朱要龍

（云南大學發(fā)展研究院，昆明650091）

一、引言

城鎮(zhèn)化是中國轉型現(xiàn)代化的必然過程，而規(guī)模浩大的鄉(xiāng)城人口流動正是其縮影，然而當我們將所有精力關注在“城鎮(zhèn)化”這一命題本身之時，卻缺乏了對行為發(fā)生主體（鄉(xiāng)城流動人口）的足夠關懷。盡管人口流動并非是中國特定時期下的特殊問題，但在國際普遍意義上的“遷移”中卻呈現(xiàn)了中國式“分化”現(xiàn)象——“半城鎮(zhèn)化”問題。

關于中國城鎮(zhèn)化的道路存在兩個針鋒相對的爭辯：“第三類城市化”與“吾民無地”下的“半城鎮(zhèn)化”，而論戰(zhàn)的焦點在于農(nóng)村土地制度安排。持“第三類城市化”觀點的學者認為，當前農(nóng)村土地制度是新中國的制度遺產(chǎn)，是中國穩(wěn)定城鎮(zhèn)化道路的巨大制度優(yōu)勢；而持有“吾民無地”觀點論的學者則認為，農(nóng)村土地制度是在特定歷史過程中，折中多方利益的權宜之計，對中國經(jīng)濟結構的扭曲作用已經(jīng)原形畢露，于農(nóng)無益，于城鎮(zhèn)化無益，因此，勢必要進行土地私有化改革，重啟內(nèi)生型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。事實上，上述兩類觀點均有待商榷，當我們過多關注于農(nóng)地姓公還是私的問題時，實際上都很難正確回答“半城鎮(zhèn)化”問題。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地產(chǎn)出是低效率的，因此，土地對“人”的城鎮(zhèn)化的真實意義與訴求，并不是生產(chǎn)功能，而是“農(nóng)地保障權”，即鄉(xiāng)城轉移人口對農(nóng)村土地所表現(xiàn)出的“依附效應”。如何實現(xiàn)“農(nóng)地保障權”退出，消解“土地依附效應”①土地依附效應是指進城農(nóng)民盡管已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退出，具有強烈的城市留居意愿，乃至于實現(xiàn)了舉家遷移；但是并不想實現(xiàn)農(nóng)村退出，落戶城市，實際上就是不愿意放棄農(nóng)村生產(chǎn)資料的占有關系（主要指農(nóng)村承包地）與土地所賦予他們的基本保障功能（或稱之為地權期待），本文將此種現(xiàn)象定義為土地依附效應。，實現(xiàn)“半城鎮(zhèn)化”到“完全城鎮(zhèn)化”的路徑轉變，關鍵是賦予農(nóng)民在市場化機制中實現(xiàn)農(nóng)地自由退出的權利，并轉換為其市民化的資本與能力。

二、“第三類城市化”論斷成立嗎？

（一）“制度遺產(chǎn)”下的農(nóng)村“返鄉(xiāng)權”是對“弱者的保護”，真實嗎？

從“制度遺產(chǎn)”論說起，賀雪峰教授在《城市化的中國道路》（以下簡稱《道路》）中開明宗義地指出：中國的城鎮(zhèn)化是有別于歐洲、亞非拉的第三種類型；因為我們可以把城市建設的像歐洲，但是卻沒出現(xiàn)亞非拉國家式“觸目驚心的貧民窟”（賀雪峰，2014）[1]10。顯然，這得益于新中國獨有的兩大“歷史制度遺產(chǎn)”：城鄉(xiāng)二元結構與以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎的農(nóng)村土地制度。當然為避免斷章取義，本文將其原文摘錄如下：

“這兩個特殊制度安排使進城農(nóng)民可以保留返回家鄉(xiāng)的權利。……，當進城農(nóng)民無法在城市體面安居時，他們可以選擇返回農(nóng)村家鄉(xiāng)?！币驗椤胺祷丶亦l(xiāng)，可以生活得體面而舒服，至少要好于城市貧民窟漂泊無根的生活。進城農(nóng)民在進城若干年后發(fā)生分化，少數(shù)運氣好收入高的農(nóng)民在城市中安居下來，……，運氣不好收入不高的農(nóng)民則退回村莊過收入不奢華卻很穩(wěn)定的生活?！盵1]11

