孟繁蕓 楊成軍 李正鵬

（1.中共崇州市委黨校，四川 崇州 611230；2.中共崇州市委辦公室，四川 崇州 611230）

近年來，四川省崇州市積極探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式改革，形成的“農(nóng)業(yè)共營制”被中央改革辦廣泛推廣，初步實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模化、集約化，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展取得階段性成果。但是，鄉(xiāng)村公共服務(wù)、社會治理等還有不少問題，需深化農(nóng)村經(jīng)濟行政管理體制改革。在鄉(xiāng)村振興中，崇州市踐行成都市“西控”使命，推進城鄉(xiāng)融合，將糧油產(chǎn)業(yè)作為三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，納入成都市66個重點產(chǎn)業(yè)功能區(qū)布局中，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)管理新體制，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

1 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)構(gòu)建背景

1.1 “三農(nóng)”工作中存在的問題

1.1.1 城鎮(zhèn)體系不完善。村鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，公共服務(wù)半徑小，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均轄區(qū)面積24.5 km2、平均人口不到2.3萬，行政村平均轄區(qū)面積2.9 km2、平均人口不到2 700。鎮(zhèn)村條塊分割較嚴(yán)重，鎮(zhèn)村規(guī)劃各自為政、規(guī)劃質(zhì)量不高，村級規(guī)劃覆蓋率僅為22.6%；資源要素配置能力不強，場鎮(zhèn)可建設(shè)空間平均0.3 km2，人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟和信息集聚力有限；村鎮(zhèn)資源分布散亂，4 600多個居民點，平均每個居住點不到100人，大項目落地難。這些問題制約了城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)等融合發(fā)展，亟待通過改革健全區(qū)域一體的行政管理體制、規(guī)劃建設(shè)體制，優(yōu)化城鄉(xiāng)功能布局，重塑新型城鄉(xiāng)形態(tài)，提升區(qū)域資源要素整合能力。

1.1.2 產(chǎn)業(yè)鏈培育不充分。綠色高端農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能不足，崇州市稻田綜合種養(yǎng)面積1 333 hm2，僅占水稻種植面積的5.5%。農(nóng)產(chǎn)品品牌不響，6家規(guī)模較大的糧食加工企業(yè)就有6個大米品牌，品牌銷售收入僅占38%。產(chǎn)業(yè)跨界融合水平不高，市級以上糧油產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)僅2家，糧食精深加工率僅8%，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)值僅占區(qū)域GDP的16.4%。這些問題制約了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，亟待通過改革健全區(qū)域一體的要素配置體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，推動優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)業(yè)成為跨界融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。

1.1.3 鄉(xiāng)村治理能力不適應(yīng)。農(nóng)村公共服務(wù)供給不足，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有本土社會組織65家，自來水、燃?xì)馄占奥蕛H為50%、22%，光纖網(wǎng)絡(luò)尚未實現(xiàn)“戶戶通”。農(nóng)村資源配置不合理，城鄉(xiāng)交通條件極大改善，但行政資源、服務(wù)資源配置仍沿襲舊制，與人口規(guī)模、服務(wù)半徑、管理幅度不適應(yīng)。村（社區(qū)）行政化現(xiàn)象突出，平均承擔(dān)行政事務(wù)56項。這些問題制約了鄉(xiāng)村治理體系的轉(zhuǎn)型，亟待通過改革優(yōu)化公共服務(wù)體系，健全區(qū)域一體的社區(qū)發(fā)展治理體制。

1.2 中央、省、市改革部署

黨的十九大做出“完善主體功能區(qū)配套政策”的戰(zhàn)略部署。中央深改組要求，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面精準(zhǔn)落地，健全不同主體功能區(qū)差異化協(xié)同發(fā)展長效機制，加快體制改革和法治建設(shè)。中央農(nóng)村工作會議要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃為依托，科學(xué)合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產(chǎn)功能區(qū)，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗以及天然橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)。四川省委第十一次黨代會要求，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴(yán)守生態(tài)紅線。成都市委確立了空間布局“十字方針”，要求深化農(nóng)村行政管理體制改革，減少管理層級、創(chuàng)新管理方式、轉(zhuǎn)變管理職能，逐步構(gòu)建“兩級政府、三級管理”、扁平高效的城鄉(xiāng)管理組織架構(gòu)。中央、四川省委、成都市委的部署要求，為崇州市開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)管理體制改革提供了基本遵循。

