鄭海棠

（金肯職業(yè)技術(shù)學(xué)院 南京 211156）

1 PPP模式概述

PPP模式指的是公私合作伙伴關(guān)系，是英文“Public-Private Partnership”的縮寫，公共職能部門與私營(yíng)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議，就某項(xiàng)公用事業(yè)項(xiàng)目授予私營(yíng)企業(yè)一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許期滿后私營(yíng)企業(yè)將項(xiàng)目經(jīng)由不同的方式交還給公共職能部門。

PPP模式在軌道交通工程中應(yīng)用主要包含四個(gè)階段：前期準(zhǔn)備（包括項(xiàng)目建議書和可行性研究）→確定PPP項(xiàng)目公司（包括招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)及合同談判及簽訂）→項(xiàng)目實(shí)施（主要是項(xiàng)目的建設(shè)、竣工驗(yàn)收及運(yùn)營(yíng)）→項(xiàng)目移交（分為有償移交和無(wú)償移交）。

2 PPP模式在軌道交通工程的應(yīng)用現(xiàn)狀

2.1 應(yīng)用原因

城市軌道交通工程具有資金密集、建設(shè)周期偏長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、公益性較強(qiáng)等特點(diǎn)，過(guò)去主要采用政府全額出資或者擔(dān)保制企業(yè)貸款等方式。隨著軌道交通需求的增加，政府資金的全面采用無(wú)疑將給政府帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)壓力；由于軌道交通的公益性，運(yùn)營(yíng)模式利潤(rùn)較低，民間資本參與積極性不高；而隨著融資方式的多元化發(fā)展，PPP模式采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，社會(huì)投資者通過(guò)獲得一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)彌補(bǔ)前期投入。它不僅有助于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還鼓勵(lì)社會(huì)投資者通過(guò)開發(fā)最佳解決方案來(lái)降低成本和提高效率，積極參與軌道交通的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理。

2.2 應(yīng)用方式

目前PPP模式在國(guó)內(nèi)外軌道交通中有如下幾種典型的應(yīng)用方式：

（1）倫敦地鐵PPP項(xiàng)目

2002年倫敦PPP重建項(xiàng)目是典型的失敗案例。倫敦地鐵公司代表英國(guó)政府將倫敦地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作轉(zhuǎn)給了由三個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司[1]組成的PPP財(cái)團(tuán)，并給予30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。該項(xiàng)目由英國(guó)運(yùn)輸部對(duì)債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，這種擔(dān)保加重了公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)，合同訂立時(shí)權(quán)責(zé)不明確，政府監(jiān)管不力，PPP財(cái)團(tuán)數(shù)據(jù)管理能力欠缺，項(xiàng)目各方未能緊密協(xié)作，這些都是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的原因。倫敦地鐵PPP項(xiàng)目的失敗，為后來(lái)的地鐵PPP項(xiàng)目提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。公私長(zhǎng)期合作關(guān)系的構(gòu)建是一個(gè)極復(fù)雜的工作，應(yīng)全面綜合考慮各方面因素。

（2）新加坡模式

新加坡地鐵由政府全額投資，并交給具有資源開發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資者，運(yùn)營(yíng)公司只有管理和使用權(quán)。這種模式通過(guò)將項(xiàng)目市場(chǎng)化，改變過(guò)去壟斷的局面，適度的競(jìng)爭(zhēng)提高了運(yùn)營(yíng)效率[2]。

（3）香港地鐵PPP項(xiàng)目

香港地鐵采用的是“地鐵+物業(yè)”的模式，政府將一部分地鐵站點(diǎn)的上部開發(fā)向投資人開放，上部物業(yè)的開發(fā)在不影響地鐵正常功能發(fā)揮的前提下，由社會(huì)投資人建設(shè)并享有一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，成功地將地鐵建設(shè)與物業(yè)開發(fā)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)共贏。香港地鐵PPP項(xiàng)目是目前唯一盈利的軌道交通項(xiàng)目[3]，它的成功經(jīng)驗(yàn)表明，將地鐵與沿線土地聯(lián)合開發(fā)是緩解政府投資壓力、吸引有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資者的有效途徑。