從這段表述中，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎的農(nóng)村土地制度安排為進城農(nóng)民保留了返回家鄉(xiāng)的權利，并且按照《道路》的邏輯，這種“選擇權”被視為“適者生存”的競爭淘汰機制，因為這是個體“運氣”使然。對于“運氣好”與“不好”，不知道是賀教授的隨手一筆，還是有意為城市制度性排斥蒙上遮羞布。我們不可否認，城鄉(xiāng)有別的土地制度安排下的“漲價歸功”，以其強制度效力繪就了“半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)代化繁榮，使城市建設的像歐洲；但是卻以“近乎徹底的城鄉(xiāng)隔離與嚴格限制自由遷徙的戶籍制度”（張玉林，2012）[2]3，將鄉(xiāng)村轉移人口剝離出來，為城市現(xiàn)代化提供廉價而富裕的勞動力資源，而不必支付其市民化待遇的巨量成本。顯然，對于“運氣使然論”與“返鄉(xiāng)選擇權”的論述，難以引起共鳴，乃至于有些“薄情”，甚至似乎是在為“不公正”的城市排斥性制度安排進行辯護。

引述《道路》的另一段表達，大致是：據(jù)2010年流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，分代際來看，“如果不涉及土地承包問題，‘80前’農(nóng)民工愿意轉變?yōu)椤寝r(nóng)戶口’的占比為20.15%；如果必須退出承包地，落戶意愿率下降至11.04%；而‘80后’在第一種情形下，占比為24.66%；第二種情形下則下降至12.80%”。據(jù)此推斷，“進城農(nóng)民之所以沒有轉為城市戶籍的積極性，是因為當前城市戶籍并不能為進城農(nóng)民工帶來在城市安居的特殊保障”。如果進城農(nóng)民工無法在城市生存，“城鄉(xiāng)二元結構就會成為保護農(nóng)民這一市場經(jīng)濟中弱勢群體的制度安排”[1]16。

至此，《道路》將“返鄉(xiāng)選擇權”、“弱者保護論”，以縝密的邏輯鏈條完整地提煉了出來；但對于此，似乎有失允當，至少在三個點上，有待商榷。

其一，農(nóng)民工“鄉(xiāng)城”轉移的邏輯需要進行重塑。事實上，“農(nóng)民工”（migrant workers），本源意義就是“工作移民”，是打工經(jīng)濟的集中表達，但這也僅僅是20世紀80～90年代的移民處境。同時，筆者注意到賀教授（2009）的一篇文章中指出：“在中國，農(nóng)民進城存在兩種不同的邏輯，一種是外出務工賺取收入，以維持農(nóng)村家庭的體面生活；另一種是外出務工以賺取進城生活的積蓄或獲得逃離村莊的資本，而第二種邏輯的農(nóng)民外出務工越來越多”(賀雪峰等，2009)[3]。行文措辭非常嚴厲，是用“逃離”以表達“鄉(xiāng)城轉移”的邏輯。顯然，農(nóng)村底層民眾的“權利主張”與“價值訴求”無法實現(xiàn)，只能“用腳投票機制”來反抗城鄉(xiāng)有別的制度不公與巨大差距。那么，既然是“逃離村莊”，鄉(xiāng)城轉移人口勢必不會輕易放棄市民化權利。此時，若然承認“返鄉(xiāng)權”、“弱者保護論”，一個非常重要的問題需要做出回答：進城農(nóng)民為何又要返回家鄉(xiāng)？盡管《道路》已經(jīng)給出了“無法在城市體面生活”的解釋，但是卻沒有給出更為深層次的原因，只是以“運氣不好”敷衍帶過。實際上，與其將“返鄉(xiāng)權”視為“弱者保護論”，倒不如說是，進城農(nóng)民“逃離城市”之后的“避難所”。因為按照人口遷移的經(jīng)典理論認知，尚無證據(jù)表明中國進城農(nóng)民退守農(nóng)村是鄉(xiāng)城推力與拉力的倒轉所致，恰恰是進城農(nóng)民無法被城市社會接納的結果。伴隨這一過程，返鄉(xiāng)權將會衍生出農(nóng)地依附效應，致使進城農(nóng)民無法產(chǎn)生足夠的城市認同，而選擇排斥市民化的行動取向。

