靳 松 金 聰 張福良

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心；2.自然資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心；3.中國礦業(yè)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與測繪工程學(xué)院)

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理一直是一個(gè)世界性難題，我國在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理上由于起步較晚，管理體制不夠健全，從而對(duì)公園內(nèi)的礦業(yè)權(quán)管理產(chǎn)生了一定影響。美國是世界上最早建立國家公園的國家，一百多年的發(fā)展歷史使得體制建設(shè)趨于完善，并且建立了較為健全的礦業(yè)權(quán)管理體系。本研究通過對(duì)比分析中美兩國公園的不同管理體制對(duì)礦業(yè)權(quán)管理的影響，為相關(guān)研究提供有益參考。

1 中美國家公園管理體制

1.1 美國國家公園管理體制

美國國家公園建設(shè)最初由美國藝術(shù)家喬治·卡特琳(George Catlin)提出，建設(shè)國家公園是為了保護(hù)自然空間及生態(tài)環(huán)境，并為游客提供良好的游憩場所。自1872年世界上第一座國家公園——黃石公園由美國總統(tǒng)尤利西斯·辛普森·格蘭特簽署設(shè)立后，“國家公園”概念逐漸在世界范圍內(nèi)流行，并衍生出“自然遺產(chǎn)”、“生物圈保護(hù)區(qū)”等相關(guān)概念，從單一的空間概念演變?yōu)橐惶桌砟铙w系[1]。美國國家公園管理體制屬于中央集權(quán)型。在管理單位體制上，美國國家公園體系和自然文化遺產(chǎn)體系的核心包括自然資源和文化資源，是美國保護(hù)國家遺產(chǎn)完整性、樹立國家認(rèn)同感的關(guān)鍵途徑，國家公園內(nèi)95%的土地產(chǎn)權(quán)歸國家所有，由內(nèi)政部下屬的國家公園管理局自上而下進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，加之相關(guān)部門的合作以及民間機(jī)構(gòu)輔助。美國國家公園在資金機(jī)制上屬于政府主導(dǎo)體制，有比較充裕的政府資金作為公益性保障。資金主體來源于政府財(cái)政撥款，其他資金一部分來源于國家公園經(jīng)營收入，另一部分則是由企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、環(huán)保組織以及個(gè)人名義捐贈(zèng)。美國國家公園基金會(huì)(NPF)是由美國國會(huì)特許成立的為美國國家公園服務(wù)而設(shè)置的非盈利組織，主要職能是提供贈(zèng)款、募集私人資金以及宣傳國家公園。在監(jiān)督機(jī)制方面，美國國家公園具有完善的法律法規(guī)制度對(duì)國家公園的各項(xiàng)行為，尤其是特許經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督管理?！秶夜珗@管理局組織法》是針對(duì)國家公園監(jiān)督管理而頒布的法律，此外，還陸續(xù)頒布了《原野法》、《原生自然與風(fēng)景游路法》、《國家風(fēng)景與歷史游路法》等，形成了一整套針對(duì)國家公園管理的法律體系[2]。

1.2 中國國家公園管理體制

我國對(duì)于國家公園的研究起始于20世紀(jì)80年代，起初是由北京林業(yè)大學(xué)孫筱詳教授對(duì)美國國家公園進(jìn)行分析，隨后國內(nèi)相關(guān)學(xué)者陸續(xù)展開了對(duì)發(fā)達(dá)國度國家公園發(fā)展現(xiàn)狀的研討。我國于20世紀(jì)50年代開始引進(jìn)國家公園理念及相關(guān)管理模式。目前，我國國家公園管理機(jī)構(gòu)架構(gòu)形式與美國截然不同，相當(dāng)數(shù)量的保護(hù)地都存在空間交叉重疊、一地多牌、管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清等問題。相對(duì)于美國垂直型管理體系，我國國家公園管理采用屬地管理和部門管理相結(jié)合的模式。管理架構(gòu)一般有地方政府型、事業(yè)單位型和混合型[3]。在資金機(jī)制方面，我國國家公園形成了以政府投資為引導(dǎo)、社會(huì)投資作主體、外資作為重要組成部分的格局。在監(jiān)督機(jī)制方面，我國尚未建立針對(duì)各級(jí)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督核查機(jī)制，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督核查機(jī)制以及《國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》(2006年)等對(duì)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督核查工作提出了籠統(tǒng)要求，即以地方政府監(jiān)管為主、上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門為輔。

