張 建 ，曹建鄴 ，胡 樂 ，陳 丹

（1.江蘇省淮安市洪澤區(qū)水利局，江蘇 淮安 223100；2. 江蘇省淮安市洪金灌區(qū)管理處，江蘇 淮安 223005；3. 江蘇省農(nóng)村水利科技發(fā)展中心，江蘇 南京 210029；4.河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 210098）

我國水資源短缺問題由來已久，資源型、工程型、水質(zhì)型缺水問題并存，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為用水大戶，是節(jié)水的關(guān)鍵所在。我國一直高度重視農(nóng)業(yè)用水問題，先后出臺了一系列政策及相關(guān)辦法，其中水價政策作為水資源管理的重要手段，在調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用水需求、促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、緩解水資源供需矛盾方面具有其他機制不可替代的作用，因此日益受到重視[1-2]。從2007年水利部召開農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作方案編制會議并布置在大型灌區(qū)開展試點改革，到2014年國務(wù)院四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案的通知》并選擇試點縣開展試點，農(nóng)業(yè)水價改革工作不斷取得新的突破，試點范圍也從最初的14個灌區(qū)的部分項目區(qū)擴大到全國27個省80個試點縣[3-5]。2016年1月國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，決定在全國范圍內(nèi)穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，以促進節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。洪澤區(qū)作為2014年全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔(dān)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點，而農(nóng)業(yè)水價改革試點為該項試點任務(wù)的重點內(nèi)容之一[6]。近2年洪澤區(qū)深入貫徹落實國家、省、市關(guān)于推進改革的文件精神，圍繞改革任務(wù)目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)毓喔扔盟畬嶋H情況，積極探索，開拓創(chuàng)新，精心組織，扎實有效的開展了相關(guān)工作，取得了一定成效。為此，本文以洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的初步進展做總結(jié)分析，為下一步的全區(qū)推進改革試點提供技術(shù)支持。

1 基本情況

江蘇省淮安市洪澤區(qū)總面積1394 km2，其中陸地面積598 km2，水域及灘地面積796 km2。全區(qū)耕地總面積約59萬畝，總?cè)丝?8.8萬人，其中農(nóng)業(yè)人口20.5萬人。境內(nèi)河流縱橫，溝渠密布，水域?qū)掗?，建成了以洪金、周橋兩大灌區(qū)骨干引水渠道為主的較為完整的灌溉體系，形成河成網(wǎng)、田成方、灌排分開，溝、渠、路、林、橋、涵、閘、站全面配套的農(nóng)村水利體系。兩大灌區(qū)均屬大型自流灌區(qū)，主要水源為洪澤湖，灌溉面積約占全區(qū)總灌溉面積的98%。經(jīng)過幾十年的不懈治水，洪澤區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施逐步成為一個有機的整體，基本上實現(xiàn)農(nóng)村河網(wǎng)化，初步形成了一個“擋得住、排得出、灌得上、降得下、能控制”的農(nóng)村水利工程體系，增強了抗御自然災(zāi)害的能力，對改善全區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保障人民生活水平的提高和國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

結(jié)合地區(qū)水利、農(nóng)業(yè)發(fā)展特色，本次農(nóng)業(yè)水價改革選取周橋灌區(qū)內(nèi)3個試點進行改革。其中試點一和試點二為自流灌溉區(qū)，位于高良澗街道，試點三為提水灌溉區(qū)，位于岔河鎮(zhèn)。在農(nóng)業(yè)水價改革試點前，國有水利工程水價按照省市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，標(biāo)準(zhǔn)為：稻麥田12元/畝，經(jīng)濟作物（含棉花、油料、蠶桑、瓜果、經(jīng)濟林、菱、藕、蔬菜等）8元/畝，旱田3元/畝；水產(chǎn)養(yǎng)殖費：池塘養(yǎng)殖25元/畝，湖蕩、后溝養(yǎng)殖7.5元/畝。自流灌溉區(qū)主要征收水利工程水費，提水灌溉區(qū)除征收水利工程水費外，農(nóng)戶還需承擔(dān)提水電費，具體收費標(biāo)準(zhǔn)不一，均實行按畝收費；部分經(jīng)濟條件較好的村，農(nóng)戶所要繳納水利工程水費甚至部分泵站提水費由村委統(tǒng)一支付?？傮w而言，農(nóng)田灌溉按畝收費，供水成本未進行統(tǒng)一科學(xué)測算，收費標(biāo)準(zhǔn)低于供水成本，僅靠水費收入難以維持工程管理或管護單位的支出，整體上尚未形成合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制。

