范 進 學

(上海交通大學法學院，上海200030)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，緊密結合新的時代條件和實踐要求，以全新的視野深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認識，形成了習近平新時代中國特色社會主義思想；統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，推動黨和國家事業(yè)取得了歷史性成就，使我國政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個方面的社會關系都發(fā)生了全面、深刻的歷史性變革。社會變革必然引發(fā)憲法內(nèi)容與憲法規(guī)范對于社會事實的相對滯后性，故需通過憲法修改使事實與規(guī)范相一致。黨中央審時度勢，根據(jù)新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的新要求，做出了對我國憲法進行適當修改的重大政治決定，開啟了自1982年憲法頒行以來的第五次憲法修改，以便“把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定”[1]。2017年12月15日，中共中央召開了黨外人士座談會，就中共中央關于修改憲法部分內(nèi)容的建議聽取了各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士代表的意見和建議；2018年1月12日，中央政治局又召開會議，研究修改憲法部分內(nèi)容的建議，并聽取了《中共中央關于修改憲法部分內(nèi)容的建議》在黨內(nèi)外一定范圍征求意見的情況報告；1月19日，黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。因此，在黨的十九大精神與黨中央通過修憲建議之背景下，筆者就我國現(xiàn)行憲法必須修改的內(nèi)容作以學術探討，不妥之處，敬請方家批評。

一、全面深化改革對憲法關系的挑戰(zhàn)

自2012年黨的十八大提出“全面深化改革”的目標后，十八屆三中全會專門通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化改革所涉及的政治體制、經(jīng)濟體制、文化體制、社會體制、生態(tài)體制等各個方面及領域的改革做了全方位的頂層設計與制度性安排。這次改革是我黨在當前國內(nèi)外環(huán)境都在發(fā)生極為廣泛而深刻的變化、我國發(fā)展面臨一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)的條件下的深度改革。雖然近40年的改革開放發(fā)展了中國特色社會主義，為社會主義現(xiàn)代化建設提供了強大動力和有力保障，但在中國特色社會主義進入新時代的背景下，我們?nèi)匀幻媾R著一系列矛盾和問題，其中，最核心的就是黨的十九大所提出的“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。要解決這一矛盾，關鍵就在于全面深化改革。

全面深化改革不同于以往的改革，以往改革也提出改革目標，但大多是具體領域的，如黨的十四大提出我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制；而黨的十八屆三中全會則提出了全面深化改革的總目標，并在總目標統(tǒng)領下明確了經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設制度深化改革的分目標，因此，十八屆三中全會所提出的改革的基本特點就是“全面”，“涉及黨和國家工作全局，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展各領域，涉及許多重大理論問題和實際問題”，①習近平:《在十八屆三中全會第二次全體會議上的講話》，人民網(wǎng)2013年11月12日。因而是一場深刻的、全面的社會變革。

全面深化改革之所以被視為是一場“深刻而全面”的社會變革，就在于改革的全面性與深刻性。首先，它是一次全領域的社會變革。全面深化改革的總體目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是繼周恩來同志在1964年12月第三屆全國人大第一次會議上首次提出工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學技術現(xiàn)代化即“四個現(xiàn)代化”之后，中共中央第一次提出的第五個現(xiàn)代化，如果說前四個現(xiàn)代化是硬件現(xiàn)代化，那么國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則是軟件現(xiàn)代化，即制度現(xiàn)代化；只有實現(xiàn)制度現(xiàn)代化，我國才能成為真正意義上的現(xiàn)代化國家。國家制度現(xiàn)代化之核心就是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。所謂“國家治理體系”是“在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”；而“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”?！皣抑卫眢w系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，只有提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”[2]?？梢?，國家治理體系與治理能力說到底就是整個國家的制度體系及其效能，這一意義上的制度現(xiàn)代化就“不是推進一個領域改革，也不是推進幾個領域改革，而是推進所有領域改革”[2]。當前所面臨的突出問題與矛盾，不是單單依靠單個領域、單個層次的改革所能解決的，必須加強頂層設計和全面謀劃。而制度現(xiàn)代化也只有通過全面深化改革才能完成。

