李 愷，蔣本虎，徐劉誠

（1.南京市長江河道管理處，江蘇 南京 210011；2.南京市水務綜合行政執(zhí)法總隊，江蘇 南京 210036）

水行政執(zhí)法文書如何送達當事人，是整個水事案件調(diào)查處理的關鍵環(huán)節(jié)，準確、高效地送達文書，可以將整個涉水案件辦理的各階段有機聯(lián)系起來。從某種程度上說，送達執(zhí)法文書是水行政執(zhí)法重要的基礎性工作，是案件辦理的重要環(huán)節(jié)，是連接程序法與實體法的媒介，是行政文書產(chǎn)生法律效力的前提條件，也是最終實現(xiàn)行政行為目標的重要手段和途徑。

現(xiàn)階段，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，公眾涉水保護意識的加強，涉水行政案件數(shù)量出現(xiàn)較大幅度的增加，執(zhí)法送達難已成為困擾許多水行政機關和管理機構的難題。當事人拒收法律文書、刻意逃避文書送達、故意提供錯誤地址、實際居住地和證件地址不符、受送達人的家屬和基層組織不配合等，已成為水行政執(zhí)法文書送達中經(jīng)常出現(xiàn)的情況。如何在法律框架下，根據(jù)實際情況，建設性地解決這些送達困境，是擺在每一位水行政執(zhí)法人員面前一道亟待解決的難題。

1 目前法律法規(guī)規(guī)定的水行政執(zhí)法文書的送達方式

水行政執(zhí)法文書的送達，是指水行政機關依據(jù)法定的程序和方式，將法律文書送交當事人及其他參與人的行為。由于我國尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》，對行政執(zhí)法文書的送達沒有具體規(guī)定和要求，但部分規(guī)定可見于其他單獨的行政法律規(guī)范之中。如《行政處罰法》《行政強制法》《江蘇省行政執(zhí)法程序》都規(guī)定了相關行政決定送達程序依（參）照《中華人民共和國民事訴訟法》有關規(guī)定執(zhí)行。按照《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定，我國法律文書送達方式包括直接送達、留置送達、委托送達、轉(zhuǎn)交送達、郵寄送達和公告送達等。

（1）直接送達

直接送達，是指法律文書的送達人員將執(zhí)法文書、訴訟文書等直接交給受送達人或其同住成年家屬、代收人、訴訟代理人的送達方式。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第三十八條“催告書、行政強制執(zhí)行決定書應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規(guī)定送達”，以及《水行政處罰實施辦法》第三十三條進一步明確“水行政處罰決定應當向當事人宣告，并當場交付當事人；當事人不在場的，應當在七日內(nèi)按照民事訴訟法的有關規(guī)定送達當事人”的規(guī)定，執(zhí)法人員在文書送達方式中，應以直接送達為原則，其他方式為例外。

（2）留置送達

留置送達，是指在向受送達人或有資格接受送達的對象，送交文書時，對方拒絕簽收，送達人依法將文書留放在受送達人住所的一種送達方式。在留置送達時，送達人需邀請相關基層組織或受送達人所在單位的代表，前往現(xiàn)場作見證人，并在送達回證上記明受送達人拒收的事由和送達的日期，最終由送達人、見證人在送達回證上共同簽名或蓋章，方可生效[1]。

（3）委托送達

委托送達，是指行政機關等直接送達確有困難，轉(zhuǎn)而委托收件人所在地的公安、司法等機關代為送交收件人的一種送達方式，該方式在送達水行政文書中較為少見。

（4）郵寄送達

郵寄送達，是指行政機關等在直接送達有困難的情況下，以EMS、掛號信等方式，通過郵局將文書郵寄給受送達人的送達方式。

（5）轉(zhuǎn)交送達

轉(zhuǎn)交送達，是指行政機關等基于受送達人的特殊情況，將執(zhí)法文書等交給有關單位，并請其代為轉(zhuǎn)交的一種送達方式。適用轉(zhuǎn)交送達的情況主要有三種：一是受送達人為軍人，可通過其所在部隊團以上單位的政治機關轉(zhuǎn)交；二是受送達人被監(jiān)禁，可通過其所在監(jiān)所轉(zhuǎn)交；三是受送達人被勞動教養(yǎng)，可通過勞動教養(yǎng)單位轉(zhuǎn)交。

（6）公告送達

公告送達，是指行政機關等在受送達人下落不明或采取其他送達方式均無法送達時，將執(zhí)法文書的主要內(nèi)容予以公告的送達方式。其法律依據(jù)為《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條“受送達人下落不明，或者用本規(guī)定的其他方式無法送達的，公告送達。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達”的規(guī)定。