其二，邏輯鏈條成立的基礎條件有待商榷，“返鄉(xiāng)權”是制度不公還是“市場自然選擇法則”的結果，應予以澄清。兩類原因所導向地研判是截然不同的價值判斷與主張。如果是市場決定論，顯然，賀教授的“運氣使然”更多的是涵蓋了個體人力資本的能力差異，如果給予農(nóng)民個體能力彰顯與努力向上的通道，這是人本主義的表達，因為每個人可以通過自己的努力追求幸福與城鎮(zhèn)化的行動路徑。那么，“城鄉(xiāng)二元”的“弱者保護”論調(diào)是成立的。事實真就如此嗎？在汗牛充棟的經(jīng)濟與社會學文獻里，“農(nóng)民工”與“農(nóng)民”從來不只是“職業(yè)身份”的表達，而是“社會身份”的象征?！稗r(nóng)民工”始終被標簽化，被排斥于城市制度福利之外，一個強大的外部性制度干預（戶籍制度）是有偏制度安排，是城市強勢文化對農(nóng)村弱勢文化的“絕對剝奪”（李強，2004）[4]?？梢?，“返鄉(xiāng)權”是鄉(xiāng)城轉移人口面對城市制度驅逐的無奈“選擇”，進城農(nóng)民是在“逃離城市”，而非經(jīng)濟理性的選擇。試問：一個沒有自主選擇權的“保護”是“制度正義”嗎？

其三，以“農(nóng)村土地退出”為前提的“落戶意愿”并不真實。《道路》以“不涉及土地承包權退出”為假設前提，指出僅有20.15%的農(nóng)村人口愿意落戶城市，因此，推定認為進城農(nóng)民沒有落戶城市的積極性。這一數(shù)據(jù)是否如實反映了農(nóng)民工群體的真實落戶意愿，尚需要進一步論證?！兜缆贰分械臄?shù)據(jù)轉引自張翼（2011）《農(nóng)民工“進城落戶”意愿與中國近期城鎮(zhèn)化道路的選擇》一文。原文數(shù)據(jù)將“不愿意落戶”、“沒想好”歸并為一起，顯然是夸大了“不愿意落戶率”。另據(jù)2014年全國流動人口監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，打算長期留居流入地城市的鄉(xiāng)城轉移人口占比為57.77%、沒想好的占比29.86%、不打算的占比12.36%?？梢?，僅通過農(nóng)民工群體“落戶意愿率”判定農(nóng)民工沒有落戶城市的積極性，有失偏頗。實際上，“沒想好”是否落戶城市的農(nóng)民工群體占據(jù)了相當大的比例，而這一部分人口才是從“半城鎮(zhèn)化”向完全城鎮(zhèn)化轉換過程中所要爭取的對象。改革開放以后，大量農(nóng)村人口進入城市，脫離了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系，實現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)退出”。此階段，“意愿”與“能力”是同步實現(xiàn)的，因為“農(nóng)業(yè)退出”只需要付出從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沉沒成本；而現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排，是以村莊或社區(qū)為施政空間單位。落戶城市勢必改變所屬空間集體屬性，且面臨脫離既有的集體生產(chǎn)關系與生產(chǎn)資料的風險。此時，落戶意愿與能力出現(xiàn)分化，不再是一致性目標。進城農(nóng)民落戶意愿低或持觀望態(tài)度，正是導源于城市的制度性排斥，使農(nóng)民工面臨諸多“不確定性風險”與不可預期“成本”，使之不具備融入城市的能力。如果此時選擇農(nóng)村退出，那么將意味著失去基本生活保障。一個理性人，勢必會尋求某一種形式或通道以轉嫁“風險”或“成本”。在缺乏財產(chǎn)性收入的農(nóng)民工群體面前，土地作為唯一的“維系”與“寄托”，順利成章的成為了群體理性的“地權期待”。是以，農(nóng)村土地于進城農(nóng)民而言，更多的是城市制度排斥所引致的“地權期待”?！暗貦嗥诖北毁x予更多的是以融入城市所需要的財產(chǎn)權或經(jīng)濟權，而非逃離城市之后的庇護所，因為農(nóng)民回家種田的可能性在不斷下降（鐘水映等，2015）[5]。

（二）“第三類”城鎮(zhèn)化道路：是穩(wěn)健還是保守策略？

賀教授把“清除城鄉(xiāng)二元結構、消滅小農(nóng)經(jīng)濟、改革征地制度”以此推進城鎮(zhèn)化的道路，稱之為“激進型的城鎮(zhèn)化”策略[1]18，勢必會使中國陷入“城市二元”的“拉美宿命”，而“現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結構有效地消解了城市二元結構”[1]43?！凹みM城市化道路”的顯著特性就是通過政策設計，強制性推動農(nóng)民不可逆的進城。一個典型例子就是蘇南“三集中”做法：工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向大戶集中[1]66。無疑，“農(nóng)民被上樓”政策的負面效應是顯而易見的。據(jù)此，對于“農(nóng)民進城應是順其自然、理性算計之后的決策”[1]73，此為“穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化策略”。

對于穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化策略確然應該成為實踐共識，但本文在以下兩點內(nèi)容上仍存有異議。

