活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險政策，同時加快出臺社保資金跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國統(tǒng)籌辦法，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)社保關(guān)系。推進深度整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，進一步完善基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)醫(yī)療費用結(jié)算平臺。二是促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市的“心理融入”。強化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷，使其在思維方式、生活觀念、行為習(xí)慣、人際交往等方面實現(xiàn)全方位轉(zhuǎn)變，在精神層面增強對城市的認(rèn)同感和歸屬感，實現(xiàn)對城市的“心理融入”。三是加強宣傳引導(dǎo)工作。鑒于很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不接觸、不了解、更不會主動運用相關(guān)政策，建議相關(guān)部門和中央媒體聯(lián)動起來，面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化核心人群，多渠道、多形式開展宣傳，重點深入講解城鎮(zhèn)落戶、居住證辦理、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、農(nóng)村“三權(quán)”等方面的政策規(guī)定，提高政策的群眾知曉率和影響力。

4.健全法律法規(guī)和基礎(chǔ)制度體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供長遠保障。一是修改完善相關(guān)法規(guī)。加快修改完善《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律條文，為維護進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”，賦予承包地、宅基地和農(nóng)民住房資產(chǎn)屬性，支持引導(dǎo)其自愿有償退出，提升農(nóng)民帶資進城能力等，提供可靠的法律保障。另外，作為戶籍管理主要依據(jù)的《戶口登記條例》是1958年制定的，在新型城鎮(zhèn)化大背景下，該條例中的一些內(nèi)容已不能適應(yīng)發(fā)展需要，建議盡快予以修訂。二是健全人口統(tǒng)計和信息共享體系。進一步加強和完善人口普查、抽樣調(diào)查制度，合理確定城鎮(zhèn)化統(tǒng)計口徑，準(zhǔn)確反映城鎮(zhèn)戶籍人口、常住人口、流動人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化。整合公安、人力資源社會保障、人口計生、統(tǒng)計等部門相關(guān)資源，建立城鎮(zhèn)人口動態(tài)監(jiān)控和信息共享制度，為制定重大政策和測算相關(guān)開支提供更為堅實的統(tǒng)計保障。督促各地抓緊升級完善人口信息管理系統(tǒng)，對因行政區(qū)劃和城鄉(xiāng)屬性調(diào)整涉及的人口，真正做到逐戶逐人嚴(yán)格甄別，確保如實反映城鎮(zhèn)落戶和戶籍城鎮(zhèn)化率情況。三是完善工作推進制度機制。健全新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作協(xié)調(diào)推進機制，進一步明確部門職責(zé)分工，完善頂層設(shè)計，確保各項任務(wù)落實到位。從長遠看，可探索在大部制改革框架內(nèi)，把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作相關(guān)職能整合起來，從根本上解決政策協(xié)調(diào)性、協(xié)同性不足的問題。

5.加強改革探索和模式推廣，破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化遇到的難題和障礙。針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中遇到的大城市綜合承載壓力過大、中小城鎮(zhèn)吸引力不足、農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)和部分地方政府積極性不高等問題，應(yīng)鼓勵各地結(jié)合自身實際，大膽進行改革探索。建議著重在加快建設(shè)城市群、處理好大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與人口調(diào)控的關(guān)系、培育發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化、提升農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)和地方政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“兩個積極性”上下功夫，力爭形成一批各有側(cè)重、各具特色，可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗和成熟模式。有關(guān)部門可通過部署相關(guān)試點示范、組織現(xiàn)場交流培訓(xùn)會、編發(fā)典型案例、開展巡回宣講等方式，及時總結(jié)推廣地方推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中好的做法和經(jīng)驗，引導(dǎo)各地相互學(xué)習(xí)借鑒，在先進典型和成功模式的示范帶動下，進一步加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

[1] 國家發(fā)展和改革委員會:《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》，北京:中國計劃出版社2016年版。

[2] 崔占峰:《馬克思農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)思想研究》，《經(jīng)濟問題》2007年第12期。

[3] 趙燕、解運亮:《城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移方式研究——一個馬克思主義的分析思路》，《經(jīng)濟問題探索》2014年第4期。