吳家勇，董云霞，李云濤

(廣西交通科學(xué)研究院有限公司，廣西 南寧 530007)

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)已進(jìn)入突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)期，且呈逐年上升的趨勢(shì)。據(jù)資料介紹，2008年至今，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心處理的突發(fā)環(huán)境事件多達(dá)1 162起，多起涉及集中式地表水飲用水水源地，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。危險(xiǎn)化學(xué)品公路運(yùn)輸事故導(dǎo)致的?；沸孤┮殉蔀橐l(fā)突發(fā)環(huán)境事件的重要原因之一。突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案是預(yù)防和處置突發(fā)環(huán)境事件的指導(dǎo)性文件，是應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件最后的一道防線，直接關(guān)系到事件處置效果[1]。研究數(shù)據(jù)表明，有應(yīng)急預(yù)案比沒(méi)有應(yīng)急預(yù)案事故損失會(huì)降低6%[2]。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014修訂)提出企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案并報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)部門備案。公路行業(yè)編制應(yīng)對(duì)極端天氣等自然災(zāi)害、交通運(yùn)輸生產(chǎn)事故、施工安全等方面的應(yīng)急預(yù)案較多，編制針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的經(jīng)驗(yàn)較少[3]。

為了提高公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量和有效性，本文根據(jù)廣西公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究、竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收調(diào)查研究、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制案例研究以及云南、廣東等周邊省份現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研結(jié)果，對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)要點(diǎn)進(jìn)行了分析和探討，并就存在問(wèn)題提出了對(duì)策和建議。

1 公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制主要存在問(wèn)題

根據(jù)廣西、云南、廣東等省區(qū)關(guān)于公路建設(shè)項(xiàng)目突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制和評(píng)審工作實(shí)踐調(diào)研結(jié)果，目前公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制主要存在如下問(wèn)題：(1)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)識(shí)別不準(zhǔn)確、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定不合理、突發(fā)環(huán)境事件情景構(gòu)建不全面等問(wèn)題；(2)環(huán)境應(yīng)急資源調(diào)查報(bào)告存在環(huán)境應(yīng)急物資與設(shè)備不齊備、日常管理調(diào)查缺失等問(wèn)題；(3)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案文本編制存在預(yù)案定位不準(zhǔn)確、預(yù)案體系說(shuō)明不清楚、應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與職責(zé)確定不合理、預(yù)警分級(jí)不合理、應(yīng)急措施可操作性差和預(yù)案管理措施不完善等問(wèn)題。

經(jīng)調(diào)查，產(chǎn)生上述問(wèn)題主要原因?yàn)閲?guó)家和地方尚未出臺(tái)公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)規(guī)范或指南，公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制實(shí)踐尚處于起步階段，相關(guān)技術(shù)研究比較缺乏。

2 公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制要點(diǎn)

2.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是科學(xué)編制突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的前提和基礎(chǔ)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告內(nèi)容完整性和結(jié)論科學(xué)性直接影響了編制公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和有效性。目前，國(guó)家和地方尚未制定公路行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)范或指南。根據(jù)公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告編制實(shí)踐，需重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：

(1)全面核實(shí)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)敏感目標(biāo)。公路運(yùn)營(yíng)期環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源一般包括公路運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品車輛和服務(wù)區(qū)加油(氣)站。加油(氣)站已單獨(dú)編制有突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案或由公路運(yùn)營(yíng)管理單位外其它單位運(yùn)營(yíng)的，可以不納入公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍。評(píng)估單位應(yīng)對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書中提出的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)敏感目標(biāo)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，重點(diǎn)關(guān)注重要風(fēng)險(xiǎn)敏感目標(biāo)位置關(guān)系變動(dòng)、路線變動(dòng)路段及新增(含調(diào)整)風(fēng)險(xiǎn)敏感目標(biāo)和環(huán)評(píng)遺漏的重要風(fēng)險(xiǎn)敏感目標(biāo)等情況。