其一，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展確實存在“激進”策略，應當警惕；但絕不是當前城鎮(zhèn)化的通行做法。農(nóng)民被上樓、撤村并居等現(xiàn)象確是常見報端，我們不得不承認：以強制的行政化推動的城鎮(zhèn)化，既與人本主義的城鎮(zhèn)化背道而馳，亦不可持續(xù)，導致矛盾沖突不斷?；谵r(nóng)村空心化的事實，所推動的激進的城鎮(zhèn)化道路，被視為“就地城鎮(zhèn)化”的“典范”，初衷是道義的，但是卻忽視了中國城鎮(zhèn)化的絕對主體——2億多進城農(nóng)民工。事實上，被城鎮(zhèn)化的人口主要集中于城市郊區(qū)農(nóng)村人口，其中，要剔除工礦和國家重點工程占地涉及的1000萬人口，那么實際上，城郊失地農(nóng)民不超過2000萬人，僅占約9億農(nóng)民的3%[6]247?？梢姡みM型城鎮(zhèn)化道路的所涉及群體并不是當代中國城鎮(zhèn)化的主力軍。來自非郊區(qū)的鄉(xiāng)城轉移人口因其“土地位置”（Location）并沒有多少土地財政“增值空間”，加之鄉(xiāng)城轉移人口跨行政區(qū)劃流動態(tài)勢不斷加強，地方政府并沒有從其市民化中獲取“土地價值”，繼而缺乏提供公共服務意愿的內(nèi)在激勵或沖動，或表達為：缺乏推動進城農(nóng)民市民化行動的激勵機制。由此，構成城鎮(zhèn)化的絕對主體——非郊區(qū)鄉(xiāng)城轉移人口往往被邊緣化，而恰恰是，這部分人口才是需要“制度關懷”的重點對象。

其二，穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化策略應當成為價值導向與行動共識，但僅靠“農(nóng)民理性算計與決策”將寸步難行、舉步維艱。按照《道路》的邏輯“真正是制度限制而讓農(nóng)民無法進城的因素已是少之又少了”[1]33。因此，“以代際分工為基礎的半工半耕結構”[1]25、53是“中國土地制度的優(yōu)勢”[1]53，并以此建立起的“進城農(nóng)民工與農(nóng)村家鄉(xiāng)的聯(lián)系”[1]53，使“中國農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”[1]54。無疑，“穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化策略”確實使“人口數(shù)量龐大而又發(fā)展緩慢的農(nóng)村”成為“中國‘開放+發(fā)展’的增長保障與秘密”[1]54，但卻是以犧牲農(nóng)村人口發(fā)展訴求與價值主張為代價，是計劃經(jīng)濟下的“制度慣性”與“路徑依賴”。顯然，《道路》中所倡導的穩(wěn)健城鎮(zhèn)化道路并不是包容性的制度安排。在非包容的制度框架下（攫取性的制度安排），單純靠“農(nóng)民理性算計與決策”而不觸及“制度障礙”的改革，中國城鎮(zhèn)化道路必然會陷入“半城鎮(zhèn)化”困局，難以抽身。按照當前的實踐考察，進城農(nóng)民理性選擇的結果就是“以農(nóng)村人的身份生活在城市”，①“以農(nóng)村人的身份生活在城市”是指農(nóng)民城鄉(xiāng)兩棲式流動狀態(tài)，亦即半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。當然，這種“理性”并非“經(jīng)濟理性”，而是農(nóng)民的妥協(xié)、退讓與城市利益部門的合意均衡，是一種“生存理性”，遵循“安全第一”，是一種“過日子經(jīng)濟”（徐勇，2010）[7]。可見，在不損害農(nóng)民基本生存權的基準前提下，盡管農(nóng)民對城市“有效率的貧窮”現(xiàn)狀表達出強烈不滿，但是仍甘愿成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中“一群勤勞的螞蟻”。②“有效率的貧窮”引自徐勇（2010）《農(nóng)民理性的擴張：“中國奇跡”的創(chuàng)造主體分析》一文，意指勤勞但不能致富。本文引述此概念，意在表明：按照現(xiàn)有的城市就業(yè)現(xiàn)狀，進城農(nóng)民是難以獲取足量財富以融入城市，但仍甘愿為城鎮(zhèn)化發(fā)展中“一群勤勞的螞蟻”，主要是因為農(nóng)民在城市的非農(nóng)收入要遠遠高于農(nóng)村。顯見，如果單純依靠農(nóng)民理性算計，那么中國“半城鎮(zhèn)化”的微觀行動主體——進城農(nóng)民，將不會產(chǎn)生足夠的意愿和能力而市民化，這正是當前“半城鎮(zhèn)化”的癥結所在。

