萬(wàn) 勇

（中國(guó)水利水電第八工程局有限公司 湖南長(zhǎng)沙 410000）

1 前言

隨著城市人口的不斷增長(zhǎng)，城市化的步伐加快，城市不透水硬質(zhì)地面占比顯著增長(zhǎng)，由此造成了城市地表徑流量的大幅度增加，引發(fā)了城市內(nèi)澇、水污染、水生態(tài)惡化等問(wèn)題。海綿城市建設(shè)的主要目標(biāo)就是提高水資源利用率，也是解決上述問(wèn)題的有效手段。因此，分析海綿城市的主要技術(shù)措施具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

海綿城市的功能主要包括以下內(nèi)容：①提高城市水資源清潔度。傳統(tǒng)城市建設(shè)工作針對(duì)雨水處理工作，多采取以排為主的工作模式，但事實(shí)上，隨著城市總?cè)丝诘脑黾雍腿丝诿芏鹊脑黾?，加?qiáng)水資源的循環(huán)利用迫在眉睫。海綿城市建設(shè)工作的開展可在深化利用雨水資源的同時(shí)，保護(hù)城市的原有水資源，進(jìn)而提高城市的整體清潔度。②遏制城市內(nèi)澇。海綿城市建設(shè)的發(fā)展導(dǎo)致了城市綠地面積和水系數(shù)的顯著增加。當(dāng)城市因持續(xù)降雨或強(qiáng)降雨而面臨內(nèi)澇形成威脅時(shí)，海綿城市建設(shè)所帶來(lái)的水系數(shù)量增加、綠化面積擴(kuò)大、排水系統(tǒng)完善等變化，可于較短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)雨水滲入地下，進(jìn)而有效遏制城市內(nèi)澇的形成。

2 海綿城市理論的提出緣由

近幾年隨著我國(guó)城市化快速發(fā)展，部分城市熱島效應(yīng)、城市內(nèi)澇、旱澇現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，主要原因如下：①城市硬質(zhì)鋪裝面積大：城市中大馬路、大廣場(chǎng)的水泥路面和硬質(zhì)鋪裝等城市硬化建設(shè)導(dǎo)致雨水無(wú)法滲透到地面，只能單純依靠現(xiàn)有的城市管道排出，如果城市無(wú)法容納短期急劇增加的雨水，就會(huì)引起城市內(nèi)澇的發(fā)生。②生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞：在城市建設(shè)過(guò)程中，城市的過(guò)度開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致城市生態(tài)背景受到嚴(yán)重破壞，降雨后雨水無(wú)法被自然草體所吸收，山體受雨水直接沖刷，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重。③雨水集中快排模式：我國(guó)99%以上的城市屬于雨水集中快排模式，雨水沒(méi)有被有效利用，天然降水對(duì)城市干旱現(xiàn)象的緩解非常有限。④依靠“灰色設(shè)施”的單向轉(zhuǎn)移方式：管道和泵站等“灰色”設(shè)施是過(guò)去城市建設(shè)排水的主要措施。然而，管道的容量是有限的，雖然它不一定有效，所以結(jié)果幾乎與暴雨伴隨著水的積聚和道路擁堵一樣長(zhǎng)。另一方面，雨水需要從管道排放到其他地方，通常進(jìn)入河流，這意味著伴隨雨水的污染物也會(huì)進(jìn)入河流。河流的流動(dòng)性將污染物帶到更多地區(qū)。更有甚者，雨無(wú)處可排泄，只能轉(zhuǎn)移到周圍的村莊。通常，這是一種單向傳輸方法。⑤“海綿城市”理論采用種植溝，雨園，下沉綠地等“綠色”措施，以節(jié)約雨水。由于放電過(guò)程相對(duì)緩慢且多樣化，與排水管不同，它必須承受大量的瞬時(shí)位移，以“慢行緩釋”和“源分散”控制作為主要的規(guī)劃和設(shè)計(jì)理念。另一方面，雨水通過(guò)“綠色”渠道收集，可以重復(fù)使用，以有效地調(diào)節(jié)城市的生態(tài)系統(tǒng)。另外，從成本的角度來(lái)看，雖然“海綿城”有很多初期投資，但相關(guān)設(shè)施可以同時(shí)作為城市綠化和園林景觀。它具有多種用途，維護(hù)成本低。這是一項(xiàng)巨大的開支，水污染治理對(duì)城市來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的損失。