(2)科學(xué)合理確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。目前，可以參照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的通知》(國(guó)辦函〔2014〕119號(hào))附件1分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(突發(fā)環(huán)境事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn))、公路沿線環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)敏感目標(biāo)分布和主要環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)后果確定。

(3)合理建立典型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故情景。一般應(yīng)包括公路行業(yè)典型事故情景和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)路段事故情景，例如運(yùn)輸有毒有害氣體車輛在人員密集區(qū)泄漏、運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品車輛在飲用水水源保護(hù)區(qū)段泄漏和運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品車輛在跨越大中型地表水體段泄漏等情形。

(4)全面現(xiàn)場(chǎng)核查公路建設(shè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范及應(yīng)急設(shè)施有效性。重點(diǎn)調(diào)查橋(路)面收集系統(tǒng)、加強(qiáng)型護(hù)欄等風(fēng)險(xiǎn)防范設(shè)施建設(shè)情況，并對(duì)其有效性開(kāi)展評(píng)估。

2.2 環(huán)境應(yīng)急資源調(diào)查

環(huán)境應(yīng)急資源調(diào)查報(bào)告是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案制定應(yīng)急措施的重要依據(jù)，也是環(huán)境應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒傅谋貍浼夹g(shù)文件之一。公路環(huán)境應(yīng)急資源調(diào)查包括公路運(yùn)營(yíng)管理單位自備和協(xié)議依托社會(huì)提供的環(huán)境應(yīng)急物資和設(shè)備。重點(diǎn)關(guān)注自備環(huán)境應(yīng)急物資與設(shè)備種類和數(shù)量是否滿足項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書有關(guān)規(guī)定、儲(chǔ)備庫(kù)選址是否合理以及相應(yīng)的日常管理制度是否健全等。

2.3 應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)

應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)構(gòu)建和職責(zé)劃分是否科學(xué)和合理，直接影響編制應(yīng)急預(yù)案的可操作性和應(yīng)急處置效果。根據(jù)公路行業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置特征和職責(zé)劃分，應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)可劃分為公路企事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)和政府主導(dǎo)應(yīng)急指揮部。內(nèi)部應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件的先期應(yīng)急處置工作，后期主要是協(xié)助配合政府主導(dǎo)應(yīng)急指揮部做好應(yīng)急處置工作。內(nèi)部應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)一般由應(yīng)急指揮部、應(yīng)急辦公室和應(yīng)急處置小組組成，應(yīng)急處置小組一般包括應(yīng)急監(jiān)控組、現(xiàn)場(chǎng)處置組、應(yīng)急搶通組、專家組和應(yīng)急保障組等。內(nèi)部應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)要明確日常和應(yīng)急職責(zé)，明確各崗位的主要責(zé)任人和替補(bǔ)責(zé)任人，重要崗位應(yīng)當(dāng)有多個(gè)后備人員，但是要避免人員過(guò)多交叉或兼職情況。

2.4 預(yù)警

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的預(yù)警一般包括預(yù)警信息收集與傳遞、預(yù)警監(jiān)控、預(yù)警分級(jí)、預(yù)警研判、預(yù)警行動(dòng)和預(yù)警解除與級(jí)別調(diào)整等內(nèi)容。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注或明確以下內(nèi)容：

(1)明確預(yù)警信息收集方法以及信息接報(bào)、收集、報(bào)告和處理的責(zé)任人、職責(zé)。

(2)科學(xué)合理制定預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。一般根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件影響特征、單位內(nèi)部應(yīng)急能力和周邊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)目標(biāo)分布等因素確定預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，以是否發(fā)生事故和是否發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品事故泄漏作為預(yù)警分級(jí)的重要依據(jù)，并應(yīng)明確對(duì)于發(fā)生一時(shí)無(wú)法判明事件等級(jí)但一旦發(fā)生泄漏事件可能導(dǎo)致嚴(yán)重突發(fā)環(huán)境污染事件的預(yù)警級(jí)別。預(yù)警分級(jí)一般可以分為三級(jí)，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早發(fā)布。

