陳眉舞，張馳

(1.南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇 南京210093；2.南京大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 210093)

0 引言

快速土地?cái)U(kuò)張的階段對(duì)我國(guó)大多數(shù)城市而言已經(jīng)終結(jié)[1]。中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型集約增長(zhǎng)。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。近年北京、上海、南京等一些城市也先后提出建設(shè)用地“零增長(zhǎng)”、“負(fù)增長(zhǎng)”的規(guī)劃新思路。2018年7月，新成立的自然資源部印發(fā)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（[2018]1號(hào)），要求強(qiáng)力破除土地資源無(wú)效低效供給，提高資源供給質(zhì)量和效率。

面對(duì)新的“收縮”環(huán)境，中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃研究和實(shí)踐要突破“必須增長(zhǎng)”的觀念，樹立新常態(tài)下“精明增長(zhǎng)”與“精明收縮”并存的新理念[2]。中國(guó)城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，當(dāng)前各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)已進(jìn)入成長(zhǎng)和提升關(guān)鍵期，為了在新一輪發(fā)展中搶先實(shí)施轉(zhuǎn)型升級(jí)，及早實(shí)現(xiàn)從“量的擴(kuò)張”到“質(zhì)的提升”，增強(qiáng)園區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步實(shí)踐“高水平發(fā)展”模式，產(chǎn)業(yè)園區(qū)必須積極加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)園區(qū)“二次開發(fā)”[3]。在這一過程中，如何對(duì)既有土地空間資源進(jìn)行“精耕細(xì)作”，提升存量資源的利用效益，成為園區(qū)未來(lái)更新規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)。

1 城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展瓶頸中的共性問題

1.1 產(chǎn)業(yè)趨同與新動(dòng)能不足

20世紀(jì)末以來(lái)的城市GDP追逐和城市 “園區(qū)熱”導(dǎo)致大量產(chǎn)業(yè)園區(qū)的誕生，園區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)之間、同一城市不同園區(qū)之間，同類產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品存在盲目招商、重復(fù)投資和產(chǎn)能過剩問題。此外，進(jìn)入新的歷史時(shí)期，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)動(dòng)蕩，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，由此帶來(lái)各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的困難，產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能不足，高技術(shù)、高附加值產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)較為緩慢。

1.2 土地利用粗放與效益偏低

長(zhǎng)期以來(lái)園區(qū)工業(yè)企業(yè)可通過低廉的價(jià)格獲得大量工業(yè)用地，形成了重?cái)U(kuò)張輕挖潛、重規(guī)模輕效率的粗放使用模式。同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)部分開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)不同程度存在土地閑置問題。2012年國(guó)家土地督察公告（第5號(hào)、第6號(hào))特別指出，2011年國(guó)家土地督察系統(tǒng)例行督察的64個(gè)地級(jí)以上城市中，有43個(gè)城市918個(gè)項(xiàng)目存在土地閑置問題，涉及面積8.84萬(wàn)畝。

1.3 特色環(huán)境與服務(wù)配套薄弱

雖然絕大多數(shù)城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理比較扁平化，服務(wù)和辦事效率較高，但缺少配套服務(wù)支撐體系，且管理和后勤服務(wù)體系方面與發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)園區(qū)相比差距是比較大的。由于大多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的區(qū)位設(shè)置在城市新區(qū)，相對(duì)獨(dú)立，與原有城市中心距離較遠(yuǎn)，容易產(chǎn)生“工業(yè)飛地”現(xiàn)象。園區(qū)總體環(huán)境缺乏特色，人性化考慮不足[5]，缺乏居住、生活、娛樂、休閑、運(yùn)動(dòng)的配套設(shè)施。

2 存量?jī)?yōu)先理念的園區(qū)轉(zhuǎn)型模式思考

2.1 產(chǎn)業(yè)升級(jí)與園區(qū)轉(zhuǎn)型的態(tài)勢(shì)分析

當(dāng)前，全球正進(jìn)入第四次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移：一些發(fā)達(dá)國(guó)家提出“再工業(yè)化”口號(hào)進(jìn)行制造業(yè)回流；許多跨國(guó)經(jīng)濟(jì)體為了降低制造業(yè)成本，也在全球展開了新一輪的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整；全球各國(guó)都將新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。作為重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展載體的我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)，應(yīng)順應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作出調(diào)整。