1.3 崇州市農(nóng)村改革的升華

1.3.1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好。近年來，崇州市堅持“三統(tǒng)籌一主體”建設(shè)方法，按照“七網(wǎng)”配套標(biāo)準(zhǔn)，建成2 066 666.67 hm2糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高效綜合示范基地。引進四川農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)科研總部服務(wù)基地，提升農(nóng)業(yè)科技支撐，培育了“稻蝦藕遇”等糧油品牌，提升農(nóng)業(yè)效益，奠定了改革的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

1.3.2 制度基礎(chǔ)較完善。近年來，崇州市深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，初步建立了城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、社會保障制度、戶籍制度，在農(nóng)業(yè)共營制、農(nóng)村金融改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)利用等方面構(gòu)建了制度機制，奠定了改革的制度基礎(chǔ)。

1.3.3 實踐基礎(chǔ)較扎實。2014年以來，崇州市將全市劃分為中心城區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)旅游和生態(tài)涵養(yǎng)4個主體功能區(qū)，在優(yōu)化空間布局、控制開發(fā)強度、保護生態(tài)環(huán)境、強化激勵約束和政府監(jiān)管等方面進行了積極探索，奠定了改革的實踐基礎(chǔ)。

2 崇州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)的構(gòu)建實踐

聚焦建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市，構(gòu)建以主體功能區(qū)為基本單位的管理新體制，建立以全域一體的行政管理體制、規(guī)劃建設(shè)管理體制、要素配置體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制和社區(qū)發(fā)展治理體制為導(dǎo)向的功能區(qū)治理體系，基本形成與資源環(huán)境承載力相匹配、與生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的功能區(qū)發(fā)展格局。堅持以高端實現(xiàn)“西控”、以綠色踐行“西控”，把崇州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)建設(shè)成為都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新高地示范區(qū)和“西控”轉(zhuǎn)型發(fā)展樣板區(qū)，率先走出一條質(zhì)量更高、效益更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的鄉(xiāng)村振興之路。

2.1 “小機構(gòu)、大服務(wù)”建立一體化行政管理體制

組建功能區(qū)管委會，將11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合為4個街道，并村建社區(qū)，逐步從以經(jīng)濟為主導(dǎo)的“管委會+街道+社區(qū)”“社區(qū)工作站+居委會”的管理體系過渡到以行政主導(dǎo)的“管委會+社區(qū)”的管理體系，設(shè)定清晰的層級管理，增減和撤并現(xiàn)有部門，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制及崗位責(zé)任制，啟動一站式行政審批中心，變分散服務(wù)為“保姆式、全程式、精準(zhǔn)式”服務(wù)，逐步構(gòu)建服務(wù)型政府。

2.2 “居站分離”改革社區(qū)服務(wù)管理體制

黨的十九大報告明確提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)”，為了推動崇州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)社會治理重心向基層下移，目前已在社區(qū)設(shè)立工作站，明確社區(qū)居委會與社區(qū)工作站的職能職責(zé)，著力構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)工作站為行政平臺、以社區(qū)居委會為服務(wù)基礎(chǔ)、社區(qū)各類主體共同參與的新機制，實現(xiàn)社區(qū)承接行政事務(wù)與自治服務(wù)相互分離，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的基層治理新格局。

以服務(wù)半徑、服務(wù)人口、資源承載為基本依據(jù)，按照職能分工不同，優(yōu)化社區(qū)活動中心的辦公格局。社區(qū)工作站根據(jù)社區(qū)實際情況設(shè)立多個服務(wù)窗口，集中辦理行政工作。社區(qū)工作站承接市級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下達的各項工作和人員經(jīng)費，按照“費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)責(zé)對等”的原則劃撥社區(qū)工作站統(tǒng)一管理，重點突出向社區(qū)居民的開放功能，根據(jù)具體工作科學(xué)整合和合理分配社會組織、居民骨干、社區(qū)單位和活動場所等社區(qū)資源。

2.3 改革人事制度創(chuàng)新人才激勵機制

打破身份界限，管委會人員實行績效薪酬制度。將部分原鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部派駐社區(qū)工作站，承擔(dān)政府及街辦在社區(qū)的各項工作和公共服務(wù)。建立社區(qū)干部分類分級工作報酬制度。暢通優(yōu)秀社區(qū)干部錄（聘）用為街道公務(wù)員、事業(yè)人員的渠道。較大社區(qū)的黨組織書記由干部擔(dān)任，按副局職配備。讓不同層次的人才感到工作付出與薪酬相匹配，促進公平，提升人才積極性。依靠人才大力發(fā)展崇州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)建設(shè)，走出一條可持續(xù)發(fā)展之路。

