許達(dá)昌

（?？谑姓顿Y項(xiàng)目管理中心　海南省海口市　570100）

1　引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻越來越難以滿足城市功能的需要。為了提升城市公共設(shè)施的建設(shè)，國家及相關(guān)部門積極應(yīng)對(duì)，相繼出臺(tái)了多個(gè)促進(jìn)城市公共設(shè)施建設(shè)的重要政策，但由于城市公共設(shè)施建設(shè)具有周期長、收益慢、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，再加上地下綜合管廊的建設(shè)成本達(dá)到了1km約一億元的巨大投入，因此并沒有獲得社會(huì)資本的青睞。為了緩解政府財(cái)政支出的壓力，改善公共設(shè)施投資資金缺乏的局面，PPP等新型投資模式開始越來越多的應(yīng)用在城市地下綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)中。

PPP（Public-Private Partnership）模式又被稱為公私合作模式，主要是政府部門與私人部門相互合作，共同開發(fā)建設(shè)公共基礎(chǔ)工程或者提供公共服務(wù)。在《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號(hào)）中，政府明確了地下綜合管廊應(yīng)用PPP模式建設(shè)運(yùn)營的項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助的方式和財(cái)政補(bǔ)助金額比例。這些信號(hào)表明，國家已經(jīng)開始從政策層面對(duì)我國地下綜合管廊建設(shè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行引導(dǎo)，提倡將PPP模式融入到我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中來。

2　國內(nèi)地下管廊建設(shè)運(yùn)營模式實(shí)例及不足

2.1　國內(nèi)地下管廊建設(shè)運(yùn)營模式實(shí)例

2.1.1政府投資建設(shè)+國有企業(yè)管理

此類建設(shè)運(yùn)營模式的典型實(shí)例——廣州大學(xué)城地下綜合管廊為財(cái)政投資撥款建設(shè)，建成后作為資產(chǎn)注入廣州大學(xué)城投資經(jīng)營管理公司，該公司屬大學(xué)城城市公共資源范圍內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目投資和經(jīng)營管理的國有企業(yè)。在項(xiàng)目投入運(yùn)營之后，雖然建設(shè)成本費(fèi)用均有來源，但當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)卻沒有對(duì)通訊線路、生活線路等必須入廊的管線做出明確規(guī)定。為了避免已有地下管廊的情況下，管線單位仍然單獨(dú)鋪設(shè)管線的情況發(fā)生，其運(yùn)營單位對(duì)線路入廊及管理費(fèi)用設(shè)定了較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。就該地下綜合管廊運(yùn)營情況而言，大學(xué)城投資經(jīng)營管理公司雖然在其他方面取得了盈利，但在地下綜合管廊的運(yùn)營上卻一直處于虧損狀態(tài)。

從中我們可以得出，政府應(yīng)當(dāng)盡快明確地下綜合管廊的入廊必要性和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；其次，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)地下空間的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行合理、詳細(xì)的劃分，以保證地下綜合管廊的健康、良好運(yùn)行。

2.1.2國有企業(yè)建設(shè)+國有企業(yè)管理

此類建設(shè)運(yùn)營模式的典型實(shí)例為昆明市呈貢地下綜合管廊。此類型模式為：項(xiàng)目建設(shè)完成之后，地下綜合管廊的運(yùn)營維護(hù)工作交付給相關(guān)的建設(shè)單位負(fù)責(zé)，地下綜合管廊運(yùn)營過程中回收的現(xiàn)金流主要用于補(bǔ)償建設(shè)單位前期投入的建設(shè)資金和支付一定的投資回報(bào)。該模式與PPP模式存在相似之處。

從中不難看出，政府首先制定了相應(yīng)的法律和政策作為基礎(chǔ)支持，明確了管線強(qiáng)制入廊的政策要求；其次，政府制定了相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)未來地下綜合管廊的擴(kuò)容與維護(hù)進(jìn)行了充分的論證。其不足之處主要在于地下綜合管廊的權(quán)屬仍然沒有明確。

2.2　國內(nèi)地下管廊建設(shè)運(yùn)營模式不足之處

我國地下綜合管廊的建設(shè)仍然處于探索階段，國有企業(yè)全資建設(shè)地下綜合管廊是早期最為普遍的管理運(yùn)營模式，其凸顯的問題較為明顯：政府可投入的資金有限、相關(guān)法律法規(guī)不完善、地下綜合管廊產(chǎn)權(quán)歸屬難以確定、費(fèi)用分?jǐn)偛灰恢碌鹊葐栴}嚴(yán)重阻礙著我國地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的進(jìn)一步發(fā)展。

3　?？谑械叵戮C合管廊PPP項(xiàng)目創(chuàng)新模式分析

作為全國首批城市地下綜合管廊試點(diǎn)城市之一，?？谑械叵戮C合管廊PPP建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)新性地采用DBOT（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)交）方式將專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營企業(yè)引入與政府合作，解決政府在建設(shè)運(yùn)營此類型項(xiàng)目上的經(jīng)驗(yàn)不足和效率較低等難題。對(duì)于國內(nèi)其他規(guī)劃中或正在建設(shè)的地下綜合管廊PPP項(xiàng)目而言，其借鑒意義主要有以下方面：