(3)預(yù)警行動(dòng)要體現(xiàn)分級(jí)響應(yīng)原則，并與預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)相銜接。預(yù)警行動(dòng)一般包括啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息通報(bào)與發(fā)布、預(yù)警事件動(dòng)態(tài)監(jiān)控和應(yīng)急準(zhǔn)備等。

(4)預(yù)警解除與級(jí)別調(diào)整要明確責(zé)任人、程序、時(shí)限等重要內(nèi)容。

2.5 應(yīng)急處置

應(yīng)急處置是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的核心內(nèi)容，應(yīng)急處置措施針對(duì)性和可操作性直接影響應(yīng)急預(yù)案的有效性和應(yīng)急處置效果。應(yīng)急處置包括應(yīng)急響應(yīng)流程、分級(jí)響應(yīng)及啟動(dòng)條件、信息報(bào)告與通報(bào)、先期處置措施、后期處置、應(yīng)急終止等內(nèi)容。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和明確以下內(nèi)容：

(1)分級(jí)響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)劃分要科學(xué)、易操作和有針對(duì)性。在已編制的公路突發(fā)環(huán)境事件中，多采用《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的通知》(國(guó)辦函〔2014〕119號(hào))附件1分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。資料調(diào)研和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研表明，該劃分標(biāo)準(zhǔn)的很多指標(biāo)為事故后果或影響結(jié)果，比較適用于公路突發(fā)環(huán)境事件的事故調(diào)查和評(píng)估階段，對(duì)于事故應(yīng)急處置階段，很多判定指標(biāo)難以獲取或處于動(dòng)態(tài)變化中，實(shí)際可操作性不強(qiáng)。筆者認(rèn)為，可以把公路企事業(yè)單位自身應(yīng)急能力作為核心依據(jù)把事件應(yīng)急劃分為社會(huì)級(jí)和單位級(jí)，再根據(jù)事故路段環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)敏感性和事故泄漏影響范圍(以是否泄漏至公路外)把應(yīng)急響應(yīng)再分解為若干響應(yīng)級(jí)別。

(2)信息報(bào)告與通報(bào)要全面和高效。信息報(bào)告與通報(bào)應(yīng)包括內(nèi)部信息報(bào)告、外部應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位報(bào)告和外部受影響單位、居民通報(bào)。信息報(bào)告與通報(bào)要明確責(zé)任人、程序、時(shí)限、報(bào)告內(nèi)容等。應(yīng)急報(bào)告時(shí)限按照“早發(fā)現(xiàn)，早報(bào)告”原則執(zhí)行，可參照環(huán)境保護(hù)部《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》有關(guān)要求執(zhí)行。

(3)突出重點(diǎn)，明確主要處置內(nèi)容和責(zé)任范圍，應(yīng)急處置流程或程序制定要科學(xué)、規(guī)范、可行和有效，突出先期處置這個(gè)重點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，明確公路企事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中主要責(zé)任邊界和負(fù)責(zé)處置內(nèi)容(信息報(bào)告、先期處置和自救互救等)。應(yīng)急處置流程或程序要與公路企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)等有關(guān)預(yù)案相銜接，處置流程應(yīng)包括事件預(yù)警、事故發(fā)生但未發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏和事故已發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏幾種情形，并明確事件升級(jí)或降級(jí)處置流程要求等。

