陳 玲,張 龍

(鶴壁職業(yè)技術(shù)學(xué)院,河南 鶴壁 458030)

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入,城鎮(zhèn)建設(shè)也在有條不紊地推進(jìn),然而由于各方面的原因,不論是老城鎮(zhèn)還是新城鎮(zhèn),許多都不同程度地出現(xiàn)了雨季內(nèi)澇、旱季缺水的難題。于是海綿城市的設(shè)想順時被提上了議題,而城市建設(shè)屬于公共建設(shè)領(lǐng)域,需要多方面力量的加入才能達(dá)到更好的效果。PPP模式將社會力量引入建設(shè)中來,充分利用公司企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)中的長處,將政府不擅長的專業(yè)部分分離出來,達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ),更好地推進(jìn)海綿城市的建設(shè)。

1 海綿城市

海綿城市(The Sponge City)是在2012年深圳會議上被首次提出,意指在應(yīng)對氣候變化和降水帶來的洪災(zāi)及干旱方面具備優(yōu)質(zhì)的“彈性”,降水時通過吸收、滲透、凈化、儲存的功效,在旱季到來時再補(bǔ)給地面,達(dá)到時間上的用水平衡。由于我國幅員遼闊,城市分布在不同的氣候區(qū),降水差異明顯,但都普遍存在逢雨即澇,一段時間不下雨就缺水的窘?jīng)r。鑒于以往城市建設(shè)大多采用灰色材料,導(dǎo)致排水設(shè)施不暢,地面硬化失去滲透能力,海綿城市則利用新科技材料,具備良好的滲水、過濾、儲水及排水功能。此外,由于內(nèi)澇帶來的水污染,也是我國城市的普遍詬病。海綿城市將雨水充分地滲透,減少地面的積水,不至于形成流水,夾帶垃圾四處流竄。

目前,海綿城市的設(shè)想已經(jīng)在許多發(fā)達(dá)國家得到推廣,并取得良好效果。以瑞士為例,在上個世紀(jì)末就推行了全民參與的“雨水工程”,成本低、實(shí)用性強(qiáng)、效果好的特點(diǎn)使瑞士成為海綿城市的典范。具體來說,就是每家每戶在墻上開鑿小洞,將雨水通過管道引入室內(nèi)的水池,沉淀之后經(jīng)過小水泵把水源輸送至房間各處,供人們生活所用,如洗衣服、打掃衛(wèi)生、澆花、沖廁所等等。這樣,落在房上的雨水就被消化利用了,而降落在道路以及空地上的雨水又被強(qiáng)大的地下管道排水系統(tǒng)處理掉,城市內(nèi)澇也就無從談起。反觀中國,從2015年才開始實(shí)施海綿城市的建設(shè)工程,在第一批16個試點(diǎn)城市中,10個都出現(xiàn)了內(nèi)澇,第二批14個試點(diǎn)城市中,9個出現(xiàn)了內(nèi)澇,包括了北京,武漢,福州,天津等大城市,我國的海綿城市建設(shè)暫告失敗。

2 PPP模式引入海綿城市建設(shè)的特點(diǎn)

PPP(Public-Private Partnership),即政府與私人建立起的合作關(guān)系,該模式已被多國成果運(yùn)用于公共設(shè)施的建設(shè)中,有利于鼓勵民營企業(yè)與社會資金參與公共項(xiàng)目,發(fā)揮政府+企業(yè)的優(yōu)勢。海綿城市不同于普通的城市建設(shè),不僅需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐聊竟こ探ㄔO(shè)才學(xué),還需要巨額的資金投入與民眾參與,這就要依靠PPP模式來整合政府與民間力量。

2.1 減輕政府的壓力、促進(jìn)投融資格局的多元化

住建部副部長陸克華曾表示,以遷安、白城為代表的首批16座試點(diǎn)城市計劃3年內(nèi)投資865億元,而全國658個城市要在2020年達(dá)到預(yù)期設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),每年需要投入4000億元,龐大的財政投入給當(dāng)?shù)卣斐删薮髩毫?。加上政府工作人員在專業(yè)知識上缺乏,不可能依靠公務(wù)員來設(shè)計與施工,社會力量的加入是勢在必行。通過PPP模式,在起步階段民間公司與政府共同參與項(xiàng)目的立項(xiàng)、可行性研究、圖紙設(shè)計與融資磋商,既可以解決資金的來源問題,降低項(xiàng)目的成本,縮短整個工作周期,還能規(guī)避政府在專業(yè)技術(shù)上的短板。由于我國市場還不夠開放,體制、機(jī)制性的門檻依舊難以跨越,導(dǎo)致融資渠道狹窄。在PPP的推動下,社會力量的強(qiáng)勢注入可以為政府部門提供廣闊的資金渠道和專業(yè)的技能,并且加速了原有投融資模式的革新。