3.1　地下綜合管廊運(yùn)營模式的創(chuàng)新

海口市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目采用了DBOT方式進(jìn)行地下綜合管廊的建設(shè)運(yùn)營方式，并成立政企合作的股份制公司作為地下綜合管廊的建設(shè)管理主體。這種管理方式更加突出了PPP模式中政府與社會(huì)資本共同參與的重要性，充分體現(xiàn)了政府與企業(yè)合作經(jīng)營模式的特征。這種模式能夠最大程度的激發(fā)起社會(huì)資本的力量，鼓勵(lì)更多的資金參與到項(xiàng)目建設(shè)的過程中來，同時(shí)更為有效地緩解政府資金壓力，對(duì)國內(nèi)其他地區(qū)的地下綜合管廊有著重要的借鑒價(jià)值。

3.2　地下綜合管廊PPP模式交易結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新

?？谑械叵戮C合管廊PPP項(xiàng)目具有較大的創(chuàng)新價(jià)值，雖然項(xiàng)目公司的出資方主要為社會(huì)資本方，但政府方對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營過程中的重大事項(xiàng)有著一票否決權(quán)，這種結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府主導(dǎo)、社會(huì)資金參與的PPP模式核心理念，有效地減輕了政府地下綜合管廊投資的壓力、解決了入廊率低和入廊收費(fèi)難等問題。因此，?？谑械叵戮C合管廊PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)對(duì)國內(nèi)其他地下綜合管廊PPP項(xiàng)目而言，有著重要的實(shí)踐意義。

4　?？谑械叵戮C合管廊PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1　地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)法律政策先行

從?？谑械叵戮C合管廊PPP項(xiàng)目的實(shí)踐情況來看，相應(yīng)法律法規(guī)的出臺(tái)為PPP項(xiàng)目的落地、建設(shè)提供了強(qiáng)大的政策后盾。依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號(hào)）和?？谑凶陨硖攸c(diǎn)，政府方從項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等階段分別出臺(tái)了一系列的批復(fù)和實(shí)施意見，也正是這些相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)，進(jìn)一步明確和細(xì)化了地下綜合管廊PPP建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營形式、程序、法律關(guān)系和糾紛解決方式等。從這個(gè)角度來講，政府應(yīng)當(dāng)充分重視和鼓勵(lì)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的實(shí)施，及時(shí)出臺(tái)完善的法律法規(guī)和政策條款，使地下綜合管廊各方參與者在遇到問題時(shí)能夠有法可依。

4.2　合理設(shè)置合作周期年限

地下綜合管廊項(xiàng)目造價(jià)成本高、盈利周期相對(duì)較長，建設(shè)方往往無法在短期內(nèi)獲得建設(shè)成本投入，因此便需要PPP模式下的地下綜合管廊各個(gè)參與方的合作期限也應(yīng)適當(dāng)延長。從上文的分析可知，?？谑械叵戮C合管廊PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)期限為二十年，此合作期限設(shè)置較為合理，如有特殊情況可以考慮適當(dāng)變化。

4.3　付費(fèi)模式設(shè)計(jì)要注重可操作性

地下綜合管廊的入廊費(fèi)用是項(xiàng)目收入的主要來源。?？谑械叵戮C合管廊PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是按照《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定來執(zhí)行；此外，《海南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的實(shí)施意見》中也明確規(guī)定，地下綜合管廊實(shí)行有償使用模式，入廊光纖單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位繳納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由運(yùn)營單位與管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。這種方式能夠極大程度上保證地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營方和使用方的利益，提高了地下綜合管廊日常經(jīng)營效率，值得其他地下綜合管廊運(yùn)營方借鑒。

5　總結(jié)

?？谑械叵戮C合管廊PPP項(xiàng)目的順利開展，不僅僅意味著PPP模式在地下綜合管廊項(xiàng)目中的客觀可行性，更體現(xiàn)了我國應(yīng)用PPP模式建設(shè)和運(yùn)營地下綜合管廊項(xiàng)目的一次大膽創(chuàng)新和成功嘗試。?？谑械叵戮C合管廊PPP項(xiàng)目在運(yùn)營模式、交易結(jié)構(gòu)等方面都為我國其他地區(qū)的地下綜合管廊PPP項(xiàng)目提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)借鑒。綜上所述，地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目是我國城鎮(zhèn)化背景下地下空間發(fā)展的必然選擇，并且PPP模式一定能夠幫助我國地下綜合管廊取得更長足的發(fā)展。

[1]李 芊，王瑩瑩.城市地下綜合管廊項(xiàng)目PPP模式選擇[J].隧道建設(shè)，2017，37（09）：1076～1082.

[2]汪霄，高申遠(yuǎn).基于PPP模式的地下綜合管廊項(xiàng)目合同柔性問題[J].土木工程與管理學(xué)報(bào)，2016，33（05）：71～75.