王湘秦

1 引言

在國土資源管理工作中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是其一項(xiàng)制度上的創(chuàng)新，其對于集體建設(shè)用地利用效率的提升，有著十分重要的作用。但是，增減掛鉤也存在著一定的問題，其除了在國家用地計(jì)劃之外，又對建設(shè)用地進(jìn)行了額外的增加，所以，需要注意的問題很多。

2 增減掛鉤的本質(zhì)

從增減掛鉤的含義及其目的上來說，就是在實(shí)際建設(shè)用地總規(guī)模不變的情況下，通過實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的集約節(jié)約化運(yùn)作，利用置換的方式促進(jìn)城市化、工業(yè)化的發(fā)展。但是，換個(gè)角度來說，如果從土地所有制上來看，增減掛鉤工作的實(shí)行，又是農(nóng)村土地制度的一項(xiàng)的改革。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，涉及到很多方面，例如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民的利益等。所以，應(yīng)該對這些制度措施進(jìn)行重視。

2.1 增加掛鉤的內(nèi)涵

從總體上來說，增減掛鉤，其內(nèi)涵就是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，減少農(nóng)村建設(shè)用地，并將二者相掛鉤，與土地利用總體規(guī)劃相結(jié)合，將部分拆舊地塊，也就是計(jì)劃復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地，以及計(jì)劃用于城鎮(zhèn)建設(shè)的用地，也就是新建地塊，共同對新拆舊項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行組成，通過對建新拆舊與土地復(fù)墾，使項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地總量不增加，耕地面積保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上也不會(huì)出現(xiàn)減少，用地布局更加的合理。

2.2 增減掛鉤的操作方法

與土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)用地的整理規(guī)劃以及項(xiàng)目區(qū)的規(guī)劃等相結(jié)合，撤并項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的村莊，并調(diào)整其用地的布局，同時(shí)，重新調(diào)整利用那些利用的不夠合理、不充分且廢棄閑置的村莊建設(shè)用地，建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量可以視為建設(shè)占用耕地的指標(biāo)，并將其用于城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)?！皰煦^”實(shí)行的是先對居民進(jìn)行安置在進(jìn)行房屋拆遷，先對規(guī)劃周轉(zhuǎn)指標(biāo)進(jìn)行使用再將其規(guī)劃，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。

結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦廢棄地等與農(nóng)村建設(shè)用地整理而成的耕地面積等量核定掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，對掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的建設(shè)用地進(jìn)行報(bào)批，可以對建設(shè)用地總量跟耕地面積雙控制的方式進(jìn)行采用。也就是說，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)對建設(shè)占用耕地的規(guī)模進(jìn)行報(bào)批，其不能超過經(jīng)核定批準(zhǔn)使用的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的規(guī)模，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總規(guī)模的報(bào)批，不能超過農(nóng)村建設(shè)用地減少的規(guī)模，從而使項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，并且耕地面積也不會(huì)減少的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

3 外業(yè)踏勘需要收集到的資料

3.1 項(xiàng)目區(qū)的基本情況

在工程項(xiàng)目前期，進(jìn)行外業(yè)踏勘主要是需要對所涉及到的行政村的基本情況進(jìn)行了解，比如說戶數(shù)、人口、面積，同時(shí)，也包括每個(gè)拆舊地塊所涉及到的拆舊戶人口以及每一戶房屋的結(jié)構(gòu)及其補(bǔ)償意見等方面。

3.2 項(xiàng)目區(qū)群眾的意愿

前期在進(jìn)行外業(yè)踏勘的時(shí)候，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部等都需要參與到其中，這是因?yàn)楫?dāng)?shù)鼗鶎痈刹繉τ谵r(nóng)民的積極性以及其意愿等均比較了解，更有助于工程項(xiàng)目的開展。

3.3 項(xiàng)目的地塊坐標(biāo)

在進(jìn)行前期外業(yè)踏勘的過程中，需要對GPS進(jìn)行隨身攜帶，對于其精度來說，要求不是很高，但是，為了能夠標(biāo)記出項(xiàng)目地塊，便于后期在最新的變更圖紙上能夠?qū)⒉鹋f建新地塊更加快速的找出來，需要在每個(gè)地塊中測量出一個(gè)坐標(biāo)點(diǎn)，這也能夠避免因人為因素致使圖紙上誤判問題的發(fā)生。

3.4 影像資料

前期外業(yè)踏勘期間，還需要對照相機(jī)進(jìn)行攜帶，在每個(gè)地塊中，需要拍攝至少三張清楚的全局影像資料，同時(shí)，還需要對能夠反映項(xiàng)目區(qū)內(nèi)比較明顯的地類現(xiàn)狀的影像資料進(jìn)行收集，例如，對整個(gè)地塊進(jìn)行貫穿的道路、溝渠等相關(guān)的影像資料等。

4 外業(yè)踏勘的主要任務(wù)

（1）外業(yè)踏勘需要了解項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的大概地形，同時(shí)，在最新的變更庫中需要對項(xiàng)目區(qū)的地形現(xiàn)狀及其坡度等進(jìn)行確定，使其能夠成為對該地塊是否可行的一個(gè)評判因素。