2 中美國家公園在礦業(yè)權(quán)管理方面的差異

2.1 美國國家公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理

美國國家公園面積約占國土面積的2.19%，國家公園內(nèi)不允許進(jìn)行任何礦業(yè)活動(dòng)[4]。美國國家公園內(nèi)具有豐富的礦產(chǎn)資源，公園體系內(nèi)有12個(gè)保護(hù)區(qū)內(nèi)有油氣開發(fā)活動(dòng)，15個(gè)保護(hù)區(qū)內(nèi)共有1 100個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)。該類礦業(yè)權(quán)的存在大多是因?yàn)樵趪夜珗@設(shè)立之前該礦業(yè)權(quán)便已存在或在1976年前一些特殊的國家公園內(nèi)仍可以依據(jù)《普通礦業(yè)法》(1872年)進(jìn)入公園內(nèi)進(jìn)行探礦、采礦活動(dòng)。針對(duì)目前國家公園內(nèi)礦業(yè)開發(fā)現(xiàn)狀，制定了較為完備的法律法規(guī)。其中，美國聯(lián)邦法規(guī)匯編第三十六編第九部分，共有A、B、D 3個(gè)子部分，共計(jì)51條。子部分A詳細(xì)包含了法規(guī)的目的與意義、定義、準(zhǔn)入許可、權(quán)益的轉(zhuǎn)讓、評(píng)估工作、作業(yè)計(jì)劃批準(zhǔn)、回填要求以及履約保證金等相關(guān)內(nèi)容；子部分B以問答形式詳細(xì)敘述了國家公園內(nèi)非聯(lián)邦石油和天然氣開采所需提交的作業(yè)計(jì)劃，以及進(jìn)行地球物理勘探、生產(chǎn)作業(yè)所需的具體信息；子部分C詳細(xì)闡述了阿拉斯加州礦產(chǎn)資源的評(píng)估方案。從2000年開始，權(quán)利人應(yīng)在2000年12月30日之前提交意向通知或年度評(píng)估工作證明，以符合《聯(lián)邦土地政策與管理法案》第314(a)條規(guī)定的年度備案要求，否則將喪失礦權(quán)。上述資料必須向土地管理局(BLM)的州辦公室和記錄產(chǎn)權(quán)的當(dāng)?shù)卣k公室(通常是法院)同時(shí)提交，與此同時(shí)，還需要向美國國家公園管理部門提交一份完備的作業(yè)計(jì)劃書。國家公園負(fù)責(zé)人和公園工作人員將會(huì)認(rèn)真研究該計(jì)劃，并將該計(jì)劃以及他們的建議一并轉(zhuǎn)交給相應(yīng)的國家公園現(xiàn)場監(jiān)督辦公室。現(xiàn)場主管在批準(zhǔn)或拒絕計(jì)劃之前，應(yīng)針對(duì)作業(yè)計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境分析，并出具環(huán)境報(bào)告。該報(bào)告必須包括的內(nèi)容有：①受作業(yè)影響區(qū)域的環(huán)境狀況；②擬議作業(yè)對(duì)上述環(huán)境的影響；③采取措施確保最小程度的地表破壞；④處理所有垃圾及其他固體、液體廢物的方法；⑤替代性采礦方法和每種方法產(chǎn)生的環(huán)境影響；⑥為履行復(fù)墾計(jì)劃而采取的行動(dòng)所導(dǎo)致的環(huán)境影響。由于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)作業(yè)計(jì)劃和發(fā)放準(zhǔn)入許可證，故而有必要根據(jù)《國家歷史保護(hù)法案》和《瀕危物種法案》對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的履職行為進(jìn)行審查，以免對(duì)被列為受威脅或?yàn)l危的動(dòng)植物的歷史屬性或物種造成潛在影響。