至此，按前述理解，對“第三類城鎮(zhèn)化”進行如下表述可能更為準確：以中國特色“制度遺產(chǎn)”（城鄉(xiāng)二元、農(nóng)村土地制度）構建起的城鎮(zhèn)化路徑，在犧牲農(nóng)村人口發(fā)展訴求與價值主張的前提下，一方面，按土地“漲價歸公”的“正義”邏輯，為城市利益與福利尋求庇護；另一方面，按“弱者保護論”的“道義”說辭，企圖維持事實上的“農(nóng)本”社會關系，讓進城農(nóng)民維持“有效率的貧窮”，繼續(xù)為城鎮(zhèn)化發(fā)展供給低成本勞動力，若然他們一旦失去勞動力優(yōu)勢，他們年老或健康狀況惡化時，再將其推回農(nóng)村（汪暉等，2013）[8]，力圖以“城鄉(xiāng)二元”消滅“城市二元”（貧民窟）。是以，這樣的城鎮(zhèn)化是穩(wěn)健策略還是保守安排，仍待商榷。

（三）“第三類城市化”如何回答兩個重要問題？

第一，“第三類城鎮(zhèn)化”當如何應對農(nóng)村宅基地冗余、土地資源浪費的問題？目前，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的失衡矛盾日益凸顯，主要表現(xiàn)為：伴隨土地城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)村土地所依附的人口不但沒有減少，反而卻不斷增加，導致土地資源浪費嚴重。例如：盡管我國農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度減少，但農(nóng)村宅基地卻以每年1%的速度增加[9]；顯然，這將導致農(nóng)村土地資源的極大浪費。據(jù)相關學者測算，我國農(nóng)村宅基地具有非常大的整理空間，到2020年大致為0.3億畝土地[10]。

第二，土地財政的“漲價歸公”如何才能實現(xiàn)“地利共享”，真正回歸到城市化的利益主體？《道路》中指出：“中國有960萬平方公里的國土，與屈指可數(shù)的4.6萬平方公里的建成區(qū)面積相比，土地財政還有更大的發(fā)展空間?！盵1]62姑且不論土地財政下的“黑箱財政”與“尋租行為”，僅從“地利共享”制度構想來看，土地價值具有強外部性，其對“城市化的意義不在于肥沃程度，而在于位置”，“農(nóng)地之主對‘位置生產(chǎn)力’顯然沒有貢獻”（周其仁，2004）[11]。是以，非近郊進城農(nóng)民無法通過土地城鎮(zhèn)化以分享發(fā)展紅利。顯然，土地財政下的農(nóng)民土地“高額收益”與“補賞”（相較于農(nóng)地生產(chǎn)性收益而言），只是“少數(shù)人”的“紅利”。因為即便城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴大一倍至10萬多平方公里，也僅占國土面積的1%多一點[1]62，涉及被征地的農(nóng)村人口也僅為少數(shù)。此外，城鎮(zhèn)化過程中的巨額征地費用，進一步加劇了近郊社區(qū)與非近郊社區(qū)的財富差距。任何一條城鎮(zhèn)化的道路表明：城鎮(zhèn)化的推進勢必會減少貧富差距，例如：日本、韓國等城鎮(zhèn)化率達到80%左右以后，基尼系數(shù)基本維持在0.3左右[6]10。反觀中國，盡管城鄉(xiāng)收入差距有所收斂，但如果加入“財產(chǎn)性收益”項目，差距是否收斂仍值得商榷（羅淳等，2015）[12]。

三、“半城鎮(zhèn)化”突圍與“土地依附效應”消解

（一）“吾民無地”①“吾民無地”表述引自文貫中《吾民無地，城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》一書，文教授認為：中國的城市化、戶籍制度問題與農(nóng)民土地不能私有化相關，因此，發(fā)出“吾民無地”的呼吁。之問，“私有化”可以解決“半城鎮(zhèn)化”問題嗎？