其次，它是一次更為深刻的社會變革。所謂深刻性，是指全面深化改革觸及深層次的社會關系和利益調(diào)整。全面深化改革是一個觸及各利益階層利益關系與利益矛盾的過程，無論政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等哪個領域的改革，都是一次利益重新分配與重新調(diào)整的過程，往往牽一發(fā)而動全身。李克強總理在2017年“兩會”期間就曾指出，“在改革中要觸動利益，則比觸動人們的靈魂更難”。但是，改革所堅持的一個標準就是要“維護和發(fā)展國家、民族、人民利益，堅持和鞏固黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位”。改革的方向與目標是“促進社會公平正義，增進人民福祉”，通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，建立更好地體現(xiàn)社會主義公平正義原則的制度安排。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。因此，一場觸及利益關系即比觸動人們靈魂還難的社會變革，對社會的影響必然是深刻的。

這場由中共中央主導的自上而下的社會變革，涉及包括經(jīng)濟、社會、政治、文化、人與自然等全方位的利益關系變動，而經(jīng)濟利益關系的變化必然導致政治法律關系的變化。正如馬克思所指出的，“隨著經(jīng)濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革”[3]。如此，反映全部社會關系的憲法關系應當隨之變動，這種憲法變動往往以憲法修改或憲法解釋的方式進行，以適應社會關系的不斷變遷。由于全面深化改革所涉及的領域具有全面性與深刻性，已經(jīng)突破了憲法解釋所能容納的范圍與技術要求，因此必須通過憲法修改的方式加以完善。憲法解釋是在遵循一定方法的前提下，針對模糊的憲法文本的含義做出進一步闡釋與說明以明確其具體含義，因而憲法解釋是對憲法規(guī)范的適用性說明而非立法性創(chuàng)造。憲法解釋的條件是對既有的憲法文本語詞的具體化，一旦憲法文本的內(nèi)容無法通過解釋而明確其具體含義即需要通過立法性的修改以增減憲法內(nèi)容時，憲法解釋的前提條件就已喪失。當前我國的全面深化改革已經(jīng)引發(fā)某些社會關系發(fā)生重大變化，僅僅通過憲法解釋已經(jīng)無法修復憲法內(nèi)容，所以憲法修改勢在必行。2018年1月19日，十九屆二中會議公報明確指出:“中國特色社會主義進入新時代，這是我國發(fā)展新的歷史定位。根據(jù)新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的新形勢新任務，有必要對我國憲法做出適當?shù)男薷??！盵1]

二、憲法應修改的基本內(nèi)容

在全面深化改革與黨中央決定第五次修改憲法的背景下，我國現(xiàn)行憲法從序言、總綱到具體規(guī)范，諸多條款與深化改革下的社會變革出現(xiàn)了矛盾與沖突，需通過憲法修改的方式予以解決。正如黨的十九屆二中全會公報所指出的:“由憲法及時確認黨和人民創(chuàng)造的偉大成就和寶貴經(jīng)驗，以更好發(fā)揮憲法的規(guī)范、引領、推動、保障作用，是實踐發(fā)展的必然要求”。筆者認為，現(xiàn)行憲法在指導思想、國家的根本任務與社會主義國家建設目標、政治體制、司法體制、農(nóng)村土地制度、公有制與非公有制經(jīng)濟的平等法律保護等方面均須加以適當修改。

(一)憲法序言的修改

就憲法序言而言，涉及修改的內(nèi)容應包括第7自然段中“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下”，以及最后一段——“逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學技術的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。對于以上內(nèi)容應修改五處:一是在指導思想中增加“科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想”；二是在指導思想之后，增加“必須堅持和加強黨對一切工作的領導”；三是在四個現(xiàn)代化之后加上“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；四是在三個文明的基礎上，加上第四個文明即“生態(tài)文明”；五是在“富強、民主、文明”之后，加上“和諧”“美麗”。由此，該段指導思想應修改為“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，必須堅持和加強黨對一切工作的領導”；該自然段最后一句修改為:逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學技術與國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義國家”。此外，還應在序言第12自然段中增加“構建人類命運共同體”的內(nèi)容。以下對序言應修改內(nèi)容進一步詳細闡釋。