2010—2013年，美國國家公園管理局對(duì)美國廢棄的礦產(chǎn)土地(AML)按照對(duì)人類和環(huán)境造成的危害程度進(jìn)行了分類和評(píng)估。美國國家公園內(nèi)遺存的廢棄土地問題由來已久，從歷史上看，相關(guān)公司和個(gè)人從目前屬于國家公園系統(tǒng)的土地中開發(fā)利用了多種金屬礦產(chǎn)資源、化石燃料和礦物材料，此外，公園內(nèi)也有煤炭開采和石油、天然氣開發(fā)等礦業(yè)活動(dòng)。開采場地通常有廢石堆、尾礦、廢棄道路、燃料儲(chǔ)罐、排水改道，建筑物有磨坊和化驗(yàn)車間、老化支架、有軌電車、廢棄的重型設(shè)備等。廢棄礦點(diǎn)通常是聯(lián)邦或州法律、法規(guī)不要求經(jīng)營者進(jìn)行回收處理時(shí)遺留下來的。目前，按照聯(lián)邦和州法律、法規(guī)要求對(duì)該類廢棄物進(jìn)行回收。美國國家公園管理局致力于維護(hù)全國所有的遺留廢棄礦區(qū)，并與相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，解決廢棄礦山遺址引發(fā)的眾多安全、環(huán)境和文化問題。

2.2 中國國家公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第二十條：“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)、國家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源。此外，我國還有多部法律法規(guī)均規(guī)定不允許在國家公園內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)。對(duì)于國家公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置，2017年7月國土資源部《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》要求：保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)立的礦業(yè)權(quán)應(yīng)穩(wěn)妥有序退出，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不再新設(shè)礦業(yè)權(quán)，使保護(hù)區(qū)的自然環(huán)境得到有效保護(hù)。國土資源管理部門對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)處置方案為：與自然保護(hù)區(qū)重疊的探礦權(quán)不予辦理探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)登記；重疊區(qū)域壓覆的資源禁止開采；若尚有少量資源未采盡，則采礦權(quán)人需要提出詳細(xì)工作方案，并在環(huán)保部門要求的整改日期前逐步關(guān)閉采選設(shè)備并已開展了礦山環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾工作，那么審批登記部門可依據(jù)礦山關(guān)閉時(shí)限辦理短期延續(xù)手續(xù)[5-6]。

3 討 論

(1)區(qū)域劃歸不夠明確導(dǎo)致保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理難度大。目前，美國將地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)、遙感(RS)技術(shù)相結(jié)合，用于空間分析和制圖，為規(guī)劃方案設(shè)計(jì)和調(diào)整創(chuàng)造了條件。1992年，全美已經(jīng)完成1∶10萬地質(zhì)填圖工作，目前已完成了1∶2.4萬比例尺基礎(chǔ)制圖數(shù)據(jù)并提供給了美國國家公園使用。我國國土資源部規(guī)劃司在組織編制全國及區(qū)域性國土規(guī)劃時(shí)，未能與環(huán)保部門劃定或調(diào)整的自然保護(hù)區(qū)信息有效結(jié)合，導(dǎo)致部分礦業(yè)權(quán)被劃歸于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)[7]。由于技術(shù)原因，我國市(縣)級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃比例尺一般多為1∶5萬、1∶10萬等大比例尺，省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃比例尺一般為1∶50 萬，大比例尺規(guī)劃往往會(huì)導(dǎo)致個(gè)別縣大范圍或整體被劃入自然保護(hù)區(qū)，從而影響到該類地區(qū)正常礦產(chǎn)資源開發(fā)工作[8]。要實(shí)現(xiàn)對(duì)國家公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)的有效管理，明確劃歸礦業(yè)權(quán)與國家公園的范圍至關(guān)重要，需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，盡可能提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃圖的精確度。