3 構(gòu)建崇州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)的意義

3.1 中心—外圍理論看功能區(qū)發(fā)展

依據(jù)中心—外圍理論，任何區(qū)域系統(tǒng)均由中心和外圍2個子空間系統(tǒng)組成。中心區(qū)是社會經(jīng)濟活動的聚集區(qū)，此區(qū)域工業(yè)發(fā)達，技術(shù)水平高，資本集中，人口密集且經(jīng)濟增長速度快。圍繞中心區(qū)分布并受其影響的區(qū)域即外圍區(qū)（落后地區(qū)），相對于中心區(qū)（發(fā)達地區(qū)）而言，外圍區(qū)處于依附地位且缺乏經(jīng)濟自主性，從而出現(xiàn)空間二元結(jié)構(gòu)，并隨時間的推移而不斷強化。但是，政府的作用和區(qū)際人口的遷移，將影響要素的流向。并且隨著市場的擴大、交通條件的改善和城市化建設(shè)的加快，中心與外圍的界限會逐步消失，即最終區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)增長推動空間經(jīng)濟逐漸向一體化方向發(fā)展。崇州市將10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的87個村（社區(qū)）定義為資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。一方面，可以優(yōu)化開發(fā)中心區(qū)從外圍區(qū)吸聚市場要素，發(fā)展創(chuàng)新，功能區(qū)在發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)業(yè)鏈的同時，努力吸納外圍資源，培育休閑康養(yǎng)旅游、文化體驗等鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)，強化農(nóng)、商、文、旅和體融合發(fā)展；另一方面，可以從中心區(qū)向外擴張，帶動功能區(qū)周邊區(qū)域的現(xiàn)代化發(fā)展進程［1］，中心區(qū)域和周邊特色鎮(zhèn)、農(nóng)村聚居點組團式發(fā)展，通過生態(tài)綠地、河流水系、景觀廊道等分割組團規(guī)模，促進整個空間系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。同時，加快功能區(qū)和周邊區(qū)域基本公共服務(wù)均等化進程，引導(dǎo)人口向優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)域有序轉(zhuǎn)移，縮小城鄉(xiāng)差距，逐漸消除區(qū)域間的等級界限，使各區(qū)域功能互補、相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展，推動空間經(jīng)濟的有序發(fā)展和資源的合理利用［2-4］。

3.2 從增長極理論角度看農(nóng)業(yè)功能區(qū)的開發(fā)格局

按照增長極的主要觀點，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展主要依靠條件較好的少數(shù)地區(qū)和少數(shù)產(chǎn)業(yè)，把少數(shù)區(qū)位條件好的地區(qū)和條件好的產(chǎn)業(yè)培育成經(jīng)濟增長極，通過增長極的極化和擴散效應(yīng)，影響和帶動周邊地區(qū)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。崇州市農(nóng)業(yè)功能區(qū)處在初建階段，是資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素向極點聚集的最佳時期，在人才要素方面，崇州市正完善專業(yè)人才引進培育機制，吸引“兩院”院士、國家或是省“千人計劃”以及成都“蓉漂計劃”專家建立工作室，準(zhǔn)備引進培育100名以上專業(yè)技術(shù)人才和高能人才；計劃新增培訓(xùn)農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人1 500人。在土地要素供給方面，深化農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)利用改革，強化功能區(qū)土地資源保障。在資金要素供給方面，崇州市創(chuàng)新推廣補助改股份、改基金、改購買服務(wù)、改擔(dān)保和改貼息的“五補五改”模式，整合涉農(nóng)政府資金，吸引社會資金、金融資金投向功能區(qū)。通過重組這些經(jīng)濟要素供給體系，崇州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)建立了一體化的要素配置體制。當(dāng)增長極發(fā)展到一定程度后，極化效應(yīng)削弱，擴散效應(yīng)加強。未來功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素會擴散到周邊區(qū)域，帶動農(nóng)業(yè)相關(guān)區(qū)域以增強優(yōu)質(zhì)糧油核心競爭力為著力點，圍繞全產(chǎn)業(yè)鏈形成融科技、加工、營銷于一體的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)集群和田園綜合體。

3.3 從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)理論角度看崇州市農(nóng)業(yè)功能區(qū)發(fā)展目標(biāo)