1.黨的指導思想的新內(nèi)容

“科學發(fā)展觀”是以胡錦濤同志為總書記的第十七屆和十八屆黨中央提出的黨的指導思想，這一指導思想在黨的十七大報告中得到了全面闡釋，即“科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，全面推進經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益”。此后，在黨的十七大和十八大關于修改《黨章》的決議中皆把科學發(fā)展觀正式確立為黨的指導思想?！傲暯叫聲r代中國特色社會主義思想”是黨的十九大提出的最新指導思想，是馬克思主義中國化的最新理論成果，是黨和國家必須長期堅持的指導思想。新修訂的《黨章》也已經(jīng)把這一指導思想正式確立下來。因此，基于“科學發(fā)展觀”與“習近平新時代中國特色社會主義思想”在國家政治和社會生活中的指導地位，憲法修改必然要對其予以確認。

2.“黨對一切工作的領導”

“黨領導一切”的思想源自毛澤東同志。1962年1月30日，毛澤東在擴大的中央工作會議上明確指出:“工、農(nóng)、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。黨要領導工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府。”[4]2000年1月，江澤民同志在中紀委第四次全體會議發(fā)表的講話中也指出“工農(nóng)兵學商，黨是領導一切的”[5]。習近平總書記也強調(diào)，“黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”[6]。黨的十八屆四中全會更加明確指出:“黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”。黨的十八屆七中全會再次指出:“確保黨對一切工作的領導，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方?！痹谑糯髨蟾嬷?，習近平總書記再次重申“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，提出了“堅持黨對一切工作的領導”的基本原則，并將它置于新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的第一條?？梢哉f，黨領導一切的政治原則是新時代中國特色社會主義取得成功和走向勝利的根本政治保證。所以，本次憲法修改應將這一政治原則寫入憲法文本之中，置于指導思想之后。

3.從“四個現(xiàn)代化”到“五個現(xiàn)代化”的轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的總目標——“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習近平總書記指出:“我們講過很多現(xiàn)代化，包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化等，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是第一次講?！雹倭暯?《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話》，人民網(wǎng)2014年2月17日。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是繼上述“四個現(xiàn)代化”之后的第五個現(xiàn)代化，因此，憲法文本也應該從“四個現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔鍌€現(xiàn)代化”。

4.從“三個文明”到“四個文明”的轉(zhuǎn)變

黨的十二大報告指出，我們在建設高度物質(zhì)文明的同時，一定要努力建設高度的社會主義精神文明，這是建設社會主義的一個戰(zhàn)略方針。1986年中共十二屆六中全會通過了《關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》。1992年鄧小平在視察南方的談話中更明確地提出“堅持兩手抓，兩個文明都搞好，才是有中國特色的社會主義”。1992年中共十四大明確提出:“堅持兩手抓，兩手都要硬”，“物質(zhì)文明和精神文明都搞好，才是有中國特色的社會主義”。黨的十四大以后，在中央領導的講話和中央文件中，“一手抓物質(zhì)文明建設，一手抓精神文明建設”的思想得到進一步強調(diào)。黨的十六大報告在“兩個文明”的基礎上又提出了“政治文明”建設，并把發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，確定為全面建設小康社會的一個重要目標。這是黨在全國代表大會的文件中第一次明確地將政治文明與建設社會主義物質(zhì)文明和精神文明放在一起，確定為社會主義現(xiàn)代化建設的三大基本目標。黨的十七大報告在提出全面建設小康社會奮斗目標的新要求時又提出了“生態(tài)文明”建設，并把建設生態(tài)文明作為目標之一。生態(tài)文明建設的提出，使我國原有的三個文明系統(tǒng)又增添了一個新的亮點，是對“三個文明”內(nèi)容的進一步豐富。而黨的十八大報告則提出“大力發(fā)展生態(tài)文明建設”，指出“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”。黨的十九大又提出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”的要求。由此，在我國社會文明整體系統(tǒng)中，“四個文明”即物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明是相互聯(lián)系、相互區(qū)別、相互制約、相互影響的有機統(tǒng)一的整體，是黨對“四個文明”之間關系的重新認識，應該體現(xiàn)在憲法文本中。