（4）北京地鐵四號(hào)線

2004年興建的北京地鐵4號(hào)線在我國(guó)內(nèi)地首先普及了“PPP”概念，是內(nèi)地第一例成功的PPP模式地鐵項(xiàng)目。該項(xiàng)目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首創(chuàng)股份有限公司和香港鐵路有限公司三家企業(yè)合作成立PPP項(xiàng)目公司——北京京港地鐵有限公司，與政府投資方（北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司）分別承擔(dān)總投資的兩個(gè)部分：政府投資者主要負(fù)責(zé)土木工程項(xiàng)目的投資和建設(shè)，包括車站結(jié)構(gòu)和地鐵隧道工程；PPP項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)設(shè)備的投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)，包括信號(hào)燈、車輛、自動(dòng)檢售票系統(tǒng)等。該項(xiàng)目分為三個(gè)階段：增長(zhǎng)期，成熟期和特許期。先以無(wú)償或象征性收租的方式將項(xiàng)目租賃給PPP項(xiàng)目公司，然后增加租金，使政府投資公司可以參與利潤(rùn)分配，最終項(xiàng)目無(wú)償?shù)亟唤o政府。通過(guò)將項(xiàng)目分拆減輕了政府財(cái)政壓力，降低了出資各方的風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)引入社會(huì)投資，實(shí)現(xiàn)了地鐵的科學(xué)管理、提高了運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。

不同的項(xiàng)目各有利弊，其中香港地鐵PPP項(xiàng)目為國(guó)內(nèi)軌道交通工程中引入PPP模式開啟了一個(gè)成功的典范，而北京地鐵四號(hào)線的成功為PPP項(xiàng)目在我國(guó)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.3 應(yīng)用特點(diǎn)

城市軌道交通作為一個(gè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，服務(wù)于特定的軌道區(qū)域，具有一定的自然壟斷性；軌道交通工程由于建設(shè)周期長(zhǎng)、資金占用用量大、公益性較強(qiáng)、投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，較難吸引社會(huì)資本獨(dú)資參與，在采用傳統(tǒng)的融資模式時(shí)具有較大局限性，將PPP模型應(yīng)用于軌道交通工程可以改善這種情況。

軌道交通工程中應(yīng)用PPP模式有如下優(yōu)點(diǎn)：

（1）緩解政府財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)變政府職能

市政工程投資金額往往比較大，與傳統(tǒng)模式中市政工程完全采用政府財(cái)政資金相比較，PPP模式通過(guò)吸引社會(huì)資金的注入，補(bǔ)充了政府市政項(xiàng)目的缺口，緩解了財(cái)政壓力，使市政項(xiàng)目能順利進(jìn)行，盡早為居民提供便利的服務(wù)。通過(guò)PPP項(xiàng)目公司的引入，政府部門從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督者。退出復(fù)雜的項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程也減輕了政府的職能壓力。

（2）引入更專業(yè)的技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力

市政軌道工程中應(yīng)用PPP模式，通過(guò)招標(biāo)的方式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過(guò)政策扶持以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，吸引管理科學(xué)、技術(shù)先進(jìn)的投資者參與競(jìng)標(biāo)，引進(jìn)了先進(jìn)技術(shù)和高效管理經(jīng)驗(yàn)，更有創(chuàng)新性的收入來(lái)源。通過(guò)組建PPP項(xiàng)目公司的方式，分?jǐn)傢?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在合同中明確參與各方責(zé)權(quán)利，提高項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

（3）提升軌道交通工程質(zhì)量和服務(wù)水平

在PPP模式中，政府職能部門的監(jiān)督，保證了項(xiàng)目的質(zhì)量；政府與社會(huì)資本之間的合作使項(xiàng)目有效運(yùn)作。社會(huì)投資者擁有的專業(yè)技能和專業(yè)人才使他們能夠在提高公共服務(wù)水平的同時(shí)最大化其投資利潤(rùn)。

軌道交通工程PPP項(xiàng)目由于周期長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)大等原因，也存在一定的缺陷：

（1）缺乏項(xiàng)目相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

PPP模式應(yīng)用于軌道交通工程中在我國(guó)尚處于起步階段，雖然在國(guó)內(nèi)一些城市存在一些相對(duì)成功的案例，但是與真正意義上的PPP仍存在一定的差距，成功的經(jīng)驗(yàn)比較匱乏。