3 海綿城市理論在城市規(guī)劃中的應(yīng)用

海綿城市是發(fā)展生態(tài)城市的理念和典范。要將海綿城市應(yīng)用于城市建設(shè)，必須首先改變觀念，城市建設(shè)必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則；要結(jié)合當(dāng)?shù)氐某鞘刑厣?，根?jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定建設(shè)規(guī)劃；將海綿城的理念應(yīng)用到整個(gè)規(guī)劃體系中，協(xié)調(diào)各職能部門，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)海綿城市建設(shè)。并發(fā)動(dòng)群眾力量，使海綿城市理念貫徹到群眾的房屋建設(shè)和布置中，讓海綿城市建設(shè)成為政府推動(dòng)、公眾參與的全社會(huì)活動(dòng)。

3.1 轉(zhuǎn)變規(guī)劃和建設(shè)理念

美國(guó)、英國(guó)、新西蘭和澳大利亞在海綿城市概念的應(yīng)用方面有許多成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)對(duì)這一理念的運(yùn)用尚處在初步實(shí)踐階段，對(duì)海綿城市理念的認(rèn)識(shí)還不夠系統(tǒng)。建設(shè)海綿城市首先需要轉(zhuǎn)變觀念。海綿城市的建設(shè)是要充分發(fā)揮城市綠地，道路，水系等對(duì)雨水的吸收，儲(chǔ)存，滲漏和緩慢釋放的影響。有效緩解城市枷鎖，減弱城市徑流污染負(fù)荷，節(jié)約水資源，保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，這是為了實(shí)現(xiàn)自然積累，自然滲透和自然凈化。

3.2 海綿城市的建設(shè)應(yīng)該遵循規(guī)劃

第一個(gè)規(guī)劃是海綿城市建設(shè)的源頭，海綿城市規(guī)劃應(yīng)根據(jù)城市的實(shí)際情況制定。海綿城市理念應(yīng)該運(yùn)用到整個(gè)規(guī)劃體系當(dāng)中，成為城市規(guī)劃體系的一部分，而不應(yīng)成為獨(dú)立的規(guī)劃體系，它必須反映在一般規(guī)則，控制規(guī)則和維修細(xì)節(jié)中。在一般規(guī)則層面，應(yīng)考慮景觀森林湖泊和湖泊的布局，以解決空間控制，生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題，水資源平衡和城市排水問(wèn)題。在控制層面，有必要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分散，海綿城市特殊規(guī)劃確定的規(guī)劃指標(biāo)和主要設(shè)施布局應(yīng)與控制規(guī)則相協(xié)調(diào)。排水區(qū)的相關(guān)指標(biāo)應(yīng)在控制規(guī)劃單位實(shí)施。在修復(fù)層面，有必要考慮在社區(qū)建立海綿城市設(shè)施的可能性。首先規(guī)劃和建設(shè)，體現(xiàn)計(jì)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，發(fā)揮規(guī)劃控制和領(lǐng)導(dǎo)的作用。

3.3 海綿城市規(guī)劃管理和控制系統(tǒng)的建設(shè)

海綿城市建設(shè)涉及多個(gè)職能部門的相關(guān)利益，需要規(guī)劃，園林，建筑，水利，市政等多個(gè)專業(yè)。金融，發(fā)展改革，規(guī)劃，土地，城市建設(shè)，水務(wù)，園林，環(huán)境保護(hù)，氣象等各主管部門的協(xié)調(diào)配合；多部門協(xié)調(diào)后，海綿城市建設(shè)計(jì)劃應(yīng)該是“多管制”。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定海綿城市規(guī)劃管理和控制制度。

3.4 建立群眾參與意識(shí)

海綿城市建設(shè)是一個(gè)涉及多個(gè)部門的多方面建設(shè)項(xiàng)目。政府應(yīng)該加大力度對(duì)群眾宣傳海綿城市理念，出臺(tái)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，鼓勵(lì)群眾對(duì)海綿城市的運(yùn)用，比如屋頂花園、菜園以及房前屋后的各類雨水花園、綠色陽(yáng)臺(tái)等，提高群眾的參與興趣，我們將調(diào)動(dòng)群眾參與的熱情，實(shí)現(xiàn)海綿城市的全面建設(shè)。

4 萍鄉(xiāng)市海綿城市PPP項(xiàng)目的思考

萍鄉(xiāng)市是經(jīng)國(guó)家財(cái)政部、住建部、水利部聯(lián)合審定的全國(guó)首批16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市之一，萍鄉(xiāng)市海綿城市PPP項(xiàng)目也是國(guó)家財(cái)政部正式公布的第三批政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目。通過(guò)參與本項(xiàng)目的建設(shè)，引起我如下思考：