（2）外業(yè)踏勘需要對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆遷農(nóng)民的有關(guān)意見進(jìn)行征集，從而對農(nóng)民參與此次增減掛鉤工作的積極性得以充分的了解，與此同時(shí)，還需要與村委干部進(jìn)行一定的協(xié)商，使其能夠以村委為單位對農(nóng)民的拆遷意見書進(jìn)行上報(bào)。

（3）外業(yè)踏勘工作應(yīng)該與政府各職能部門之間的溝通交流進(jìn)行加強(qiáng)，對本次增減掛鉤項(xiàng)目是否需要進(jìn)行單獨(dú)的補(bǔ)償進(jìn)行具體了解，并充分掌握補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相符合以及政府補(bǔ)償資金是否能夠按時(shí)到位等情況。

（4）外業(yè)踏勘過程中，需要對項(xiàng)目區(qū)的主要交通情況進(jìn)行充分的了解，并對下一步增減掛鉤復(fù)墾期間是否能夠?qū)嵭袡C(jī)械化的操作進(jìn)行綜合考慮。

5 測量的主要任務(wù)

（1）應(yīng)該與項(xiàng)目的申報(bào)單位進(jìn)行及時(shí)有效的溝通，對于工作底圖來說，必須要保證增減掛鉤項(xiàng)目勘測定界所采用的土地利用變更圖是最新的。

（2）項(xiàng)目地塊的用地界址點(diǎn)坐標(biāo)必須要與最新的土地利用變更圖相吻合。對于拆舊地塊來說，必須要能夠是對土地利用的現(xiàn)狀變更進(jìn)行調(diào)查從而確定的建設(shè)用地，其中包含國有工礦企事業(yè)單位破產(chǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地、關(guān)閉搬遷后的廢棄地等方面。

（3）為了能夠使實(shí)施的范圍得以確定，施工之前需要對測量放樣工作進(jìn)行開展；施工的過程中再次進(jìn)行測量放樣從而對該項(xiàng)目區(qū)施工是否在立項(xiàng)的范圍內(nèi)以及施工期間是否嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行等情況進(jìn)行核對；竣工測量的時(shí)候，需要測量認(rèn)定施工單位所實(shí)施項(xiàng)目的單位以及工程量等，并對竣工圖進(jìn)行做出，從而便于業(yè)主、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門對計(jì)量、核查以及驗(yàn)收等工作進(jìn)行開展。

6 外業(yè)踏勘以及測量工作的幾點(diǎn)思考

6.1 外業(yè)踏勘及測量的安全性

作為野外工種的一種，在進(jìn)行測量作業(yè)的時(shí)候，應(yīng)該對其可能會(huì)出現(xiàn)的安全問題進(jìn)行有效預(yù)防。①作業(yè)前的準(zhǔn)備工作，外出測量之前需要對作業(yè)環(huán)境進(jìn)行觀察，做好充分的準(zhǔn)備工作。②作業(yè)過程中需要注意的問題。測量儀器一般來說比較貴重，各種附件與錘子等測量工具會(huì)與其產(chǎn)生較多的接觸機(jī)會(huì)，測量儀器在實(shí)際使用期間應(yīng)避免摔砸，作業(yè)人員應(yīng)該對其進(jìn)行保護(hù)。

6.2 實(shí)際測量的過程中需要注意的幾個(gè)問題

6.2.1 拐點(diǎn)界址

在外業(yè)進(jìn)行權(quán)屬定界的時(shí)候，部分拐彎的地方在實(shí)地通過肉眼是難以觀察出來的，因此，會(huì)有測量遺漏問題的出現(xiàn)，成圖的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)界址線對房屋、圍墻等進(jìn)行了切割等問題發(fā)生，此時(shí)，需要與項(xiàng)目建設(shè)單位進(jìn)行一定的協(xié)商，從而在內(nèi)業(yè)編輯的時(shí)候能夠在拐彎處對某個(gè)界址點(diǎn)進(jìn)行增加。

6.2.2 對GPS進(jìn)行充分利用

外業(yè)踏勘之前可以對居民點(diǎn)（建設(shè)用地）的范圍進(jìn)行初步的選定，并將其輸入到GPS內(nèi)，到實(shí)地放樣從而便于對項(xiàng)目區(qū)的具體范圍進(jìn)行確定。

6.2.3 精確繪制具體的地物

對于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀地物，例如溝、渠、水井、曬谷場等的測量要需要精準(zhǔn)，這對于后期的規(guī)劃設(shè)計(jì)以及拆遷補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)確測算來說有著十分重要的作用。尤其是需要特別標(biāo)注初選項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)村、祠堂、新建房屋等，從而便于相關(guān)設(shè)計(jì)單位在進(jìn)行設(shè)計(jì)的時(shí)候能夠進(jìn)行綜合的考慮取舍，對不可實(shí)施的區(qū)域進(jìn)行精確的剔除。

7 結(jié)語

增減掛鉤是一項(xiàng)新事物，看似簡單，卻是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它涉及的問題深，牽扯的面廣，要注意引導(dǎo)好、指導(dǎo)好、總結(jié)好，要加強(qiáng)正面的宣傳，對存在的問題要高度重視并及時(shí)糾正。如果增減掛鉤增加了一部分耕地，推動(dòng)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并壯大集體經(jīng)濟(jì)，改善和提高了農(nóng)民生活水平，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌和建立新型社會(huì)保障制度，增減掛鉤為推動(dòng)集約節(jié)約用地和農(nóng)村土地制度改革就發(fā)揮了巨大作用。