從上海、蘇南等地產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)看，大量以制造加工為主的產(chǎn)業(yè)正在逐步遷移出園區(qū)，服務(wù)業(yè)正在快速發(fā)展。有研究統(tǒng)計(jì)，2004-2010期間，蘇州工業(yè)園區(qū)的服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重從23%增至31%，工業(yè)產(chǎn)值增加值占GDP比重由68%降至62%[4]。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)使得園區(qū)中一些低能級(jí)、產(chǎn)效低的企業(yè)逐漸退出，大量低效的工業(yè)用地面臨著更新再利用以發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)自身成長(zhǎng)周期分為起步、發(fā)展和成熟三個(gè)階段，許多園區(qū)正漸漸從純粹生產(chǎn)活動(dòng)聚集“特殊政策區(qū)”屬性淡化出來(lái)[6]。園區(qū)功能從單一特征走向多元綜合，從單純的工業(yè)集聚功能轉(zhuǎn)向城市綜合功能。原先處于城市邊緣區(qū)的工業(yè)園區(qū)在向主城融入的過程中，勢(shì)必要轉(zhuǎn)變工業(yè)用地占主導(dǎo)的地位，大部分的工業(yè)用地需被更新再利用為商住用地和公共服務(wù)設(shè)施用地來(lái)補(bǔ)充城市的生活功能。

2.2 園區(qū)轉(zhuǎn)型的核心目標(biāo)是高質(zhì)量增長(zhǎng)

“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把黨的十九大報(bào)告作出的這一重大判斷，進(jìn)一步明確為新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征，進(jìn)而作出了推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重大部署。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，必須摒棄傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)以單一地均工業(yè)產(chǎn)出為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效考核方式，側(cè)重供給側(cè)改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、園區(qū)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力、園區(qū)與城市功能的健康互動(dòng)關(guān)系，轉(zhuǎn)而建立與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的、能夠引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，尤其是突出對(duì)增量用地優(yōu)化職能的考核，可根據(jù)各地區(qū)處置批而未供和閑置土地的任務(wù)完成情況實(shí)行指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)和核減，在特定時(shí)期，甚至應(yīng)允許園區(qū)為了“調(diào)結(jié)構(gòu)”出現(xiàn)陣痛性GDP減量。

2.3 園區(qū)轉(zhuǎn)型的理想愿景是產(chǎn)城融合

產(chǎn)城融合就是要實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展與社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、產(chǎn)業(yè)的、生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)和深度融合[7]。它是一項(xiàng)城市發(fā)展的系統(tǒng)工程，而城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)正是實(shí)踐產(chǎn)城融合的最佳載體。未來(lái)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)將圍繞人的發(fā)展和人的需求。在產(chǎn)業(yè)組織過程中，要結(jié)合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的不同需求及特點(diǎn)，既要配備與生產(chǎn)緊密結(jié)合的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，又要配套與居民尤其是產(chǎn)業(yè)人才生活息息相關(guān)的生活性服務(wù)業(yè)，形成網(wǎng)絡(luò)化產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，以產(chǎn)興城，以城促產(chǎn)，打造高品質(zhì)可共享的城市理想空間。

2.4 園區(qū)轉(zhuǎn)型的優(yōu)先路徑是存量更新

基于很多城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)增量用地明顯受到約束，存量用地又使用極其粗放的現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)重點(diǎn)實(shí)施以存量工業(yè)用地更新為優(yōu)先策略的園區(qū)空間轉(zhuǎn)型，并同步實(shí)施綜合環(huán)境品質(zhì)與空間品質(zhì)的提升。

就存量工業(yè)用地更新的類型而言，可分為：①工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)升級(jí)型。在符合規(guī)劃導(dǎo)向的情形下，鼓勵(lì)提高容積率，對(duì)符合政府產(chǎn)業(yè)升級(jí)導(dǎo)向的更新提供財(cái)政激勵(lì)。②工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商住、辦公或科研用地。在符合規(guī)劃導(dǎo)向且配建城市公共服務(wù)和補(bǔ)交土地出讓金的情形下，允許工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌玫?。③工業(yè)用地轉(zhuǎn)為公服用地和綠地。在工業(yè)用地比例偏高和商業(yè)房地產(chǎn)都過剩的城市，政府要主導(dǎo)或引導(dǎo)部分工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)設(shè)施用地和城市綠地。