5.社會主義現(xiàn)代化國家建設目標的完整表述

2006年10月，黨的十六屆六中全會第一次明確提出了“建設社會主義核心價值體系”的重大命題和戰(zhàn)略任務，并指出社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系的內(nèi)核。2007年10月，黨的十七大進一步指出了“社會主義核心價值體系是社會主義意識形態(tài)的本質(zhì)體現(xiàn)”。2011年10月，黨的十七屆六中全會強調(diào)，社會主義核心價值體系是“興國之魂”，建設社會主義核心價值體系是推動文化大發(fā)展大繁榮的根本任務。2012年11月，黨的十八大報告明確提出了“二十四字”的社會主義核心價值觀，即“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善”。2013年12月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，其中把“富強、民主、文明、和諧”視為國家層面的價值目標。黨的十九大報告把“建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化國家”作為中國特色社會主義道路的重要內(nèi)容，集中體現(xiàn)了社會主義現(xiàn)代化國家在社會建設領域的價值訴求，是經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定、持續(xù)健康發(fā)展的重要保證。因此，應在憲法序言中的“富強、民主、文明”之后，增加“和諧、美麗”，從而完善社會主義現(xiàn)代化國家的建設目標。

6.構建人類命運共同體

構建人類命運共同體是十八大以來黨和政府反復強調(diào)的關于人類社會和平發(fā)展的新理念。2011年《中國的和平發(fā)展》白皮書提出，要以“命運共同體”的新視角，尋求人類共同利益和共同價值的新內(nèi)涵。2012年，黨的十八大報告中首次提出要倡導“人類命運共同體意識”。習近平總書記在會見外國人士時多次指出，國際社會日益成為一個你中有我、我中有你的“命運共同體”；在一系列雙邊和多邊重要外交場合多次強調(diào)要樹立人類命運共同體意識，提出了共建中國—東盟命運共同體、中國巴基斯坦命運共同體、亞洲命運共同體、中拉命運共同體、中非命運共同體等。十九大報告則進一步強調(diào)“堅持和平發(fā)展道路，推動構建人類命運共同體”，向世界各國人民呼吁“構建人類命運共同體”。應當說，構建人類命運共同體是我黨與我國政府對促進人類和平發(fā)展的崇高事業(yè)做出的重大貢獻，也是中國為解決人類問題貢獻的中國智慧與中國方案。因此，應在憲法序言第12自然段中增加“構建人類命運共同體”的內(nèi)容。

(二)農(nóng)村土地制度改革與憲法第8條的修改

現(xiàn)行憲法第8條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制?！瓍⒓愚r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！弊?982年以來，本條規(guī)定已經(jīng)1993年與1999年做過兩次修改，最終內(nèi)容是1999年3月在九屆全國人大第二次會議上以《憲法修正案》的方式通過的。改革開放之初，農(nóng)村土地制度實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，將土地所有權和承包經(jīng)營權分設，土地所有權屬于集體，承包經(jīng)營權屬于農(nóng)戶，這種土地制度在當時極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性，有效解決了我國農(nóng)民的溫飽問題，農(nóng)村改革取得重大成果。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)階段的農(nóng)村土地制度需要進一步深化改革，以順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權“三權”分置并行，加快推進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。十八屆四中全會提出了“加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”的新要求，在堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位的基礎上，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新；在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變的前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保的權能，鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。習近平在2013年12月23日中央農(nóng)村工作會議的講話中指出:“土地承包權主體同經(jīng)營權主體發(fā)生分離，這是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系變化的新趨勢。其對完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度提出了新的要求，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，加快構建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！?016年8月30日，習近平在中央全面深化改革領導小組第二十七次會議上的講話中又指出，“深化農(nóng)村土地制度改革，實行所有權、承包權、經(jīng)營權‘三權分置’，是繼家庭承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。要圍繞正確處理農(nóng)民和土地關系這一改革主線，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式?！?016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》指出:實行所有權、承包權、經(jīng)營權的“三權分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。“三權分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權關系，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權益；有利于促進土地資源合理利用，構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。“三權分置”的農(nóng)村土地制度的確立，突破了憲法第8條規(guī)定的“統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，需要及時地加以修正與完善。據(jù)此，憲法第8條關于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”的規(guī)定應當修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置的經(jīng)營體制”。

