周 娜

（徐州市國(guó)土資源局，江蘇 徐州 221000）

1 統(tǒng)籌土地資源配置與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景與意義

1.1 統(tǒng)籌土地資源配置與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨中央做出的重大戰(zhàn)略部署，是“強(qiáng)、富、美、高”新徐州建設(shè)的重大任務(wù)，也是廣大農(nóng)民群眾的殷切期盼。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)江蘇省徐州市人民富裕的必然要求。

對(duì)土地資源進(jìn)行合理配置不僅能穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而且能實(shí)現(xiàn)未來(lái)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，土地作為農(nóng)民的基本生存資源和生產(chǎn)生活保障，需要進(jìn)行更好地分配與優(yōu)化，突出其在鄉(xiāng)村振興中的重要作用。

徐州市自然條件優(yōu)越，農(nóng)耕歷史悠久，是江蘇省農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和糧食主產(chǎn)省。徐州市工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展較為協(xié)調(diào)。自黨的十八大召開以來(lái)，徐州市上下認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平系列重要講話，特別是視察徐州市的重要講話精神，全面落實(shí)中央加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的決策部署，扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，持續(xù)改善農(nóng)村民生，全面深化農(nóng)村改革，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支撐。

1.2 統(tǒng)籌土地資源配置與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的意義

首先，統(tǒng)籌土地資源配置與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是深入貫徹落實(shí)中央、省、市決策部署的最終決定，促進(jìn)黃河故道流域鄉(xiāng)村振興工作圍繞率先全面建成小康社會(huì)和“邁上新臺(tái)階、建設(shè)新江蘇”的目標(biāo)，以“更加注重減少相對(duì)貧困、縮小收入差距、促進(jìn)共同富?！睘榭偠ㄎ坏闹匾e措。2018年是全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神的開局之年，也是實(shí)施脫貧致富奔小康工程承上啟下的關(guān)鍵一年，做好鄉(xiāng)村振興工作，對(duì)確保徐州市如期完成脫貧致富奔小康的工程任務(wù)與建成更高水平的小康社會(huì)具有十分重要的意義。

其次，由于土地具有資源、資產(chǎn)和資本性等多重屬性，土地資源是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的空間載體和增收致富核心。在鄉(xiāng)村振興工作中，國(guó)土資源系統(tǒng)在用地保障、資源開發(fā)和土地綜合整治方面具有重要作用。

2 徐州市黃河故道流域土地資源配置現(xiàn)狀

徐州市黃河故道流域是蘇北地區(qū)發(fā)展的“貧困帶”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地利用存在較多矛盾和問(wèn)題。該流域具有區(qū)域發(fā)展邊緣性和過(guò)渡性“雙重”區(qū)位特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，貧困人口比重較大；同時(shí)土地利用粗放，空間布局不合理，農(nóng)業(yè)人口多，農(nóng)村居民點(diǎn)多而分散，耕地保護(hù)壓力較大。但是，該流域集聚著2個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和多個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)，是徐州市未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地帶。

黃河故道流域在徐州市境內(nèi)涉及豐縣、沛縣、邳州市、睢寧縣和城區(qū)（銅山區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、新城區(qū)），共計(jì)62個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），土地總面積5 968.5 km2，占徐州市土地總面積的53%。2016年，黃河故道流域總?cè)丝跒?54萬(wàn)人，占徐州市域總?cè)丝诘?7.3%，可見黃河故道流域是徐州市乃至全省土地綜合整治的重點(diǎn)區(qū)域，也是徐州市傳統(tǒng)的重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，未利用地開發(fā)潛力較高。

3 黃河故道流域土地資源配置存在的問(wèn)題

3.1 村莊布局散亂，土地利用粗放

徐州市黃河故道流域內(nèi)共有行政村1 088個(gè)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積7.5萬(wàn)hm2，占建設(shè)用地總面積的60.8%；人均農(nóng)村建設(shè)用地為265.7 m2，遠(yuǎn)高于國(guó)家農(nóng)村最高人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于徐州市過(guò)去長(zhǎng)期缺少村莊規(guī)劃，使得村莊建設(shè)長(zhǎng)時(shí)間處于無(wú)序狀態(tài)，莊體布局散亂，再加上黃河故道流域又屬于貧困地區(qū)，造成黃河故道流域農(nóng)村居民點(diǎn)布局散亂，基礎(chǔ)配套設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套不足。

3.2 工礦用地分布廣、塌陷多、危害大

徐州市黃河故道流域內(nèi)煤礦、石膏礦較多，采礦跡地分布廣泛，采礦用地面積約6 300 hm2，主要集中于黃河故道流域中部及沛縣東北部。雖然采礦用地僅占流域總面積的1.0%，但實(shí)際受采礦影響的范圍要遠(yuǎn)高于實(shí)際采礦用地面積。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全流域采煤塌陷地大于2萬(wàn)hm2。

3.3 風(fēng)貌不明顯，居住環(huán)境差

徐州市黃河故道流域農(nóng)村居民多根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)狀況與喜好建設(shè)房屋，造成流域內(nèi)建筑分布混亂，缺乏整體規(guī)劃控制。另外，村民建房受經(jīng)濟(jì)條件、建筑專業(yè)技術(shù)水平及基礎(chǔ)設(shè)施配套等因素影響，房屋功能布局不合理，建筑物內(nèi)水、電等配套不全，居住質(zhì)量不高，加之村民環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)薄弱，使得村莊衛(wèi)生環(huán)境非常差。