(2)資金機(jī)制不同導(dǎo)致國內(nèi)國家公園監(jiān)管力度不夠、補(bǔ)償困難。美國國家公園在資金機(jī)制方面有24部聯(lián)邦法律以及2種規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行命令來確保國家公園在國家財(cái)政支出的地位，保障了國家公園管理和運(yùn)行有充足的資金來源，從而得以維系其非營利性公益機(jī)構(gòu)的管理模式，也使得國家公園內(nèi)的礦業(yè)權(quán)得到了有效審批和監(jiān)管。我國國家公園資金來源主要為中央和地方財(cái)政撥款以及公園旅游收入，與美國相比，我國中央財(cái)政劃撥給國家公園的資金占比不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足國家公園保護(hù)和管理工作需要。國家公園獲得的資金不足往往會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位或停滯，管理也會(huì)受到影響。例如，2013—2017年，安徽省國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)共獲得國家自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金投入7 780萬元，每年每個(gè)自然保護(hù)區(qū)僅能獲得200萬元資金，安徽省內(nèi)由于尚未建立穩(wěn)定的資金投入機(jī)制，致使環(huán)保部門所屬的每個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)每年僅能獲得20萬元管理以及維護(hù)經(jīng)費(fèi)[9]。資金投入有限最終導(dǎo)致相關(guān)部門無法對(duì)國家公園內(nèi)違法、違規(guī)的礦業(yè)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管。目前，我國礦業(yè)權(quán)人普遍傾向于采用有償退出方式對(duì)其所有的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行處置，對(duì)異地置換的處置方式積極性不高。但資金投入不足導(dǎo)致建立礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制難度較大，相當(dāng)一部分省份地方政府財(cái)政難以負(fù)擔(dān)很多大型勘查項(xiàng)目退出的高額補(bǔ)償額。截至2017年，各省在礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制方面仍處于摸索狀態(tài)，并未建立具體的、具有可操作性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議由中央財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金用于支持保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)有序退出，支持和保障生態(tài)文明建設(shè)，也可以將特許經(jīng)營權(quán)交由社會(huì)經(jīng)營，經(jīng)營利潤通過稅收形式上交中央財(cái)政，中央財(cái)政作為資源保護(hù)資金返還給公園，并由國家審計(jì)部門定期審計(jì)資金的使用情況[10]。

(3)土地性質(zhì)不同導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制執(zhí)行困難。美國國家公園內(nèi)的土地屬于國家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃土地，由聯(lián)邦政府管理。美國可以直接管理國家公園內(nèi)的土地，從而對(duì)國家公園內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行處置。美國國會(huì)和總統(tǒng)有權(quán)為保護(hù)區(qū)域內(nèi)的自然資源、風(fēng)景、歷史遺跡、生態(tài)環(huán)境等而預(yù)留該片區(qū)域的土地，并且國會(huì)有權(quán)通過立法規(guī)定哪些土地永久性限制礦業(yè)活動(dòng)，并且決定保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的退出?！哆z跡法》規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)決定將哪些聯(lián)邦土地進(jìn)行回收并且禁止采礦，美國內(nèi)政部可以依據(jù)美國聯(lián)邦法典對(duì)某些區(qū)域暫停發(fā)放礦業(yè)權(quán)20 a。我國土地制度雖然是公有制，但很多土地都是承包到戶，尤其在農(nóng)村地區(qū)，大部分土地為集體所有，且所有權(quán)和使用權(quán)分離[3]。我國相關(guān)法律規(guī)定，探礦權(quán)由國家和省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門管理，采礦權(quán)由國家、省、地、縣4級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門管理。同時(shí)，根據(jù)礦區(qū)面積和礦區(qū)投資金額劃分探礦權(quán)、采礦權(quán)管理機(jī)構(gòu)[11]。相對(duì)于美國，我國國家公園成立前區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出相對(duì)困難和復(fù)雜，主要因?yàn)橛袟l件建立國家公園的地區(qū)通常位于農(nóng)村，政府所掌握的土地治權(quán)有限，不利于政府主導(dǎo)統(tǒng)籌管理，使得相當(dāng)一部分政策落實(shí)難度較大。雖然土地性質(zhì)有所不同，但美國采取的一部分削減園區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的舉措值得借鑒。首先通過礦業(yè)權(quán)重新登記清退無效礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人需要提交嚴(yán)格的作業(yè)計(jì)劃書并且嚴(yán)格遵守，若有變化，必須提交修訂后的工作計(jì)劃，此外，還需制定更為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，勸導(dǎo)和鼓勵(lì)礦業(yè)權(quán)人放棄或縮減礦業(yè)權(quán)面積[12-13]。