(4)先期處置措施或方案要具體、針對(duì)性強(qiáng)和可操作。根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告構(gòu)建項(xiàng)目典型突發(fā)環(huán)境事件情景、根據(jù)預(yù)設(shè)的典型事故情景，對(duì)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)防范路段和典型路段逐一制定現(xiàn)場(chǎng)處置預(yù)案，并在預(yù)案中明確先期處置的主要內(nèi)容和要求。典型事故情景應(yīng)包括運(yùn)輸有毒有害氣體在人員密集區(qū)路段泄漏、運(yùn)輸有毒有害液體在水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)敏感段(如飲用水水源保護(hù)區(qū)、跨越或臨近大型地表水體段)泄漏等，泄漏方式應(yīng)包括路基內(nèi)和沖出護(hù)欄外事故泄漏情形。先期處置措施主要包括啟動(dòng)公路應(yīng)急設(shè)施、事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急交通管制與設(shè)置警戒區(qū)、救助遇險(xiǎn)人員和利用邊溝或開(kāi)挖臨時(shí)溝渠在外圍收集、攔截事故泄漏品及事故水等。

(5)后期處置主要包括善后處置、恢復(fù)和評(píng)估與總結(jié)等內(nèi)容，要明確政府主導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援指揮部成立后，公路企事業(yè)單位后期應(yīng)急處置的主要工作內(nèi)容、責(zé)任人等。

2.6 預(yù)案管理

預(yù)案的監(jiān)督管理制度和措施是保證突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案得到有效落實(shí)和實(shí)施的保障，一般應(yīng)包括預(yù)案宣傳與培訓(xùn)、演練、回顧與修訂以及責(zé)任和獎(jiǎng)懲等內(nèi)容，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和明確以下內(nèi)容：

(1)預(yù)案的宣傳與培訓(xùn)要重點(diǎn)明確培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)頻次和培訓(xùn)檔案留存等方面要求，明確提出突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急培訓(xùn)納入單位年度計(jì)劃要求，培訓(xùn)對(duì)象應(yīng)包括單位內(nèi)部環(huán)境應(yīng)急預(yù)案有關(guān)人員，明確建立培訓(xùn)檔案要求，如實(shí)記錄培訓(xùn)時(shí)間、內(nèi)容、參加人員等重要信息，留存培訓(xùn)簽到表、培訓(xùn)現(xiàn)場(chǎng)圖片或視頻等檔案資料等。

(2)預(yù)案演練要明確預(yù)案演練方式、內(nèi)容、頻次和檔案等基本要求。演練方式一般包括桌面推演和現(xiàn)場(chǎng)演練，演練形式包含單獨(dú)演練、聯(lián)合演練以及參與政府主導(dǎo)演練等。突發(fā)飲用水水源保護(hù)區(qū)(水源地)污染、突發(fā)大規(guī)模水質(zhì)污染以及有毒有害氣體泄漏污染等應(yīng)列為重點(diǎn)演練內(nèi)容，演練地點(diǎn)應(yīng)重點(diǎn)選擇在公路穿越飲用水水源保護(hù)區(qū)、橋梁跨越大型地表水體段以及公路臨近人員密集區(qū)段等。

(3)預(yù)案回顧和修訂一般應(yīng)按照環(huán)境保護(hù)部《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》(環(huán)發(fā)(2010)113號(hào))、《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件預(yù)案?jìng)浒腹芾磙k法(試行)》(環(huán)發(fā)〔2015〕4號(hào))等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3 結(jié)語(yǔ)

(1)編制突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案并報(bào)屬地環(huán)保部門備案是公路建設(shè)項(xiàng)目管理單位的法定責(zé)任?？茖W(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案可以為公路企事業(yè)單位有效應(yīng)對(duì)和先期處置公路突發(fā)環(huán)境事件提供指導(dǎo)，并降低事故影響。

(2)建議國(guó)家和地方盡快出臺(tái)公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)規(guī)范或指南，為保證預(yù)案編制規(guī)范性、可操作性和實(shí)用性提供政策保障。

(3)本文對(duì)公路突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制實(shí)踐中主要問(wèn)題進(jìn)行了分析并提出相應(yīng)對(duì)策，旨在為提高公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)急預(yù)案編制質(zhì)量提供技術(shù)參考。