4 鄉(xiāng)村振興背景下黃河故道流域土地資源配置建議

4.1 工程措施

4.1.1 大力實(shí)施黃河故道流域土地綜合整治。2018年“中央一號(hào)文件”要求建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)，并將所得收益通過(guò)支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。徐州市從2012年開始啟動(dòng)黃河故道綜合開發(fā)計(jì)劃，結(jié)合黃河故道沿線土地利用特點(diǎn)，徐州市國(guó)土資源局創(chuàng)造性地提出了“黃河故道流域土地綜合整治”工作思路，并首次引入“流域”概念，整個(gè)工程涉及4縣3區(qū)、62個(gè)鎮(zhèn)（辦事處），總?cè)丝?50余萬(wàn)，土地總面積56.2萬(wàn)hm2。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，理論上農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力達(dá)4.0萬(wàn)hm2。2015年以來(lái)，徐州市在流域內(nèi)安排實(shí)施各類土地整治項(xiàng)目近4.0萬(wàn)hm2，爭(zhēng)取省級(jí)土地整治資金約6億元，產(chǎn)生各類指標(biāo)5 440 hm2［1］。

4.1.2 搶抓增減掛鉤指標(biāo)交易政策機(jī)遇，為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興籌集資金。推進(jìn)黃河故道流域增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，完善市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益主要用于搬遷農(nóng)民安置補(bǔ)償、農(nóng)村土地整治、涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)等工作。2017年，徐州市國(guó)土資源局成功爭(zhēng)取增減掛鉤指標(biāo)跨縣區(qū)流轉(zhuǎn)，突破了增減掛鉤指標(biāo)只能在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)的限制，為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了寶貴的空間和資金支持。2017—2018年，徐州市黃河故道流域內(nèi)共交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)約400 hm2，交易金額42.4億元，為深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供了強(qiáng)有力的資金支持。

4.1.3 開展農(nóng)村閑置低效土地調(diào)查，大力實(shí)施萬(wàn)村土地綜合整治。為認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省、市等文件精神，徐州市開展了農(nóng)村內(nèi)部閑置低效土地調(diào)查工作，利用影像分析等技術(shù)手段，將篩選出符合條件的地塊納入萬(wàn)村整治項(xiàng)目庫(kù)中。并按照市政府辦公室《關(guān)于實(shí)施“萬(wàn)村土地綜合整治”工作的意見》的要求，開展萬(wàn)村土地綜合整治工作。

4.1.4 以黃河故道流域土地綜合整治為主要抓手，充分挖掘農(nóng)村存量建設(shè)用地潛力。通過(guò)優(yōu)化土地利用空間布局，科學(xué)配置土地資源，提高耕地質(zhì)量及節(jié)約集約用地水平；改善農(nóng)村整體面貌和基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)化農(nóng)村生活理念、生產(chǎn)方式與生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

4.1.5 加快村級(jí)土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施。根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》和《國(guó)土資源部關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》等有關(guān)要求，結(jié)合徐州市實(shí)際情況，因地制宜地開展了豐縣趙莊鎮(zhèn)大劉集村、銅山區(qū)倪園村、大許鎮(zhèn)鄭廟村等土地利用工程。通過(guò)村土地利用規(guī)劃編制，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)和全域旅游發(fā)展等項(xiàng)目提供了詳細(xì)的規(guī)劃與引導(dǎo)［2］。

4.2 政策建議

4.2.1 以政策為依托，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。充分利用國(guó)土資源部和省國(guó)土資源廳關(guān)于增減掛鉤指標(biāo)向貧困地區(qū)傾斜以及加大經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)土地綜合整治力度等政策，對(duì)黃河故道流域重點(diǎn)鎮(zhèn)開展土地整治工作。同時(shí)，為保證扶貧項(xiàng)目效益最大化，探索建立政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、規(guī)劃先行、公眾參與以及多部門協(xié)助的管理模式。

4.2.2 健全制度規(guī)范。根據(jù)上級(jí)有關(guān)文件精神，結(jié)合實(shí)際出臺(tái)相關(guān)文件，指導(dǎo)各項(xiàng)工作的開展。例如，豐縣出臺(tái)了《縣政府關(guān)于推進(jìn)2017年增減掛鉤工作的意見》《關(guān)于加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的意見》等文件，銅山區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整銅山區(qū)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目管理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾有關(guān)規(guī)定的通知》《徐州市銅山區(qū)農(nóng)村村民集中居住試點(diǎn)實(shí)施意見的通知》等一系列涉及振興農(nóng)村、保障脫貧攻堅(jiān)工作順利進(jìn)行的土地政策［3］。

4.2.3 強(qiáng)化工作考核。將增減掛鉤等重點(diǎn)工作納入對(duì)各縣年度重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核事項(xiàng)之中，對(duì)工作責(zé)任落實(shí)情況、項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施進(jìn)度等進(jìn)行督導(dǎo)和考核，評(píng)選出增減掛鉤工作先進(jìn)單位，對(duì)成績(jī)突出的個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

4.2.4 人才引領(lǐng)，村民參與。發(fā)揮人才引領(lǐng)積極作用，以項(xiàng)目回遷、資金回流、人才回歸等形式助力鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，做大、做強(qiáng)、做優(yōu)特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)“鄉(xiāng)土人才+鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)+特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展模式，達(dá)到“帶領(lǐng)技術(shù)傳承、帶強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動(dòng)群眾致富”的目標(biāo)。