在中國現(xiàn)行的土地憲法秩序體系內(nèi)，盡管糾正了人民公社生產(chǎn)的負外部性與非激勵問題，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余所有權賦權于民，但是“土地交易市場被政府雙重壟斷”（文貫中，2014）[13]61，在“中國只有兩種土地，政府手里的國有土地，農(nóng)民手里的集體土地”（周其仁，2014）[14]。農(nóng)民手中的集體土地完全被狹隘化于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地與宅基地，無法通過市場化途徑以分享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利，因為任何企圖通過市場交易實現(xiàn)農(nóng)地價值轉換的努力，都必須予以國有化為前提。顯然，農(nóng)民手中的集體土地價值對于城鎮(zhèn)化的意義不在于肥沃程度，而在于其位置。在官員晉升欲望與國家GDP主義導向中，行政主導的城鎮(zhèn)化土地供給制度以“近乎壓榨式的強取豪奪”為基本特征，“無論以效率衡量，還是以社會公正衡量，其低劣和不得人心，是大家有目共睹的”[13]62。土地制度安排嚴重扭曲了“人”的城鎮(zhèn)化的基本判斷，損害了社會公平與正義。土地財政調(diào)節(jié)社會公平，實現(xiàn)財富再分配的功能，被弱化于經(jīng)濟增長的粗暴邏輯中。土地因“位置”的級差收入通過“低價征地、高價出讓”的形式被最大化攫取，以用于城市基礎設施建設，即賀雪峰教授眼中的第三類城市化。因為唯有如此，土地財政的經(jīng)濟效力才能實現(xiàn)最大化，而不必承擔“進城農(nóng)民福利供給”所帶來的經(jīng)濟運行成本。

基于此，文貫中教授在《吾民無地：城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》一書中，直接道出了“吾民無地”的擔憂：政府主導的城市自我現(xiàn)代化，導致自然性的制度排斥農(nóng)村人口，于農(nóng)無益。之所以稱之為自然性的制度排斥，是因“壟斷”所帶來的高額收益，逐漸內(nèi)生為地方政府的自覺行動與價值主張。從這一視角來看，文貫中教授“吾民無地”的呼吁似乎直指“半城鎮(zhèn)化”問題的實質(zhì)。由此，倡導農(nóng)地私有化的主張便順理成章；但是針對此觀點，我們?nèi)陨写嬉蓱]：土地私有化真的可以解決“半城鎮(zhèn)化”問題嗎？正如其書中所言，土地制度所標榜的“平等”或“集體主義”“充其量也只是局限于社區(qū)之內(nèi)、非常狹隘的公平，并且固化了社區(qū)之間的巨大不平等”[13]62。因為近郊社區(qū)集體總能夠在城鎮(zhèn)化的擴張中獲取巨量土地增值，而改善社區(qū)內(nèi)部福利。因此，若主張土地私有化，顯然是為近郊農(nóng)民聲張財產(chǎn)權。這一論斷可以從國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中得到有力的證實，1996～2010年，全國建設用地增加了7410萬畝，造成3000多萬農(nóng)民失去土地（嚴之堯，2013）[15]，如果排除工礦、國家重點工程占地所導致的失地農(nóng)民，大致僅剩2000萬人，占約9億農(nóng)民的3%左右[6]247。顯見，從城鎮(zhèn)化地擴張中獲取土地增值財富的農(nóng)村人口比例非常小。無疑，“農(nóng)地私有化使得農(nóng)民有權分享土地升值而帶來的巨額財富”[13]111的制度構想，“無論在表面上顯得如何公允，實際上只是在為大約3%的被動城市化的城郊農(nóng)民說話”[6]94，卻抹殺了97%的自主城市化主體的土地增值訴求。因此，“吾民無地”背后所倡導的土地私有化邏輯，并不能解決中國的“半城鎮(zhèn)化”問題。

（二）“帶地城鎮(zhèn)化”能夠消解“土地依附效應”嗎？

盡管鄉(xiāng)城轉移人口已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)退出，但卻沒有實現(xiàn)農(nóng)村退出，一個本質(zhì)性的判別就是：鄉(xiāng)城轉移人口并沒有從農(nóng)村生產(chǎn)資料中退出，即農(nóng)村土地退出。由此，相關學者提出了“帶地城鎮(zhèn)化”的構想（李飛等，2013）[16]——農(nóng)村戶籍與土地脫鉤，進城農(nóng)民落戶城市不需強制性退出原有農(nóng)村集體土地。