2 主要做法

2.1 強化組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真制定方案

自洪澤區(qū)被確定為第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)后，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，成立了由區(qū)委書記、區(qū)長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，并先后多次召開專題會議研究推進措施，多部門協(xié)調(diào)配合，有計劃、有步驟的推進。洪澤區(qū)高度重視實施方案的編制工作，多次組織認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會改革相關(guān)的文件精神，同時開展了大量的農(nóng)村調(diào)研和其他試點區(qū)縣先進經(jīng)驗的考察學(xué)習(xí)，研究編制了《灌區(qū)管理體制改革與農(nóng)業(yè)水價改革試點實施方案》《淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點提供了指南方向。針對推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革中遇到的問題，多次向省、市水利部門的專家咨詢，邀請相關(guān)專家來現(xiàn)場指導(dǎo)；在政策、措施等制定過程中，隨時與物價、財政、農(nóng)業(yè)等部門溝通，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及用水戶座談，聽取他們的意見和建議，對方案進行不斷修改完善。

2.2 明確計量目標(biāo)，完善基礎(chǔ)設(shè)施

供水計量設(shè)施配套是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的基礎(chǔ)，通過完善用水計量設(shè)施，逐步推行計量收費，促進農(nóng)業(yè)水價改革工作。洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)供水計量設(shè)施建設(shè)以3個試點區(qū)為重點，對計量設(shè)施控制范圍開展經(jīng)濟性和可行性分析，并開展計量設(shè)施的選型、安裝及合理運行方案比選，確定以小型農(nóng)田水利重點縣項目、新增千億斤糧食項目、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造項目的項目片區(qū)或骨干工程為重點區(qū)域，以小型提水灌溉泵站出水口、大型灌區(qū)的引水洞、主要分水口門和斗、農(nóng)渠首為重點位置，逐步推進全區(qū)農(nóng)業(yè)供水計量設(shè)施的安裝配套。2016年在小型農(nóng)田水利重點縣項目中列支了計量設(shè)施配套資金27.59萬元，完成了3個試點區(qū)計量設(shè)施配套24臺，計量數(shù)據(jù)均實現(xiàn)在線實時數(shù)據(jù)查詢和遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)傳輸。試點區(qū)斗渠首、農(nóng)渠首的量水設(shè)施配置率達100%，最小計量單元可縮小至100畝左右，此外在試點區(qū)增設(shè)了部分試驗性田塊開展計量，探索計量到戶的可行性，并實現(xiàn)田間、農(nóng)渠、斗渠計量點的數(shù)據(jù)進行多重校驗。通過布設(shè)的計量設(shè)施滿足末級渠系的計量要求，為定額管理、終端水價、精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵政策等提供數(shù)據(jù)支撐。

2.3 探索水權(quán)制度，強化水權(quán)管理

以洪澤區(qū)用水總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，按照灌溉用水定額，把農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)細(xì)化分解到各鎮(zhèn)，然后以試點區(qū)為主、再逐步分解到農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶，落實到具體水源，明確水權(quán)，實行總量控制、定額管理。嚴(yán)格農(nóng)業(yè)取水許可審批是農(nóng)業(yè)取水許可管理的關(guān)鍵。在嚴(yán)格控制洪澤區(qū)用水總量的前提下，全面掌握周橋灌區(qū)、洪金灌區(qū)的基本情況，核定取水許可水量。周橋灌區(qū)位于洪澤境內(nèi)，屬洪澤區(qū)水利局管轄，其農(nóng)業(yè)取水許可管理的審批主體設(shè)定為洪澤區(qū)水利局；洪金灌區(qū)灌溉范圍包括洪澤和金湖，其農(nóng)業(yè)取水許可管理的審批主體設(shè)定為淮安市水利局。以周橋灌區(qū)、洪金灌區(qū)為重點，在配套完善灌區(qū)監(jiān)控計量設(shè)施的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格取水審批管理，規(guī)范取水證發(fā)放，加強農(nóng)業(yè)取水許可日常監(jiān)督管理?，F(xiàn)已完成周橋灌區(qū)、洪金灌區(qū)（洪澤區(qū)境內(nèi)）取水許可水量的測算分析與初步確定，下一步將完成灌區(qū)農(nóng)業(yè)取水許可證的發(fā)放工作，以加強農(nóng)業(yè)取水許可管理。