（7）電子送達

2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第八十七條新增了：“經(jīng)送達人同意，人民法院可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達訴訟文書，但判決書、裁定書、調(diào)解書除外。采用前款方式送達的，以傳真、電子郵件等到達受送達人特定系統(tǒng)的日期為送達日期”。電子送達與其他送達方式相比，具有較多的優(yōu)點，如及時性，幾乎瞬間到達；成本低，電子郵箱服務基本都是免費的，可以極大節(jié)約執(zhí)法成本。

按民訴法第七章第二節(jié)中對送達的規(guī)定，共有7種送達方式，值得注意的是，這些送達方式并非簡單的并列關系，執(zhí)法機關不得隨意自行確定，而應按照各送達方式之間的內(nèi)在關系進行梯次選擇。民訴法相關法條的立法安排實際隱含了對送達方式優(yōu)先次序的傾向性意見，即直接、留置、電子、委托、郵寄、轉(zhuǎn)交和公告送達。

面對面的送達最為有效，所以直接送達優(yōu)先適用，遇阻時采用留置送達；在直接和留置都不能時，可采用電子和郵寄送達，即技術手段送達優(yōu)于借助第三方力量；在其他方式均無法送達的情況下，可采用公告送達。修改后的民訴法對電子送達的規(guī)定，賦予了當事人對送達方式的選擇權，直接挑戰(zhàn)了送達方式的梯次順序，在當事人同意的情況下，直接送達已不具有優(yōu)先屬性。

2 現(xiàn)階段水行政執(zhí)法文書送達遇到的難題

在日常執(zhí)法過程中，當事人面臨行政行為，或多或少對執(zhí)法人員存在抵觸心理，往往不太配合執(zhí)法行為，常常出現(xiàn)謊報住址、拒絕簽收法律文書等情況，造成執(zhí)法過程不順暢，送達環(huán)節(jié)出現(xiàn)困境。在現(xiàn)階段常見的水行政執(zhí)法文書送達過程中，主要存在以下幾個方面的難題：

（1）當事人拒不提供或故意提供錯誤地址。一些當事人因各種原因，在案件調(diào)查過程中拒不提供或故意提供虛假地址，導致文書在郵寄送達或留置送達時出現(xiàn)錯誤，無法實際送達[2]，且行政機關在短期內(nèi)因無法及時掌握實際情況（行政機關無權向公安機關等直接調(diào)取當事人的基本信息，需完善相關流程方可），可能出現(xiàn)法律文書過期送達，造成不必要的麻煩。

（2）當事人提供身份證上的地址，非實際居住地。部分當事人雖配合執(zhí)法人員做調(diào)查筆錄，并提供身份證件，但不將實際居住地告知執(zhí)法人員，或者有些當事人存在多套住房，造成身份證地址和實際居住地不符，也會使得郵寄送達工作無法順利進行，從而影響文書送達效力。

（3）郵寄送達不被當事人認可。執(zhí)法人員在使用EMS、掛號信等郵寄送達方式送達時，有時也會出現(xiàn)困境，因為現(xiàn)階段對EMS等郵寄方式的規(guī)定并不嚴謹，常常會出現(xiàn)代為簽收（如小區(qū)門衛(wèi)、鄰居等無權簽收的人員簽收）、郵遞員自動簽收（郵遞員送達對方后，不用當事人簽字，短信回執(zhí)直接顯示已簽收）等情況[3]，導致不能產(chǎn)生法律效力的送達。

（4）留置送達無法準確取證。在送達過程中，送達人員常反映當事人在表示不接受文書后直接以關門、離開等形式拒絕。在這種情況下，送達人員可以使用留置送達，邀請社區(qū)工作人員等作為見證人，運用拍照、錄音、攝像等方法固化送達證據(jù)。但有時因為當事人存在戒備心理，見證人礙于鄰里關系不予配合，或執(zhí)法人員采取拍照、錄像等方式固化送達證據(jù)時存在瑕疵等原因，易導致送達證據(jù)有漏洞，被質(zhì)疑[3]。

3 水行政執(zhí)法文書送達問題的解決思路

（1）對當事人拒不提供實際居住地址，造成的文書送達困難的問題，筆者認為，可以從確立當事人地址責任制為切入點，即在立案調(diào)查階段，按照最高法《關于進一步加強民事送達工作的若干意見的通知》（以下簡稱《通知》）第三項“為保障當事人的訴訟權利，人民法院應當告知送達地址確認書的填寫要求和注意事項以及拒絕提供送達地址、提供虛假地址或者提供地址不準確的法律后果”的規(guī)定，要求當事人在送達地址確認書上簽字確認，并采取錄音、錄像的形式固化證據(jù)[4]。同時，告知當事人依據(jù)《通知》第七項“因當事人提供的送達地址不準確、拒不提供送達地址、送達地址變更未書面告知人民法院，導致民事訴訟文書未能被受送達人實際接收的，民事訴訟文書留在該地址之日為送達之日；郵寄送達的，文書被退回之日為送達之日”的相關內(nèi)容，從而提高當事人對送達工作的重視，緩解執(zhí)法機關的送達風險和執(zhí)法壓力。