2.2 促進(jìn)政府和社會資本優(yōu)勢互補(bǔ)

在社會中,企業(yè)與政府具有不同的職能,扮演著不同角色,也擁有各自的優(yōu)勢與短板,單純依靠政府力量探索海綿城市的建設(shè)屬于因陋就簡。在PPP模式下,由政府去解決征地劃撥問題,負(fù)責(zé)立項(xiàng)審批,對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定,發(fā)布招投標(biāo)信息及資金核對,民營企業(yè)則負(fù)責(zé)技術(shù)支撐,資金整合及具體設(shè)計施工,共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險、市場波動風(fēng)險、合同沖突風(fēng)險等市場風(fēng)險。

2.3 項(xiàng)目類型多、系統(tǒng)性強(qiáng)且邊界模糊

海綿城市內(nèi)涵豐富,不僅囊括了低影響開發(fā)與綠色基礎(chǔ)設(shè)施、市政管渠排水系統(tǒng)、超標(biāo)雨水蓄排系統(tǒng)、污水凈化處理等多個子系統(tǒng),還延展到水域及河渠的綜合整治。所以海綿城市PPP模式涉及到灰色與綠色、地下與地上、吸收與排放等多方面立體化建設(shè),各元素之間相互交叉、錯綜復(fù)雜。為了解決我國城市普遍存在的旱澇問題,提高城市的綠色可持續(xù)發(fā)展水平,再加上不同地方的情況不一,使得海綿城市PPP存在項(xiàng)目繁雜、盤根錯節(jié)的特點(diǎn)。區(qū)別于道路建設(shè)、污水處理等權(quán)屬清晰的PPP項(xiàng)目,城市建設(shè)不僅會涉及到國土、環(huán)保、水利、規(guī)建、交通、城管等多部門的職責(zé),還會因?yàn)楦黜?xiàng)目之間的交叉輻射而產(chǎn)生爭議,因此必須在設(shè)計施工前,做好充分的頂層設(shè)計,高瞻遠(yuǎn)矚,合理地規(guī)劃各項(xiàng)目之間的職責(zé),減少項(xiàng)目實(shí)施過程中不必要的糾紛。

2.4 建設(shè)主體復(fù)雜,營利與公益混同

城市作為一個巨大的綜合體,功能區(qū)復(fù)雜交叉,不可能由一個企業(yè)就能全部拿下,需要各類各式公司的加入才能共同打造。對于城市道路、綠化花草、公園濕地、河渠、地下管網(wǎng)等公益項(xiàng)目,往往由政府投資,聘請有資質(zhì)實(shí)力強(qiáng)勁的施工單位作業(yè)。而對于商業(yè)街區(qū)、商品房規(guī)劃區(qū)、游樂場等盈利項(xiàng)目,則通過政府招投標(biāo),引進(jìn)社會資金介入。在具體實(shí)施中,道路建設(shè),要路橋公司承建；綠化及公園,要專門的風(fēng)景旅游公司建設(shè)；商品房需要房地產(chǎn)開發(fā)商；對于地下管網(wǎng)則要求水利水電公司介入。而對于權(quán)屬交叉區(qū)域,需要涉及的公司協(xié)商。

3 海綿城市PPP模式的建議

3.1 各主體應(yīng)該各司其職,加強(qiáng)協(xié)作

海綿城市需要眾多主體參與,為了避免各主體間產(chǎn)生不必要的糾紛,應(yīng)該事先理清各自的職責(zé),加強(qiáng)溝通交流。政府作為PPP模式的引領(lǐng)者與決策者,應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起總的責(zé)任,為PPP模式把好關(guān),做出正確的抉擇,并且向先進(jìn)的企業(yè)學(xué)習(xí)海綿城市建設(shè)方案與專業(yè)知識。而民間單位應(yīng)當(dāng)明確自身的工作,本著敬業(yè)、 專業(yè)、質(zhì)量為本的精神,把屬于自己項(xiàng)目范圍的建設(shè)保質(zhì)保量完成,并與其他有交叉的企業(yè)做好交流,為比鄰單位提供便利,以“海綿城市打造”為核心,齊心協(xié)力,在合法保質(zhì)的前提下追求經(jīng)濟(jì)利益。