2.4 深化體制改革，成立合作組織

在2016年實現(xiàn)小型水利工程管理體制改革全覆蓋的基礎(chǔ)上，以農(nóng)業(yè)水價綜合改革為牽引，繼續(xù)深化小型水利工程管理體制改革和農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，大力推廣農(nóng)村公共服務(wù)運行維護“五位一體”（即小型水利工程、農(nóng)村環(huán)衛(wèi)、農(nóng)村交通設(shè)施、農(nóng)村公共綠化設(shè)施、農(nóng)村公共活動場所）管護模式。將灌區(qū)末級渠系的用水管理與工程管護合二為一，實現(xiàn)“一體化管理”，即在農(nóng)村公共服務(wù)“五位一體”管護員的工作職責(zé)中增加灌溉用水管理，具體管理的范圍與所管護的工程范圍一致。管護員在灌溉季節(jié)要服從灌區(qū)整體用水的調(diào)度管理（斗渠首或直掛農(nóng)渠的啟閉調(diào)度），定期巡查管護范圍內(nèi)斗渠、農(nóng)渠，保證灌溉用水無較明顯浪費，溝渠無跑水、漏水現(xiàn)象，渠道上下游灌溉用水配水得到較好協(xié)調(diào)，用水矛盾明顯減少。管護員的用水管理費用在管護費用中統(tǒng)一列支，在年終對于用水管理效果突出的管護員，由用水者協(xié)會予以一定的獎勵，對管護效果差的管護員不僅在正常考核中扣分，還要給予額外的處罰。

支持發(fā)展和壯大農(nóng)民用水合作組織，依法進行登記注冊，進一步明確功能定位，拓展服務(wù)范圍，健全管理機制，探索農(nóng)民用水合作組織向農(nóng)村經(jīng)濟組織、專業(yè)化合作社等多元方向發(fā)展，扶持其成為農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護的主體，發(fā)揮其在用水管理、水費計收等方面的作用。到2016年底，洪澤區(qū)共計完成登記注冊5個農(nóng)民用水協(xié)會，專管人員35人，管理灌溉面積27922畝，占灌區(qū)總面積6.3%，參與農(nóng)戶717戶。下一步以小型農(nóng)田水利重點縣項目、新增千億斤糧食項目以及大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造項目所涉及的地區(qū)為重點，以行政村為單元，實現(xiàn)重點工程項目建設(shè)與農(nóng)民用水協(xié)會組建同步推進。同時結(jié)合《關(guān)于鼓勵和支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》等相關(guān)文件精神，從農(nóng)民用水合作組織的規(guī)模建設(shè)、能力建設(shè)、運作和監(jiān)督管理等方面著手，加強規(guī)范管理，用足用好農(nóng)田水利工程建設(shè)2%的扶持資金，用于支持開展農(nóng)民用水合作組織基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備裝備、人員培訓(xùn)等能力建設(shè)，加快推進農(nóng)民用水合作組織的規(guī)范化建設(shè)與發(fā)展。計劃到“十三五”末，各類灌區(qū)農(nóng)民用水合作組織實現(xiàn)全覆蓋，管理灌溉面積占灌區(qū)灌溉面積的80%以上。

2.5 研究定價機制，科學(xué)核定水價

根據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》《農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點末級渠系水價測算導(dǎo)則（試行）》《江蘇省水利工程供水價格管理實施辦法》《江蘇省農(nóng)業(yè)用水價格核定管理辦法》等文件辦法，現(xiàn)階段采用農(nóng)業(yè)終端水價收費方式，逐步推行兩部制水價。農(nóng)業(yè)終端水價指整個農(nóng)業(yè)灌溉用水過程中，農(nóng)民用水戶在田間地頭承擔(dān)的經(jīng)價格主管部門批準(zhǔn)的最終用水價格，為國有水利工程水價和末級渠系水價兩部分之和。根據(jù)周橋灌區(qū)實際情況，結(jié)合灌區(qū)管理模式現(xiàn)狀，確定以斗渠首為產(chǎn)權(quán)分界點，分別測算國有水利工程與末級渠系全成本水價與運行成本水價。