“帶地城鎮(zhèn)化”的學術構想，看上去十分合理。因為“半城鎮(zhèn)化”的實質(zhì)就是：進城農(nóng)民不愿意放棄土地，以地權期待抵御城市進入的制度性風險。那么，若允許“帶地落戶城市”，一方面可以保留農(nóng)民地權，另一方面能夠實現(xiàn)農(nóng)民落戶城市，享有城市居民待遇。但是“帶地城鎮(zhèn)化”并不是以法律的形式明確進城農(nóng)民的土地產(chǎn)權，而是以臨時性的制度安排，折中多方利益，是為權宜之計，不可持續(xù)。因為“帶地城鎮(zhèn)化”并不是公平性制度安排，不能實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，事實上它“取消了村莊內(nèi)每個農(nóng)民都應該享有的集體成員權利，而將承包土地變?yōu)楫斈陞⒓臃峙涞哪遣糠洲r(nóng)民可以繼承的私人財產(chǎn)權利”[6]67。當然，基于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的最顯化問題：城市戶籍福利排斥，從某種意義講，解決戶籍城市化率問題與“人”的城鎮(zhèn)化價值目標相一致。據(jù)此，一些學者認為，“半城鎮(zhèn)化”的問題就是解決戶籍城市化率問題，以“土地權換市民權”的帶地城鎮(zhèn)化模式具有很強的實踐價值與現(xiàn)實意義。但是“帶地城鎮(zhèn)化”存在一個嚴重的誤判，即，將“地權期待”的“社會保障權”（蓄水池功能）過分顯化，理所當然的認為保留農(nóng)民地權及所附著的保障功能，就能夠促使農(nóng)民做出落戶城市的遷移決策，以此消除農(nóng)民對土地的依賴。這一理論命題的成立，應當建構在進城農(nóng)民有能力實現(xiàn)高質(zhì)量的非農(nóng)化基礎上。否則，即便完成了戶籍意義上的轉換，當一旦遭遇就業(yè)困境，進城農(nóng)民依然會選擇退守農(nóng)村，因此，“半城鎮(zhèn)化”問題亦不可能得到徹底解決。

（三）“人”的城鎮(zhèn)化的“土地意義”：三權分置下“保障權”到“經(jīng)濟權”的實現(xiàn)

土地對于農(nóng)民市民化（城鎮(zhèn)化）的真實意義，不在于其位置收益。因為位置收益的“受眾”僅局限于被動城市化的近郊農(nóng)民，并且“位置收益”是一個環(huán)境外部性不斷內(nèi)生的結果。作為個人主義的忠誠衛(wèi)士哈耶克，在討論土地私人產(chǎn)權的時候，亦不得不保持謹慎態(tài)度，因為“涉及到土地時，就會產(chǎn)生一些更為棘手的問題，在這方面，承認私人產(chǎn)權原則對我們幫助甚小，除非我們清楚知道所有權所包括的權力和義務的真切意義”（哈耶克，2003）[17]28。城鎮(zhèn)化過程中的土地位置收益，是一系列外部環(huán)境作用的結果。例如：政府土地規(guī)劃、基礎設施情況、人口資源集聚狀況等，對土地價值產(chǎn)生強效力作用，進而土地開發(fā)的密度又會產(chǎn)生正外部性[6]。毫無疑問，“那種以某項特定財產(chǎn)的使用只會影響到該財產(chǎn)所有者的利益這個假設為基礎的財產(chǎn)權觀念，在這個方面實是無法成立的”[17]166。不可否認，土地財政初始的制度設想：漲價歸功與地利共享，確實超越了土地私權對城鎮(zhèn)化的失效。雖然“漲價歸公”得到了充分實現(xiàn)，但是“地利共享”卻被狹隘化于特定城市發(fā)展空間的少數(shù)人群或社區(qū)。伴隨收入差距的鴻溝形成與土地財政經(jīng)濟績效偏好下的城市制度性排斥，土地對于非近郊進城農(nóng)民的意義，已經(jīng)超越了生產(chǎn)性功能，更多的變?yōu)樯鐣Ｕ瞎δ埽皇且?，這一現(xiàn)象必須予以糾正，實現(xiàn)“農(nóng)地保障權”退出。

首先，土地財政下的漲價歸公，必須回歸城市化主體，以實現(xiàn)真正的“地利共享”。在一些學者眼中，“地利共享”并不是完全排斥農(nóng)村人口，“農(nóng)民也在一定程度上分享了城市化的益處”，主要表現(xiàn)為“農(nóng)民有了第二個就業(yè)渠道和收入來源”，乃至于“城市先進的生產(chǎn)、生活方式和物質(zhì)、精神文明”（簡新華等，2016）[18]。當然，這樣的判斷具有一定的合理性，但是“分享”實現(xiàn)了“多大程度”仍值得深入探究；此外，“共享的類別”與“真實的需求”之間是否匹配，亦需要做出回答?，F(xiàn)有土地制度安排下的城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利，可以大致分為兩類：排斥性與非排斥性的發(fā)展紅利。非排斥性的發(fā)展紅利主要包括城市基礎設施建設改善所帶來的現(xiàn)代化、就業(yè)機會的增加等，排斥性的發(fā)展紅利則包括城市醫(yī)療、教育等社會保障與公共服務。不可否認，進城農(nóng)民確然享受到了非排斥性的發(fā)展紅利，但是“半城鎮(zhèn)化”的實質(zhì)就是“進城農(nóng)民無法分享到城市排他性的社會保障服務”。顯然，“地利共享”中“利”的供給與需求已然發(fā)生錯位，且已嚴重失衡。由此，必須構建一整套均等化的城市公共服務機制，將更多的公共服務資源向進城農(nóng)民傾斜，實現(xiàn)戶籍福利脫鉤，推行“貢獻值”落戶制。之所以倡導“貢獻值”落戶制，而非積分落戶制，主要考慮到現(xiàn)行積分落戶制是“唯利是圖”的選擇過程，對于城市未來發(fā)展“有利可圖”的人群被選擇留下，而將弱勢群體排除在“高門檻”之外；顯然，此積分落戶是不公正地選擇機制。