(三)公有制與非公有制財產(chǎn)同等保護與憲法第11條、第12條的修改

現(xiàn)行憲法第11條第2款規(guī)定，“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權利和利益”。第12條規(guī)定，“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”。這兩條規(guī)定雖然都是對公有制與非公有制經(jīng)濟的憲法和法律保護，但保護的原則是不同的，對非公有制經(jīng)濟的合法權利和利益的保護，憲法規(guī)定的是“國家保護”；而對公有制經(jīng)濟財產(chǎn)規(guī)定的保護則是“神圣不可侵犯”。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善產(chǎn)權保護制度”的思想，明確了“產(chǎn)權是所有制的核心”，強調(diào)了“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權同樣不可侵犯”的平等保護原則，即“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”?！丁粗泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中進一步指出:“在功能定位上，明確公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎；在產(chǎn)權保護上，明確提出公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權同樣不可侵犯；在政策待遇上，強調(diào)堅持權利平等、機會平等、規(guī)則平等，實行統(tǒng)一的市場準入制度?！痹诋a(chǎn)權保護上，無論是公有制經(jīng)濟還是非公有制經(jīng)濟，其財產(chǎn)權的保護都應當是平等的，平等保護體現(xiàn)了現(xiàn)代產(chǎn)權制度的基本要求。2016年，中共中央國務院發(fā)布了《關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》，在產(chǎn)權保護上，重申了“平等保護”原則，指出:“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權保護制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權同樣不可侵犯?！?/p>

由此，憲法應體現(xiàn)十八大以來關于公有制與非公有制經(jīng)濟的平等保護的新原則與新理念?，F(xiàn)行憲法第11條第2款關于“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權利和利益”的規(guī)定應修改為“國家平等保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權利和利益”。第12條關于“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”的規(guī)定應修改為“社會主義的公共財產(chǎn)不可侵犯”，去掉其中的“神圣”二字。

(四)司法管理體制改革與憲法5個條款的修改

當下司法管理體制改革的重點是要去除司法的地方化，解決目前全國各級法院、檢察院的司法地方保護主義問題，破解訴訟的“主客場”現(xiàn)象。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“省以下地方法院、檢察院的人財物統(tǒng)一管理”的改革措施，以探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。爾后，十八屆四中全會《關于全面依法治國若干重大問題的決定》也提出了“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”的要求。

針對省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理的體制改革，憲法可能面臨著5個條款的修改，包括第3條第3款、第101條第2款、第104條、第128條、第133條。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。按照我國憲法第2條關于“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”的規(guī)定，人民代表大會是國家權力機關，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。地方各級人民法院、檢察院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作；地方各級人民代表大會選舉、罷免本級人民法院院長、人民檢察院檢察長；地方各級人大常委會任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免和撤銷任命人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，批準任免下一級人民檢察院檢察長。第3條第3款規(guī)定:“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！睋Q言之，地方審判機關與檢察機關都由地方人大產(chǎn)生，并對其負責，受其監(jiān)督。

第101條第2款規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準”。第104條規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。第128條規(guī)定“地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權力機關負責”。第133條規(guī)定“地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責”。這4個條款均明確規(guī)定地方各級法院、檢察院的產(chǎn)生以及組成人員的選舉、任免皆由地方各級人大及其常委會負責，地方各級法院、檢察院對產(chǎn)生它的各級地方國家權力機關負責。而推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理的司法體制改革，就必然突破憲法規(guī)定的這一界限，至少省級以下法院、檢察院不再由相應的地方各級國家權力機關產(chǎn)生。所以，要推動這項司法改革措施，也必須通過修憲來加以解決。

(五)設立國家監(jiān)察委員會與憲法6個條款的修改

十九屆二中全會公報進一步明確了國家監(jiān)察體制改革的重大意義，指出:“國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署，要依法建立黨統(tǒng)一領導的反腐敗工作機構，構建集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！痹缭?016年1月，中紀委第六次全體會議就提出了“要健全國家監(jiān)察組織架構”的初步構想，同年11月中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。黨的十九大報告進一步指出:“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！?017年10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在全國范圍內(nèi)深化國家監(jiān)察體制改革的探索實踐，完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建工作，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。根據(jù)重大改革必須于法有據(jù)的原則，國家監(jiān)察委員會的設立及其職權劃分涉及憲法第3條、第62條、第63條、第 67條、第 73條、第 101條等6個條款的修改。