洪澤區(qū)主要是平原圩區(qū)，通過選擇3種不同類型的用水戶，即自流灌溉分散用戶、自流灌溉種植大戶和提水灌溉分散用戶，確定試點范圍，安裝計量設(shè)施，有針對地進行測算。通過對國有水利工程固定資產(chǎn)、管理費、修理費、折舊費以及末級渠系固定資產(chǎn)、折舊費、維修費、管護費、水管員勞務(wù)費、電費等分別進行測算，自流試點區(qū)全成本水價為0.093元/m3、運行成本水價為0.047元/m3（折合畝均分別約60元、30元）；提灌試點區(qū)全成本水價為0.133元/m3、運行成本水價為0.06元/m3（折合畝均分別約80元、40元）。試點區(qū)在試點期間執(zhí)行運行成本水價標(biāo)準(zhǔn)。

2.6 采用靈活方式，開展精準(zhǔn)補貼

改革試點前，洪澤區(qū)水利工程水費征收標(biāo)準(zhǔn)為12元/畝，相比運行成本水價和全成本水價差距明顯。綜合考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況以及用水戶承受能力，確定自流試點區(qū)運行成本水價為本次試點區(qū)范圍內(nèi)終端水價，以計量設(shè)施提供的數(shù)據(jù)為用水量核算水費。另外，考慮到水價改革試點運行初期的實際情況，從“降低政治和社會風(fēng)險，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”出發(fā)，保證農(nóng)業(yè)正常生產(chǎn)，確保糧食安全，現(xiàn)階段試點區(qū)主要實行“先交水費+后全額補貼”的精準(zhǔn)補貼方案。對試點區(qū)自流灌溉用水戶前期均先預(yù)繳水費，對提灌試點區(qū)預(yù)提運行電費和人員管護費用，灌溉結(jié)束后，按照計量點供水量和現(xiàn)狀水價核算畝均應(yīng)交水費，于改革前的水價標(biāo)準(zhǔn)相比將每畝的差價作為精準(zhǔn)補貼補助給用水戶，最后開具農(nóng)業(yè)水費結(jié)算憑證，包括用水量、農(nóng)業(yè)水價、精準(zhǔn)補貼、節(jié)水獎勵等信息。從“平穩(wěn)性、銜接性、可行性”等方面實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水費計量收費，體現(xiàn)了精準(zhǔn)補貼的政策，做到了與現(xiàn)狀水價標(biāo)準(zhǔn)的平順銜接，促進了用水戶對用水量、按計量收費、領(lǐng)取補貼、節(jié)約用水的意識。

2.7 推廣節(jié)水技術(shù)，助推水價改革

加強農(nóng)田水利工程設(shè)施配套、大力推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)是配合推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要手段。近年來洪澤區(qū)通過灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、小農(nóng)水重點縣項目、新增千億斤糧食項目、白馬湖生態(tài)環(huán)境保護項目洪澤縣節(jié)水灌溉工程等項目開展了工程配套改造，同時加大了管灌、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉設(shè)施的推廣力度，并規(guī)劃到2020年全區(qū)增加節(jié)水灌溉面積到31.5萬畝，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革奠定了良好的基礎(chǔ)。水稻是洪澤區(qū)的主要灌溉作物，也是用水大戶，推廣水稻節(jié)水灌溉技術(shù)、降低畝均水稻灌溉用水量具有非常重要的意義。近2年洪澤區(qū)加大水稻淺濕調(diào)控灌溉技術(shù)的推廣力度，聯(lián)合河海大學(xué)、漣水縣水利科學(xué)研究站制作了形象生動、易于理解的《水稻淺濕調(diào)控灌溉技術(shù)宣傳畫》，把宣傳教育做到田頭、農(nóng)戶家，起到了一定的促進效果。

3 存在的主要問題

3.1 群眾節(jié)水思想意識尚未徹底轉(zhuǎn)變

洪澤區(qū)多年來普遍實行按畝收費，水價標(biāo)準(zhǔn)偏低，與實際測算的終端水價相比，具有較大的差距。實行計量收費后，供水價格的提高使得農(nóng)民一時難以接受。此外，基于當(dāng)前全國各地取消農(nóng)業(yè)稅費、實行農(nóng)業(yè)補貼、精準(zhǔn)扶貧的政策考慮，部分農(nóng)民難免會產(chǎn)生水費不該收的片面思想。水商品的價值觀念在廣大群眾之間尚未形成，這是推行農(nóng)業(yè)水價改革的最大思想阻力。