其次，以“三權分置”為突破口，推動農(nóng)地保障權退出與經(jīng)濟權實現(xiàn)。鄉(xiāng)城轉移人口的遷移決策大致分為三個過程：農(nóng)業(yè)退出、城市進入、城市融入。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制賦予了農(nóng)民土地承包權，實現(xiàn)了“兩權分置”，是以，當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極大提升時，農(nóng)民可以有選擇地實現(xiàn)“承包權退出”，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退出。而當前“半城鎮(zhèn)化”的癥結在于農(nóng)民未能實現(xiàn)農(nóng)村退出，即包括農(nóng)村生產(chǎn)資料（農(nóng)村耕地）、生活空間（宅基地）的退出。這種對農(nóng)村生產(chǎn)資料、生活空間的占有，并非是“經(jīng)濟收益期待”，而是“保障性期望”。可見，“半城鎮(zhèn)化”問題的解決，關鍵在于“農(nóng)地保障權退出”，而“農(nóng)地保障權的退出”則依賴于兩種機制的構建。一方面，不斷推進城市公共服務均等，實施戶籍福利脫鉤機制，以構建起農(nóng)民工市民化的融入機制；另一方面，在所有權、承包權、經(jīng)營權分置的情況下，引導、鼓勵經(jīng)營權的流轉，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中激活土地價值，以“經(jīng)營權”退出換取“經(jīng)濟權”收益。事實上，經(jīng)營權退出的本質(zhì)涵義就是經(jīng)濟權實現(xiàn)。

城鎮(zhèn)化中國實踐的伊始便表現(xiàn)出了強制度效力，初始條件下城鄉(xiāng)有別的二元制度安排框定了“半城鎮(zhèn)化”的基本演變形態(tài)。無論從過程，抑或是結果論中，農(nóng)村土地制度安排始終是理解中國城鎮(zhèn)化道路的核心。是以，正確回答或預判中國城鎮(zhèn)化的當前與未來，不能亦無法回避土地問題。在土地問題上，一直都有姓公還是姓私的爭辯，本文并不認為有效清晰地設定土地私權就能妥善解決當前“半城鎮(zhèn)化”困局。私有化產(chǎn)權一直秉承占有與排他，但是其并不適用于中國農(nóng)村土地制度改革的實踐，這是因為中國的農(nóng)村土地并不是純粹經(jīng)濟效力的產(chǎn)物，而被賦予了在家庭為基準單元層面的社會保障支持。當然，土地產(chǎn)權所衍生的經(jīng)濟收益，是集聚經(jīng)濟下社會收益的內(nèi)生化，即：土地價值并不是取決于土地本身，而取決于社會環(huán)境要素（人口、資源、基礎設施、交通等）的集聚帶來的價值遞增；因此，主張私有化勢必陷入“社區(qū)不平等陷阱”①“社區(qū)不平等陷阱”：不同社區(qū)之間，因為集體土地位置的外部性迥異，而導致土地級差收益差距明顯，必將加劇或產(chǎn)生新的不平等。。若然繼續(xù)秉持現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的發(fā)展模式，而不開展制度創(chuàng)新的實踐，亦無法滿足農(nóng)民對土地的價值期待，這將導致完全

城鎮(zhèn)化的中國道路陷入“半城鎮(zhèn)化”的僵局而不可持續(xù)。偉大的歷史實踐已經(jīng)證明，“兩權分置”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在賦予農(nóng)民承包權后，對人口從土地中解放出來，流向城市，推動中國的城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生了巨大效力。因此，近年來“三權分置”的土地制度創(chuàng)新，應被寄予厚望。可以預見，經(jīng)營權、承包權的再次分割，將會有效推動農(nóng)地的規(guī)?；\營，進城農(nóng)民將可以在經(jīng)營權退出和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉型中，實現(xiàn)經(jīng)濟權主張，為其融入城市、退出農(nóng)村提供堅實保障。?