馮 森

(太原市城鄉(xiāng)管理委員會(huì)排水管理處,山西 太原 030006)

1 PPP模式和EPC模式概述

1.1 PPP模式概述

根據(jù)世界銀行的表述,PPP模式是基于私營(yíng)組織和政府部門之間就特定公共服務(wù)項(xiàng)目和資金資產(chǎn)投入之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而達(dá)成了一項(xiàng)時(shí)間較長(zhǎng)的長(zhǎng)期協(xié)議,一般而言,私營(yíng)組織需要承擔(dān)更大的責(zé)任和義務(wù),因此,也就需要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)。基于世界銀行的定義,結(jié)合我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際特點(diǎn),發(fā)展改革委員會(huì)更為詳細(xì)的對(duì)PPP模式進(jìn)行了定義,為了提升政府公共服務(wù)產(chǎn)品的供給能力和提高供給效率,通過特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作和購(gòu)買服務(wù)的融合方式,政府部門與社會(huì)資本構(gòu)建利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一種長(zhǎng)期合作的模式,所以,在這樣的定義之下,PPP通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。

1.2 EPC模式概述

EPC模式,根據(jù)其英文縮寫的意思,顧名思義,就是設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建造等全過程承包的一種工程管理運(yùn)營(yíng)模式。在我國(guó)通行的EPC模式中,EPC模式有這樣的一些特點(diǎn):第一,建設(shè)的一方將工程承包給總承包商之后,只與其簽訂合同,即使總承包商再將部分的工程進(jìn)行分包,分包商也不與建設(shè)方進(jìn)行合同的簽訂,總承包商承擔(dān)全部責(zé)任,而分承包商承擔(dān)連帶責(zé)任；第二,在合同履行過程,建設(shè)方給予總承包商更多的管理運(yùn)行權(quán)限,不會(huì)對(duì)工程進(jìn)行過多的干涉管理；第三,總承包商是工程項(xiàng)目的第一負(fù)責(zé)人,因此對(duì)工程的整個(gè)過程負(fù)責(zé),并承擔(dān)各個(gè)過程中出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。

2 PPP+EPC運(yùn)行模式的風(fēng)險(xiǎn)及難點(diǎn)

2.1 項(xiàng)目定義的定位模糊

在特定項(xiàng)目的實(shí)施中,招投標(biāo)的初期階段,對(duì)于大多數(shù)的項(xiàng)目完成后權(quán)利人而言,他們只能給出預(yù)期的功能性目標(biāo)和設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn),本以為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了項(xiàng)目的承包方,但是,由于權(quán)利人對(duì)設(shè)計(jì)的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé),并且不應(yīng)隨意變更,若由于這些內(nèi)容不合理或出現(xiàn)遺漏而造成投資增加、工期延長(zhǎng),這些風(fēng)險(xiǎn)皆由后期的權(quán)利人承擔(dān)。

2.2 施工質(zhì)量的監(jiān)督方面容易出現(xiàn)問題

PPP+EPC模式中的項(xiàng)目完成后使用的權(quán)利人對(duì)于項(xiàng)目本身的設(shè)計(jì)和質(zhì)量把控能力較弱,缺少更加嚴(yán)格細(xì)致的第三方同步監(jiān)督,因此驗(yàn)收時(shí)除去結(jié)構(gòu)性設(shè)施、構(gòu)筑物的質(zhì)量外,還需實(shí)施按效付費(fèi)的機(jī)制,定期考評(píng)并結(jié)合效果按階段付費(fèi)。并且,采用PPP+EPC模式進(jìn)行低影響開發(fā)雨水項(xiàng)目的建設(shè),涉及多領(lǐng)域、多專業(yè),技術(shù)復(fù)雜、管理難度大,對(duì)承包商的要求較高,若承包商選擇不當(dāng),業(yè)主在建設(shè)過程中更換承包商,將產(chǎn)生大量損失。目前,相對(duì)于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家而言,我國(guó)能夠在完整產(chǎn)業(yè)鏈從事低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)建設(shè)的企業(yè)較少,選擇難度較大。