3.2 科學(xué)合理的項(xiàng)目打包外包

由于海綿城市內(nèi)涵極廣,需要大量的單位參與其中,而項(xiàng)目打包承包出去成了整個流程的關(guān)鍵。對于項(xiàng)目啟動前的融資環(huán)節(jié),不僅要認(rèn)可債權(quán)融資,更要鼓勵,股權(quán)融資,增加融資多樣化。項(xiàng)目打包應(yīng)該遵循系統(tǒng)完整的原則,不能一個項(xiàng)目同時分配給數(shù)個單位,確保一個項(xiàng)目由盡可能少的單位完成,以便管理監(jiān)督,也有利于項(xiàng)目投產(chǎn)后的績效考核與責(zé)任倒查。還要遵循權(quán)責(zé)明確原則,在打包前,確保項(xiàng)目涉及的內(nèi)容無權(quán)屬爭議,確認(rèn)受理方需要向哪個明確的行政主體負(fù)責(zé),建立項(xiàng)目責(zé)任追究制度,落實(shí)受理方對承擔(dān)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)制。

3.3 完善項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制,促進(jìn)海綿城市科學(xué)發(fā)展

鑒于海綿城市PPP項(xiàng)目具有類型多樣和種類繁多的特點(diǎn),以往的建設(shè)、經(jīng)驗(yàn)、受益模式已不能適應(yīng),因此要根據(jù)每個城市的特點(diǎn)制定各具特色的海綿城市建設(shè)與管理機(jī)制。例如,在一個PPP項(xiàng)目包里可采用兩種以上的運(yùn)行方法,典型的如BOT+ROT、BOT+TOT等。而不同于道路及垃圾處理廠的PPP模式,海綿城市在收益績效上很難量化考核。因此在項(xiàng)目規(guī)劃之前必須制定出完善的可操作的績效考核機(jī)制,明確項(xiàng)目建成之后的公司支付方案,對于海綿城市投入使用后的維護(hù)與管理等后續(xù)事項(xiàng)也要納入制度建設(shè)中。

3.4 重視專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

PPP模式下的海綿城市涉及的范圍極廣,囊括了地質(zhì)勘探、遙控測繪、國土劃撥、財政測評、城市規(guī)劃、路橋設(shè)計、氣候監(jiān)控等專業(yè)的實(shí)質(zhì)技能,還要在項(xiàng)目方案、資質(zhì)審核、招投標(biāo)、談判文件、利益協(xié)商等環(huán)節(jié)嚴(yán)重把關(guān)。而我國的海綿城市還處于探索階段,PPP項(xiàng)目也剛剛起步,在水利水電、土地利用、城市規(guī)劃、土木工程、經(jīng)濟(jì)金融等方面缺乏高精尖的復(fù)合型人才,PPP專業(yè)咨詢公司能力也參差不齊,致使我國海綿城市PPP模式缺乏可靠的智力支持。因此,要大力培育海綿城市建設(shè)的專業(yè)人才隊(duì)伍,在高校開設(shè)專業(yè)課程,支持專業(yè)人才出國學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn),與中國特色相結(jié)合,積極探索

4 結(jié)語

海綿城市切合了我國綠色環(huán)保園林城市建設(shè)的理念,不僅能解決我國城市普遍存在的旱澇難題,也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有益探索。我國海綿城市PPP模式還處于探索階段,優(yōu)勢明顯,有助于緩解政府財政負(fù)擔(dān),還有利于盤活社會資金,使投資格局呈現(xiàn)多樣性,發(fā)揮社會各主體的優(yōu)勢。各地政府應(yīng)當(dāng)因地制宜,結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)情和國家的政策方針,高度重視海綿城市的重要性與科學(xué)性,不能僅著眼經(jīng)濟(jì)效益,借鑒先進(jìn)地區(qū)的成功案例,積極探索海綿城市PPP模式的運(yùn)行,大力推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)。