第3條第3款應增加“監(jiān)察機關”，修改為“國家行政機關、審判機關、檢察機關、監(jiān)察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”。

第62條關于全國人大職權增加一項:選舉國家監(jiān)察委員會主任；第63條關于全國人大罷免權增加一項:國家監(jiān)察委員會主任；第67條關于全國人大常委會職權修改一項、增加一項，修改的一項是將第(六)款關于“監(jiān)督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”修改為“監(jiān)督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院以及國家監(jiān)察委員會的工作”；增加的一項是“在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任提請，任命國家監(jiān)察委員會副主任、監(jiān)察委員會委員，并且批準省、自治區(qū)、直轄市的監(jiān)察委員會主任的任免；同時，增加“撤銷國家監(jiān)察委員會制定的同憲法、法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)、決定和命令”，以及“在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任的提名，決定副主任、委員等人選”。

第73條增加“以及國家監(jiān)察委員會”，修改為“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規(guī)定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會以及國家監(jiān)察委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機關必須負責答復”。

第101條第2款中增加“和本級監(jiān)察委員會主任”和“或者上級監(jiān)察委員會”，即本條款修改為“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長、本級人民檢察院檢察長和本級監(jiān)察委員會主任。選出或者罷免人民檢察院檢察長或監(jiān)察委員會主任，須報上級人民檢察院檢察長或者上級監(jiān)察委員會提請該級人民代表大會常務委員會批準”。

另外，在憲法中需要增加“國家監(jiān)察委員會”一節(jié)，建議放置在第三章第七節(jié)“人民法院與人民檢察院”之后，為憲法第八節(jié)，增設三個條款，分別是:“第1條中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關。第2條中華人民共和國設立國家監(jiān)察委員會、地方各級監(jiān)察委員會。國家監(jiān)察委員會主任每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。國家監(jiān)察委員會的組織由法律規(guī)定。第3條國家監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受任何機關、社會團體和個人的干涉?！?/p>

(六)憲法具體實施專門機構的改造與憲法第70條的修改

習近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法施行30周年大會上的講話中曾指出“保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全”，提出了“全面貫徹實施憲法”的目標。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次重申要“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”。黨的十九大報告中提出要“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。由此，我們可以肯定地說，完善和健全憲法監(jiān)督與合憲性審查制度、憲法解釋程序機制已經(jīng)成為我國“全面貫徹實施憲法”與“全面推進依法治國”的關鍵，而憲法具體實施機構的缺失則成為我國憲法實施的“阿喀琉斯之踵”。無論憲法監(jiān)督還是憲法解釋，最重要、最關鍵的都是亟須確立一個憲法具體實施的專門機構。韓大元教授曾提出，在《憲法解釋程序法》的制度設計中，可以考慮兩種方案:一種是設立具有專門委員會性質(zhì)的“憲法委員會”，另一種是將現(xiàn)有的法律委員會調(diào)整為“憲法和法律委員會”。筆者認為，后一種方案更可取?！胺晌瘑T會”是我國現(xiàn)行憲法第70條規(guī)定的全國人民代表大會的專門委員會之一，如果在該委員會的功能基礎上加上“憲法委員會”功能，將目前的“法律委員會”轉(zhuǎn)換成“憲法和法律委員會”，則完全符合我國的憲法規(guī)范與憲法設計。

首先，在我國憲法文本中，常常將“憲法和法律”并列使用。《憲法》第5條規(guī)定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。第33條規(guī)定，“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務”。第53條規(guī)定，“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律”。第89條規(guī)定，國務院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施……”上述這些規(guī)定都明確使用了“憲法和法律”這種并列用法，因此，用“憲法和法律委員會”取代“法律委員會”是符合憲法文本的語言規(guī)范的。