就存量工業(yè)用地更新模式而言，可分為：①原業(yè)主主導(dǎo)型。允許有變更土地性質(zhì)意愿的原業(yè)主在滿足補(bǔ)交土地出讓金和配建相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施的要求后，通過協(xié)議出讓的方式直接變更土地性質(zhì)進(jìn)行更新改造。②市場(chǎng)主導(dǎo)型。原業(yè)主有更新意愿但缺乏資金的狀況下，允許通過市場(chǎng)引入開發(fā)商，在滿足補(bǔ)交土地出讓金和配建相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施的要求后，通過協(xié)議出讓的方式直接變更土地性質(zhì)，由原業(yè)主和開發(fā)商組成的聯(lián)合體共同進(jìn)行更新開發(fā)。③政府主導(dǎo)型。政府通過回購(gòu)?fù)恋卦僬信膾斐鲎尩男问酵瓿筛隆．?dāng)前的這種模式由于土地收儲(chǔ)成本高，地方政府財(cái)政不足容易陷入困境?？山梃b臺(tái)灣地區(qū)市地重劃和區(qū)段征收的經(jīng)驗(yàn)、美國(guó)棕地改造中的經(jīng)驗(yàn)、倫敦道克蘭碼頭的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)等多樣化運(yùn)作模式進(jìn)行改進(jìn)。

除了原有工業(yè)存量的更新，園區(qū)的整體空間品質(zhì)提升格外重要。一方面可在住建部“城市雙修”（生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)）試點(diǎn)城市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將“雙修”的技術(shù)與方法應(yīng)用到產(chǎn)業(yè)園區(qū)的生態(tài)化改造上來(lái)；另一方面鼓勵(lì)采取積極的“微更新”手法，既有針對(duì)建筑的修補(bǔ)性更新、針對(duì)功能的提升更新，又有以城市生活為價(jià)值取向的多元更新。

2.5 園區(qū)轉(zhuǎn)型的根本保障是政策創(chuàng)新

園區(qū)存量用地更新中的難點(diǎn)是各方利益博弈，如果說增量規(guī)劃是利益的分配過程，那么存量規(guī)劃就是利益的調(diào)整過程，必然存在一定不可調(diào)和性，解決好的關(guān)鍵是制度政策。從解決客觀現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，“存量型城市設(shè)計(jì)”的思路[3]，依然是目前較好的方式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，必須制定相應(yīng)的制度政策，將進(jìn)行土地再開發(fā)所必須的交易成本，減少到再開發(fā)所帶來(lái)的收益之下，才能很好地實(shí)現(xiàn)園區(qū)可持續(xù)的“二次開發(fā)”，獲得理想的綜合效益提升。

此外，基于當(dāng)代整個(gè)城市治理模式的轉(zhuǎn)變[8]，園區(qū)未來(lái)的管理體制必然會(huì)出現(xiàn)從自上而下到多元共治的轉(zhuǎn)變。政府、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)作將成為未來(lái)的主流，在符合城市整體利益和園區(qū)轉(zhuǎn)型定位前提下[9]，應(yīng)優(yōu)先倡導(dǎo)既降低原土地權(quán)利人的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)其積極參與改造，又通過公益貢獻(xiàn)的要求將一部分公共利益返還給社會(huì)，從而取得多贏局面。

3 結(jié)語(yǔ)

新常態(tài)下，園區(qū)空間與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型陣痛期。在產(chǎn)城融合理想愿景下，應(yīng)優(yōu)先將存量用地作為工作發(fā)力點(diǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)走高品質(zhì)空間和高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)雙贏的轉(zhuǎn)型之路。

從規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)角度，未來(lái)產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型規(guī)劃可搭建如下適應(yīng)性框架：現(xiàn)狀分析與產(chǎn)業(yè)評(píng)估；區(qū)域?qū)徱暸c功能定位再研判；產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)選擇；產(chǎn)業(yè)空間布局重構(gòu)規(guī)劃；產(chǎn)城融合發(fā)展研究；用地更新模式研究；體制機(jī)制創(chuàng)新研究；分期建設(shè)與近期行動(dòng)規(guī)劃。作為改革開放產(chǎn)物的中國(guó)城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是實(shí)現(xiàn)“職住平衡”的空間載體，也是城市能級(jí)跨越的重要戰(zhàn)略支撐。