3.2 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善

全區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，突出表現(xiàn)為供水工程維修養(yǎng)護資金不足。部分供水工程老化失修嚴(yán)重，難以有效發(fā)揮工程效益，灌溉保證率偏低，農(nóng)業(yè)灌溉用水“跑、冒、漏”的浪費現(xiàn)象時有發(fā)生。除現(xiàn)有3個試點區(qū)外，全區(qū)多數(shù)末級渠系供水計量設(shè)施配套不足，成為全區(qū)推廣計量收費的一大瓶頸，在進一步深化改革進程中，亟待有所改善。

3.3 相關(guān)配套政策尚不健全

在深化農(nóng)業(yè)水價改革進程中，相應(yīng)的配套政策也應(yīng)積極跟進。其中，農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵、精準(zhǔn)補貼政策尤為關(guān)鍵，水價改革能不能順利的推行下去，很重要的是看當(dāng)?shù)赜盟r(nóng)戶支不支持改革。合理的節(jié)水獎補政策一方面降低了農(nóng)民水費支出，提高了農(nóng)民參與改革的積極性，另一方面也促進了農(nóng)業(yè)節(jié)水，有助于提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)用水效率?，F(xiàn)階段，全區(qū)水價改革工作仍處于試點階段，各項配套政策尚不完善，必須盡快制定有關(guān)政策，鞏固改革試點成果。

4 對策建議

4.1 加大改革宣傳力度

農(nóng)業(yè)水價改革政策性強，涉及面廣，敏感性大，農(nóng)民群眾作為水價改革的主體，是決定改革成敗的關(guān)鍵。在深化改革進程中，應(yīng)逐步擴大水價改革的宣傳范圍，強化水價改革的宣傳力度，轉(zhuǎn)化農(nóng)民的思想意識。通過改革政策宣傳，一方面要讓農(nóng)民看到實實在在的改革效益，提高農(nóng)民參與改革的積極性，另一方面要通過改革宣傳來引導(dǎo)農(nóng)民自主節(jié)約用水，從根本上提高農(nóng)民自身節(jié)水意識，確保改革的順利實施。

4.2 加快推進水價改革配套措施

為全面深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施配套，應(yīng)加快灌區(qū)水管單位改革，成立專門的水利工程維修養(yǎng)護基金，拓寬水利工程投資融資渠道，發(fā)揮市場機制在農(nóng)業(yè)水利建設(shè)和運行管理中的作用。在堅持政府投入或補助的前提下，吸引不同方式的社會資本融資方式，形成“政府投資+社會資本”的投入機制，逐步解決灌區(qū)供水工程維修養(yǎng)護經(jīng)費困難的問題。在供水計量配套上，全區(qū)應(yīng)結(jié)合不同片區(qū)灌溉供水特點、試點區(qū)計量配套經(jīng)驗因地制宜地制定各個片區(qū)的計量配套計劃，有次序、有重點地進行推廣，到“十三五”末2個大型灌區(qū)骨干工程全部實現(xiàn)斗口及以下計量供水。

4.3 完善相關(guān)獎補政策

因地制宜構(gòu)建農(nóng)業(yè)節(jié)水獎補機制，通過現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼增量資金或維修養(yǎng)護財政補助資金、水權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、超定額加價收入、非農(nóng)業(yè)供水利潤等建立節(jié)水獎勵基金，鼓勵節(jié)約用水，降低農(nóng)民的水費支出。考慮改革的公平性，在試點初期主要實行以“全額補貼”為主的節(jié)水獎補政策，隨著改革的逐步深入，用水戶對水價改革的認(rèn)知不斷提高，應(yīng)逐步過渡到差異化的精準(zhǔn)補貼方案，通過節(jié)水獎補的政策調(diào)控，從根本上激發(fā)用水農(nóng)戶的節(jié)水動力。

5 結(jié)語

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，利益關(guān)系復(fù)雜，在實際推廣中難度較大。本文以淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實踐為例，從計量配套、水權(quán)管理、體制改革、水價機制、獎補措施等方面探討了洪澤區(qū)試點改革過程中的主要做法，在此基礎(chǔ)上，深入剖析了試點改革過程中存在的主要問題，并有針對性地提出了相關(guān)政策建議，對于相關(guān)地區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作具有一定的借鑒意義。