（2）決策周期較長(zhǎng)、協(xié)調(diào)難度大

軌道交通PPP項(xiàng)目由于投資額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及部門較多，需經(jīng)較多政府部門審批，導(dǎo)致決策周期較長(zhǎng)。由于目前針對(duì)PPP項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，決策不規(guī)范，不同部門的要求不同，協(xié)調(diào)難度較大，易造成審批延誤，降低項(xiàng)目的運(yùn)行效率。

（3）風(fēng)險(xiǎn)變化大

PPP項(xiàng)目由于安全限制較多，建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目參與者結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在諸多不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素。例如在建設(shè)周期中政策的變化，各參與方的利益沖突、以及不可抗力事件等，這些不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素都會(huì)給軌道交通工程建設(shè)帶來(lái)一定損失。

3 建議及結(jié)論

PPP模式在市政軌道交通工程中的應(yīng)用仍處于起步階段。由于項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)因素變化較大等特點(diǎn)，在應(yīng)用中需結(jié)合區(qū)域和項(xiàng)目特征進(jìn)行有針對(duì)性的管理。軌道交通PPP項(xiàng)目成功應(yīng)用關(guān)鍵在于：

3.1 創(chuàng)造良好外部環(huán)境，拓寬融資渠道

軌道交通PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施需要比較完善的法律條文及規(guī)范性文件的配合，對(duì)政府職能部門及社會(huì)投資人在項(xiàng)目中的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行明確的界定，明確各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)各方利益，實(shí)現(xiàn)真正的“利益分享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，全程合作”。

PPP模式的最大特點(diǎn)是通過(guò)政策扶持例如賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)保障社會(huì)資本的利益，從而吸引社會(huì)資本。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剀壍澜煌ńㄔO(shè)的實(shí)際情況，創(chuàng)新投融資渠道，通過(guò)稅收優(yōu)惠、優(yōu)化項(xiàng)目審批流程等，保證社會(huì)資本的權(quán)益。通過(guò)政策、市場(chǎng)等多方位的保障，使創(chuàng)新型融資模式有堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。

創(chuàng)新性引入PPP項(xiàng)目建設(shè)基金，建立融資平臺(tái)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，減輕政府財(cái)政壓力，促使融資多元化，完善債務(wù)結(jié)構(gòu)。

3.2 控制成本，創(chuàng)新盈利模式

控制成本和提高經(jīng)濟(jì)效益是PPP項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)的標(biāo)志。應(yīng)提前做好充分的市場(chǎng)調(diào)查和市場(chǎng)預(yù)測(cè)工作，通過(guò)科學(xué)地調(diào)查市場(chǎng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卦O(shè)計(jì)建設(shè)方案，將各種未知風(fēng)險(xiǎn)降到最低，做好項(xiàng)目的全過(guò)程成本控制與管理。軌道交通PPP項(xiàng)目具有公益性和商業(yè)性的雙重屬性，通過(guò)創(chuàng)新盈利模式，加強(qiáng)地鐵沿線地下區(qū)域的開發(fā)利用，最大限度地開發(fā)地鐵交通沿線的可開發(fā)資源，為城市軌道交通健康持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

3.3 合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)

軌道交通PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性及不確定性等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。通過(guò)提高合作主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有效評(píng)估各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，制定合理的風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，將風(fēng)險(xiǎn)最小化。建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府職能部門主要承擔(dān)政策調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目公司主要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享”。

現(xiàn)階段軌道交通PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)缺乏，政府部門對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不清。應(yīng)當(dāng)加快PPP融資模式專業(yè)人才的培養(yǎng)，有效評(píng)估和防范風(fēng)險(xiǎn)，明確責(zé)任主體，確保軌道交通PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)高效開展。

總之，PPP模式與軌道交通工程項(xiàng)目的有效結(jié)合，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)、采用創(chuàng)新的融資和盈利模式、合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、培養(yǎng)專業(yè)化管理人才，既能減輕政府財(cái)政壓力，又能引進(jìn)高效的管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)參與各方的共贏。