其次，將現(xiàn)有的“法律委員會”改造為“憲法和法律委員會”更合乎現(xiàn)行憲法的制度設計功能。從監(jiān)督憲法實施的職能看，無論全國人大還是其常委會均肩負著這一功能。表面看來，不管在全國人大之下還是在全國人大常委會之下單獨設計一個“憲法委員會”，皆可以完美地將上述功能在全國人大及其常委會之間統(tǒng)合起來。但是，如果在全國人大之下再設立一個與“法律委員會”并行的“憲法委員會”，則具有一定的重復性；如果將憲法委員會單獨設立在全國人大常委會之下，那么全國人大“監(jiān)督憲法的實施”的職權也面臨著落空的可能。因此，只有將現(xiàn)有的“法律委員會”變造為“憲法和法律委員會”，才能兼顧全國人大與全國人大常委會監(jiān)督憲法實施的功能，使兩者有機地統(tǒng)一起來。

再次，將全國人大的“法律委員會”變更為“憲法和法律委員會”可以比較好地解決“憲法和法律委員會”與全國人大常委會之間的關系。如果在全國人大之下設立一個與全國人大常委會并列的“憲法委員會”或“憲法監(jiān)督委員會”，兩者的關系將難以調(diào)處與解決:一個是憲法規(guī)定的監(jiān)督憲法實施與解釋憲法的法定機關，一個是監(jiān)督憲法與法律實施的具體機構，當憲法委員會認定全國人大常委會制定的法律或解釋的憲法草案違反憲法時如何解決?而作為全國人大的一個委員會，就可以避免上述問題的發(fā)生。憲法第69條規(guī)定，“在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務委員會的領導。各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案”，即“憲法和法律委員會”在全國人大閉會期間受全國人大常委會的領導，這樣就可以將“憲法和法律委員會”直接作為全國人大常委會解釋憲法的具體工作機構，在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案，擔負起全國人大常委會“解釋憲法”的工作。

最后，以“憲法和法律委員會”取代“法律委員會”的成本與代價最小。憲法制度的改革，應考慮所付出的成本。以“憲法和法律委員會”取代“法律委員會”，是在充分尊重我國現(xiàn)有憲法制度前提下的改革，既符合我國憲法的政治制度，也合乎憲法制度的功能，沒有較大變動所帶來的各種風險。

基于上述理由，憲法第70條關于全國人大設立的“法律委員會”應當修改為“憲法和法律委員會”。

三、修憲:邁向真正實施的憲法

對憲法做部分而不是較大的修改，是我們應該堅持的基本修憲原則，既考慮新時代下的新發(fā)展、新要求，又必須遵循憲法自身發(fā)展的邏輯規(guī)律，保持其連續(xù)性、穩(wěn)定性與權威性。在修憲過程中，應當在觀念上明確什么可以入憲、什么不可以入憲，否則今日寫進憲法的內(nèi)容、明日就考慮修改，將會大大影響憲法的權威與尊嚴，無法保障憲法的穩(wěn)定性。筆者此處借用美國學者魯爾(J.B.Ruhl)的憲法的功能與目標(function and target)理論予以進一步說明。

