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        土地整治過程中的若干問題研究

        2018-02-13 12:34:29
        鄉(xiāng)村科技 2018年34期
        關鍵詞:整治土地

        洪 治

        (江西理工大學建筑與測繪工程學院,江西 贛州 341000)

        土地整治項目對于保護和合理利用土地資源、提高耕地利用效率以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等具有不可替代的作用[1],已成為我國土地資源管理的一項重要國家戰(zhàn)略。因此,做好土地整治這篇大文章,是各級政府特別是國土資源管理部門亟待破解的現(xiàn)實課題。

        1 土地整治過程中的常見問題

        近年來,各地區(qū)國土資源管理部門立項了一大批土地整治項目,并已陸續(xù)辦理了竣工驗收。從竣工驗收的情況反饋來看,土地整治項目取得了預期的效果,同時也暴露了一些問題[2]。

        首先,項目前期的設計不夠合理,對生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟、人文景觀等影響因素考慮不周。部分項目在規(guī)劃設計過程中對現(xiàn)狀用地情況調(diào)查不夠充分,尤其是對當?shù)匕傩盏某鲂辛晳T和耕作要求了解不足,導致項目在建設過程中經(jīng)常遇到農(nóng)民的阻擾,導致項目進度受阻,影響整個項目的工期。少量土地整治項目在規(guī)劃設計時隨意改變原始地形地貌,導致出現(xiàn)新的水土流失現(xiàn)象,破壞當?shù)卦械纳鷳B(tài)環(huán)境;甚至有少量土地整治項目在實施過程中隨意改變項目性質(zhì),如由土地整治項目變成了農(nóng)田水利項目。

        其次,項目實施過程監(jiān)管不到位,對簽證、變更控制不嚴。首先,部分項目存在未按施工設計圖進行施工,工程外觀質(zhì)量不合格;其次,工程變更隨意性大,部分重大變更未按要求履行相關變更手續(xù);最后,部分工程簽證與相關規(guī)程不符,簽證無相關責任人和責任單位簽章,或存在簽證無相關附圖和計算依據(jù)。

        然后,項目檔案資料不夠完善,過程監(jiān)管和結算審計等資料殘缺不全。施工、監(jiān)理日志形同虛設、內(nèi)容空泛,部分監(jiān)理資料存在事后補簽或代簽現(xiàn)象;部分合同外項目結算無原始依據(jù)。部分工程竣工圖與工程實體不符,竣工圖上工程原狀與現(xiàn)狀混淆,重要工程節(jié)點無竣工單體詳圖等。部分項目涉及土地權屬流轉(zhuǎn)的無相關資料反映。

        再次,項目資金管理不夠規(guī)范,資金流向和資金余缺情況不清。部分項目未按規(guī)定開設財務收支專用賬戶,部分項目甚至違規(guī)列支與項目無關的開銷,部分財務臺賬不全,部分開支項目無原始憑證或單據(jù)等情況。部分項目財務結算報告疑點重重。

        最后,項目后期管護不到位,項目建成后無法發(fā)揮預期的功能和效益。部分地方政府特別是項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委未按工程后期管護合同要求履職盡職,項目建成后遭到的人為破壞嚴重,整治完成的地塊或溝渠雜草叢生。

        2 原因分析

        土地整治項目實施過程中出現(xiàn)的種種問題和困境,究其原因,有客觀的、外部的和歷史的原因,也有主觀的、人為的和現(xiàn)實的原因[3]。

        首先,我國農(nóng)村普遍存在耕作方式落后、生產(chǎn)效率低下的客觀現(xiàn)實,農(nóng)村土地生產(chǎn)規(guī)模的效率一直難以發(fā)揮出來,因此,普通村民對土地整治項目的支持度或熱情不高,甚至有少量地方以土地整治為幌子,套取上級部門的專項資金。

        其次,土地整治項目管理體制機制尚不成熟,特別是投融資體制尚不健全,投融資比例分配不平衡。另外,地方政府和社會資本投入不足,導致項目投資浪費、投資監(jiān)管不到位,其中群眾對項目建設的參與和監(jiān)督不足也是一個重要的問題。

        再次,作為項目的主管單位和牽頭人,地方政府對項目的重要性認識不夠,主動作為的意識不強,相關參與部門存在各自為政、消極應對的心態(tài),相關責任人員不作為或履職盡責意識淡薄。施工單位片面追求經(jīng)濟利益,忽視工程質(zhì)量甚至偷工減料。監(jiān)理單位貪圖私利,導致監(jiān)控缺失。

        最后,項目后評價體制機制尚不健全,特別是項目建成后的使用與經(jīng)營階段的監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失,導致部分地方政府和群眾片面追求項目的投資,僅僅是熱衷于向上級部門爭取資金和項目,忽視項目后期的經(jīng)營管護,忽視項目的長遠效益。

        3 土地整治項目建設政策建議

        結合土地整治項目建設中常常出現(xiàn)的問題,本文在全面分析其成因的基礎上,針對今后類似項目建設提出以下政策建議。

        首先,加強頂層設計,完善土地整治項目的投融資體制機制,建立健全以地方政府為主導、社會資本平等參與的投融資機制[4]。鼓勵有條件的地方以土地經(jīng)營權入股,開展公私合作(Public-Private-Partnership,PPP)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(Transfer-Operate-Transfer,TOT)、建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)交(Build-Operate-Transfer,BOT)、TBT(TOT+BOT)等投融資方式的嘗試,拓寬土地整治項目的融資渠道,增加社會資本對土地整治項目的支持和參與程度,提高投融資的經(jīng)營效益。

        其次,引入限額設計、全壽命周期成本和區(qū)位優(yōu)化等現(xiàn)代理念,完善土地整治決策,提高設計的科學性、合理性。在項目決策前期充分用好村民理事會、村民代表大會等民主決策程序,廣泛征集村民及相關利益主體對土地整治項目的意見和建議,提高項目經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益,盡量減少對周圍環(huán)境的破壞和對公眾利益的損害。

        然后,加大招商引資力度。引入有實力、高附加值的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)入駐待整治或整治好的土地,鼓勵有條件的投資者開辦農(nóng)場或特色農(nóng)莊,擴大土地經(jīng)營規(guī)模,盤活土地特別是耕地存量,充分發(fā)揮土地的規(guī)模效益和聚焦效益,造福地方和當?shù)剞r(nóng)民群眾,讓群眾分享土地整治項目的效益,贏得農(nóng)民群眾對土地整治項目的理解、支持和參與。

        再次,運用PDCA循環(huán)等現(xiàn)代項目管理方法,完善土地整治的過程監(jiān)管制度。項目實施過程加強公眾參與度和民主監(jiān)督,特別是提高土地整治投資資金流向和使用情況的透明度,消除土地整治項目滋生腐敗的土壤,加大對建設、設計、監(jiān)理等責任主體及責任人的過程監(jiān)督、執(zhí)紀問責力度。

        最后,參照世界銀行貸款項目通行做法,建立健全項目后評價和投資責任審計制度。完善對項目投資決策、規(guī)劃設計方案等專家論證制度,健全對項目實施過程全過程、全方位的跟蹤審計制度,引入土地整治項目的后評價制度,加強對項目建成后的經(jīng)營使用階段的驗收和評價,形成可復制、可借鑒的經(jīng)驗并在后期項目建設中進行推廣運用。

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