（2）將公告送達作為送達手段的最后一道防線，在其他送達方式均無法送達的情況下，進行公告送達是最后的一種保底方式，公告送達本身是一種延遲送達，即在公告后，并不能確定當事人是否知曉公告內(nèi)容，但依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條第一款“受送達人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達的，公告送達。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達”的規(guī)定仍然視為送達。值得注意的是，采取公告方式送達，應當在案卷中記明公告送達的原因以及公告送達的經(jīng)過。

（3）對于通過EMS、掛號信等方式進行郵寄送達，筆者通過以往案例認為，不宜采取除掛號信以外的其他形式（如EMS等）郵寄送達執(zhí)法文書，因為通過其他方式送達，并無紙質(zhì)簽收回執(zhí)等，證明對方已接收文書的證據(jù)效力不足，常常會成為當事人作為訴訟的突破口。鑒于大多數(shù)的行政執(zhí)法部門并無法院專遞（《最高人民法院關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規(guī)定》規(guī)定“人民法院直接送達訴訟文書有困難的，可以交由國家郵政機構以法院專遞方式郵寄送達”）及相關司法解釋作保障，故建議大多數(shù)的行政執(zhí)法部門較少采用郵寄送達的方式，如確需采用該方式，也宜采用掛號信方式送達，但掛號信需附有送達回證，并告知郵遞人員注意事宜。需注意的是，掛號信回執(zhí)上注明的收件日期與送達回證上注明的收件日期不一致的，或者送達回證沒有寄回的，以掛號信回執(zhí)上注明的收件日期為送達日期。

（4）針對留置送達存在的問題，筆者認為，執(zhí)法人員在取證的過程中要注意以下幾點：一是留置送達現(xiàn)場所拍攝的照片、錄像等內(nèi)容，應當包括送達時間、送達地點、送達人與受送達人、見證人（如有）、可明確識別的執(zhí)法文書等基本要素。二是拍攝過程中，如當事人故意閃躲，執(zhí)法人員無法將水行政執(zhí)法文書、送達人和受送達人同時拍攝在同一畫面，則應當分兩個畫面拍攝，一是將送達人和受送達人拍攝在一起，證明送達人在受送達人的居住地；二是在送達人送達法律文書時，拍攝文書特寫，證明送達的執(zhí)法文書內(nèi)容。三是送達人員在拍照、錄像時，要盡量爭取達到最佳效果，送達完成后，拍照、錄像工作即宣告完成，不可再通過編輯軟件進行修飾、拼湊，以免喪失證據(jù)效力。

4 關于水行政執(zhí)法文書送達方式的措施探討

按照上述關于水行政執(zhí)法文書的送達方式介紹、遇到的問題和解決思路，建議水行政執(zhí)法人員在日常水行政執(zhí)法文書送達過程中，可以按照以下思路進行，以保證執(zhí)法文書的送達有效力、不缺位。

（1）立案調(diào)查階段，對當事人做調(diào)查筆錄時，承辦人即明確告知當事人如拒不提供或提供錯誤地址的法律后果，要求當事人在送達地址確認書上簽字確認，并采取錄音、錄像的形式固化證據(jù)[5]。如當事人仍不提供準確送達地址的，告知當事人一旦涉及行政訴訟，此行為將不利于其保護自身合法權益，一般情況下，當事人從自身利益出發(fā)，最終會提供實際居住地址等相關信息。

（2）送達人員在執(zhí)法文書送達過程中，要堅持以直接送達為原則，其他方式為例外，只要條件允許，均采取直接送達。

（3）在確實無法直接送達的前提下，筆者建議采用留置送達作為第一備選送達手段，但要注意本文提到的注意點。如留置送達的客觀條件也不存在，可以采用郵寄送達（掛號信）的方式進行送達，但掛號信需附有送達回證，以便證明送達完成。如在前期征求對方同意的前提下，也可使用電子送達。

（4）在其他送達方式均無法實現(xiàn)的情況下，執(zhí)法人員應當將公告送達作為最后保底的送達形式，依據(jù)相關規(guī)定，經(jīng)過六十日，執(zhí)法文書即視為已送達，從而達到送達目的。

同時，辦案人員需不斷加強自身業(yè)務、能力以及素質(zhì)建設，要注意辦案技巧，在和當事人溝通交流過程中，要注意方式方法和表達方式，和當事人溝通到位，送達程序完成順利，有利于辦案人員及時了解案情，化解矛盾。反之，送達程序完成不好，機械、唐突地使用留置送達，郵寄送達等方式，則可能會激化矛盾，不利于促進辦案進程、提高執(zhí)法效能。

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