魯爾認為憲法具有四種功能，即運行功能(Operational)、禁止性功能(Prohibitory)、權利創(chuàng)設或確認功能(Rights Creating or Affirming)、愿景功能(Aspirational)。運行功能是指規(guī)定或改變政府運行規(guī)則的功能，如美國憲法第27條修正案規(guī)定了關于改變國會兩院議員薪金的法律的生效時間；禁止性功能是指通過禁止性規(guī)定來確立某些權利，如美國憲法第1條修正案確立言論自由的權利即是通過禁止國會制定剝奪言論自由的法律規(guī)定而確立的；權利創(chuàng)設或確認功能是指通過憲法修正案創(chuàng)立或者承認某些權利，如美國憲法第7修正案規(guī)定了普通法訴訟中由陪審團審判的權利；愿景性功能是指宣示國家政策目標的功能，如有些國家在憲法中宣示經(jīng)濟政策、環(huán)境政策、教育政策、福利政策等。與之相對的三種目標關系是:政府內(nèi)部或跨政府間的關系(Intra－and Intergovenmnetal)、政府與公民間的關系(Govenment and Citizen)、公民之間的關系(Citizen and Citizen)。任何憲法的修改都要考慮憲法的實施與運行。所有的憲法修正案都應屬于運行功能、禁止性功能與權利創(chuàng)設或確認功能三個區(qū)域，而憲法或憲法修正案中沒有純粹性的愿景功能條款。從目標關系看，憲法主要規(guī)范政府內(nèi)部或跨政府間的關系以及政府與公民間的關系，而很少涉及公民之間的關系。如果一部憲法的愿景功能偏強，同時目標主要針對公民與公民之間的關系，那么這種憲法的實施性就會受到極大的影響。因為愿景性功能條款實際是一種愿望、理想的條款，凡是國家政策、社會目標性的內(nèi)容皆屬于此類，其無法具體實施，而且會隨著社會政策與國家政策的變化而變化。如我國的四次憲法修正案，其中涉及序言部分的指導思想、經(jīng)濟政策以及土地政策成為重復性修改的內(nèi)容，1982年制定的憲法序言第七自然段經(jīng)過了1993年、1999年、2004年三次修改，憲法第8條關于農(nóng)村土地政策經(jīng)過了1993年、1999年兩次修改。因此，憲法的愿景性功能一般不宜太強，即使保留，也應盡可能減少其功能。同時，憲法應主要以政府間及公民與政府間的憲法關系為目標，盡可能取消或減少公民之間的關系目標。如果將目標擴大至公民間的關系，就必然意味著憲法義務主體擴展至公民或法人等私權利主體。倘若每一個人、社會組織或政府機構皆成為憲法義務主體，那么憲法制約政府保障公民權利的功能將被弱化，憲法將成為普通法，從而導致憲法與法律的價值、目的與功能的混淆。

我國憲法的愿景功能與公民之間關系的目標皆存在，憲法序言與總綱部分大都屬于愿景性條款，憲法總綱記載著國家的政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等各方面的政策。憲法中關于公民之間關系的目標條款也較多。憲法序言最后自然段規(guī)定“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。憲法第5條規(guī)定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”上述規(guī)定將各族人民、社會團體、企事業(yè)組織均作為憲法義務的主體。憲法第10條第5款關于“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的規(guī)定，第12條第2款關于“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)”的規(guī)定，第15條關于“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序”的規(guī)定，第33條關于“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務”的規(guī)定，第36條關于“任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”的規(guī)定，以及第40條、第41條、第49條、第51條、第52條至第56條的規(guī)定，等等，都把社會團體或者公民個人作為憲法義務的主體。國家或者政府應主要是憲法義務主體，憲法的功能就是限制國家政府的公共權力以保障公民權利。如果把社會組織或公民個人也作為憲法義務主體來看待，就會人為地混淆憲法與法律的區(qū)別，降低憲法的根本法地位與權威。因此，在修改憲法的過程中，應按照憲法的本質(zhì)與功能進行修改，保證憲法的長期穩(wěn)定性。

在憲法修改之時，還應特別加以重視的就是憲法實施及監(jiān)督機構與程序的建構和完善。憲法重在實施，除了立法實施或法律實施外，還必須注重憲法權利規(guī)范的實施，而憲法權利規(guī)范的實施又離不開憲法解釋機構與程序。在修改憲法的過程中，要充分借鑒已有的成熟經(jīng)驗，在尊重我國政治制度與基本國情的前提下，設計與構建出符合我國實際情況的憲法實施機構。

[1] 《十九屆二中全會審議通過〈中共中央關于修改憲法部分內(nèi)容的建議〉》，《人民日報》2018年1月20日，第1版。

[2] 習近平:《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

[3] 《馬克思恩格斯選集》第2卷，北京:人民出版社1995年版，第32－33頁。

[4] 《毛澤東文集》(第8卷)，北京:人民出版社1999年版，第305頁。

[5] 《十五大以來重要文獻選編》，北京:人民出版社2001年版，第1105頁。

[6] 習近平:《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。

[7] J.B.Ruhl， “The Metrics of Constitutional Amendment:and Why Proposed Environmental Quality Amendments”，The Notre Dame L.Rev.245，1999，pp.256－260.