4.1 風(fēng)險(xiǎn)管理

社會(huì)資本方參與海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)的主要風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①政策風(fēng)險(xiǎn)，包括特許權(quán)收回/違背、征用/公有化、審批延誤、宏觀經(jīng)濟(jì)變化、行業(yè)規(guī)定變化、貨幣/稅收/利率等。這些方面的變化均會(huì)影響到項(xiàng)目公司的正常運(yùn)行，加大項(xiàng)目的建設(shè)難度，嚴(yán)重時(shí)造成社會(huì)資本方虧損。②技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，包括地質(zhì)條件、客觀工程變更、征地拆遷、土地不能及時(shí)交付、水電等配套安排、工程變更、建造/采購(gòu)成本超支、完工風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)質(zhì)量等。這些方面的影響最終體現(xiàn)在工期是否按時(shí)完成，海綿城市考核指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)，是否突破已批復(fù)概算。③運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一方面體現(xiàn)在進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的時(shí)間界定，海綿城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，施工區(qū)域主要在城區(qū)，往往是分區(qū)域分階段施工，但每一個(gè)區(qū)域在施工完成后馬上就投入使用，原則上投入使用即進(jìn)入運(yùn)營(yíng)，但系統(tǒng)工程還未竣工驗(yàn)收移交，期間的時(shí)間差會(huì)增加項(xiàng)目的管理成本；一方面體現(xiàn)在與政府職權(quán)部門管理的交叉，如海綿城市建設(shè)的道路、公園、景觀等，政府均有管理部門，而項(xiàng)目公司也有相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)單位，在該交叉部位權(quán)責(zé)的劃分還值得商榷；另一方面就是運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的維護(hù)和修理，特別是透水鋪裝方面，其使用年限相對(duì)較短，且沖洗費(fèi)用較高。④回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，這包括了前面所有的風(fēng)險(xiǎn)，最主要體現(xiàn)在回報(bào)機(jī)制，是使用者付費(fèi)還是政府付費(fèi)或兩者的結(jié)合，使用者付費(fèi)要有機(jī)的結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)行情和發(fā)展趨勢(shì)，政府付費(fèi)要關(guān)注地方負(fù)債、稅收和中長(zhǎng)期規(guī)劃。

4.2 建議

社會(huì)資本方要規(guī)避或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，要做好如下幾方面：①在合同中明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，越詳細(xì)越好。在合同中明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)后，對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制工作計(jì)劃和相應(yīng)的審查計(jì)劃。實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避并最大限度地提高各方的經(jīng)濟(jì)效益。②適當(dāng)增加使用者付費(fèi)，這不僅解決了海綿城市運(yùn)營(yíng)成本高，造成后期民營(yíng)企業(yè)維護(hù)不善的問(wèn)題，也增加了污水處理企業(yè)的環(huán)境壓力。有利于促進(jìn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，減少環(huán)境污染。這也可以拓寬海綿城市建設(shè)的資金來(lái)源，從而確保海綿城市PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。③制定合理有效的績(jī)效考核體系，在項(xiàng)目的早期階段，應(yīng)該科學(xué)合理地劃分流域，并明確界定邊界。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目公司應(yīng)指派專人或設(shè)立專門的評(píng)估小組，評(píng)估項(xiàng)目的完成情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)解決。海綿城市的建設(shè)有利于改善城市水環(huán)境生態(tài)管理的不良狀況，對(duì)我國(guó)新城市的建設(shè)和發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。通過(guò)制定風(fēng)險(xiǎn)管理和控制計(jì)劃，適當(dāng)增加用戶費(fèi)用，制定合理的績(jī)效考核體系，PPP模式在中國(guó)海綿城市建設(shè)中的應(yīng)用將更加完善和有效。

5 結(jié)束語(yǔ)

與傳統(tǒng)規(guī)劃相比，海綿城市建設(shè)涉及水生態(tài)，水環(huán)境，水安全，水資源甚至水文化等各個(gè)領(lǐng)域。其關(guān)注的是通過(guò)城市規(guī)劃建設(shè)管控系統(tǒng)解決城市水問(wèn)題的方案，而不是單純的工程建設(shè)。海綿城市的建設(shè)需要系統(tǒng)的思考、協(xié)調(diào)和科學(xué)的布局，通過(guò)采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”以及其他措施，盡量減少城市發(fā)展和建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，達(dá)到人與自然的和諧發(fā)展。