3 PPP+EPC模式的優(yōu)勢(shì)

PPP的優(yōu)勢(shì)就在于能夠更大范圍的在全社會(huì)進(jìn)行社會(huì)資本的融資,因此,勢(shì)必緩解政府財(cái)政投入的壓力,同時(shí),能夠?yàn)樯鐣?huì)組織帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇,提供更多的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展平臺(tái)。當(dāng)PPP運(yùn)營(yíng)模式和EPC模式進(jìn)行很好的融合時(shí),具備設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)等綜合業(yè)務(wù)能力的企業(yè)在實(shí)際項(xiàng)目中可以對(duì)一系列業(yè)務(wù)進(jìn)行打包,提升管理效能和加快項(xiàng)目的施工進(jìn)度,從而在一定程度可以讓從事此類項(xiàng)目的社會(huì)組織能夠獲得更多收益。所以,“PPP+EPC”組合模式運(yùn)用在低影響開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)時(shí),具有以下的一些優(yōu)勢(shì)：

第一,能夠最大程度的避免在各項(xiàng)工程的施工過程中出現(xiàn)各自為政和碎片化管理的狀況。從低影響開發(fā)技術(shù)上講,流域或排水分區(qū)是實(shí)現(xiàn)從源頭——中途——末端、場(chǎng)地內(nèi)外雨水全過程管理的載體,其間項(xiàng)目的豎向設(shè)計(jì)、銜接設(shè)計(jì)與景觀設(shè)計(jì)以一個(gè)實(shí)施主體來(lái)建設(shè),便于統(tǒng)籌工作,圍繞相應(yīng)的徑流總量、徑流污染控制指標(biāo)來(lái)統(tǒng)籌設(shè)計(jì),避免不必要的工作協(xié)調(diào),能夠做到統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一運(yùn)行。比如,在廣西省南寧市的那考河流域治理工程中,涉及了十多個(gè)子工程項(xiàng)目,包括河道整治工程、河道截污工程、河道補(bǔ)水工程、黑臭水體的治理、沿岸景觀工程、海綿城市示范工程和信息監(jiān)控工程等,在投入了將近十二億,經(jīng)過了不到兩年時(shí)間的治理,已經(jīng)初步形成了“山水相依、城水相融、人水相親”的綠色循環(huán)生態(tài)格局,得到了業(yè)內(nèi)專業(yè)人士和廣大市民的首肯和贊揚(yáng),也是習(xí)近平社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期“五位一體”戰(zhàn)略布局的典型成功典范,值得其他城市在給排水系統(tǒng)升級(jí)改造工程中進(jìn)行合理的借鑒。

第二,流域或排水分區(qū)打包運(yùn)作的形式更有利于項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)評(píng)估考核,便于劃清責(zé)任權(quán)屬。采用“PPP+EPC”組合模式進(jìn)行低影響開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè),將相關(guān)的系列工程進(jìn)行了總的承包處理,政府只需要對(duì)第一承包人進(jìn)行問責(zé),不存在施工單位之間進(jìn)行相互扯皮和責(zé)任推諉的問題。對(duì)于總的承包方而言,一般都是國(guó)內(nèi)實(shí)力雄厚和資質(zhì)級(jí)別較高的施工組織,它們?yōu)榱俗陨淼纳鐣?huì)信譽(yù)和后期的發(fā)展前景,必然會(huì)竭盡全力的進(jìn)行施工全過程的精心運(yùn)作。再者,因?yàn)楹笃谶€要較長(zhǎng)時(shí)間的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和第三方的定期評(píng)估審核監(jiān)督,使得施工方在建設(shè)過程中就會(huì)更加的細(xì)微謹(jǐn)慎。比如,在廣西省南寧市的那考河流域治理工程協(xié)議簽署中,政府和社會(huì)資本方簽署了十年的協(xié)議,除過兩年的施工建設(shè)期之外,工程建成的后續(xù)八年仍然由其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的承擔(dān),政府聘請(qǐng)第三方按照此前確定的水質(zhì)、水量、防洪等考核指標(biāo)體系對(duì)項(xiàng)目定期監(jiān)測(cè)考核,并且,按效果按季度付費(fèi),如果存在問題則隨時(shí)追責(zé)。