區(qū)域協(xié)調(diào)理論的主旨是保證國家各種生產(chǎn)要素持續(xù)保持較理想的空間配置以及各部門經(jīng)濟、經(jīng)濟因素和環(huán)境條件等的協(xié)調(diào)發(fā)展；盡量減緩地區(qū)差距擴大的速度，促進國民經(jīng)濟整體高速、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展；實現(xiàn)各區(qū)域要素不斷更新，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化和區(qū)域間不斷容納、聯(lián)結(jié)、相互促進，最終形成各區(qū)域中各自螺旋式上升的態(tài)勢。崇州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃打破了行政區(qū)域束縛，實現(xiàn)區(qū)域間生產(chǎn)力布局的協(xié)調(diào)，將不同區(qū)域的資源優(yōu)勢和經(jīng)濟技術(shù)優(yōu)勢有機結(jié)合起來，合理配置有限的資源，從不平衡中追求平衡發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)［5-6］。

4 崇州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)建設(shè)的啟示

4.1 遵循鄉(xiāng)村化空間發(fā)展規(guī)律，加快農(nóng)業(yè)中心區(qū)域及周邊建設(shè)

遵循鄉(xiāng)村空間優(yōu)化發(fā)展規(guī)律，科學(xué)運用增長極和擴散極理論，鄉(xiāng)村優(yōu)化發(fā)展區(qū)向周邊區(qū)域輻射，向網(wǎng)絡(luò)化、群落化方向發(fā)展，共同成為參與當(dāng)?shù)厥袌龈偁幍闹黧w區(qū)域；重點發(fā)展區(qū)的兩翼要遵循極化、點軸、雙核發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)毓δ軈^(qū)的門戶和引擎作用，加快功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大產(chǎn)業(yè)項目的布局，加快發(fā)展鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)睾诵膮^(qū)域和特色鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快人口遷移集聚，助力鄉(xiāng)村振興。

4.2 構(gòu)建與整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型互促共進的融合體系

從鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的全局出發(fā)，不斷促進一二三產(chǎn)業(yè)融合，構(gòu)建農(nóng)、商、文、旅和體相結(jié)合的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。把農(nóng)業(yè)放在整個自然和經(jīng)濟體系中發(fā)展，培育打造以農(nóng)業(yè)為起點的全產(chǎn)業(yè)鏈，重點發(fā)展覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的新型農(nóng)機制造業(yè)、農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)；研發(fā)集約型生產(chǎn)技術(shù)，滿足生態(tài)宜居、綠色發(fā)展的需求；重點發(fā)展多層次的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，滿足日益多元化的農(nóng)業(yè)服務(wù)需求，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)建設(shè)，建好農(nóng)產(chǎn)品銷售公共服務(wù)平臺，打通產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、環(huán)節(jié)之間的血脈，促進要素流動和產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展高端農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)。

4.3 構(gòu)建一體化的鄉(xiāng)村社會治理體制

轉(zhuǎn)變社會治理體制，從傳統(tǒng)的“市—縣—鎮(zhèn)—村”自上而下的模式向平等協(xié)商型模式轉(zhuǎn)變，并賦予村民、企業(yè)和社會組織等不同利益主體直接了解和參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的權(quán)利，實現(xiàn)管制主體的多元化、民主化。在此基礎(chǔ)上，以“村落”為基本單元，根據(jù)“局站分設(shè)、服務(wù)下沉、自制歸位”的理念，打破村級行政區(qū)劃界限，剝離社區(qū)居委會的行政事務(wù)，交由社區(qū)工作站承擔(dān)，通過變革公共服務(wù)組織方式、供給方式和配置方式，著力構(gòu)建“功能完善、服務(wù)多元、便捷高效”的15 min社區(qū)基本公共服務(wù)圈，依法開展自治，發(fā)展集體經(jīng)濟，促進社區(qū)發(fā)展治理［7］。

4.4 完善功能區(qū)指導(dǎo)制度和政策

在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)功能區(qū)，助力鄉(xiāng)村振興，重視政策實施空間的細(xì)化，以更具針對性的政策分區(qū)制度提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效性。目前，我國主體功能區(qū)建設(shè)的政策體系主要包括財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和改績考核政策等，要重視功能區(qū)政策與鄉(xiāng)村振興工作的創(chuàng)造性結(jié)合，對市場和政府進行統(tǒng)一約束，構(gòu)建地區(qū)特色型產(chǎn)業(yè)、人口和生態(tài)發(fā)展一體的管治體系。并結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，以干部選拔和國家對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)性約束為基礎(chǔ)，編制更具權(quán)威的城鄉(xiāng)規(guī)劃，努力將政府、企業(yè)和村民等社會主體打造成公平的利益共同體［8］。

4.5 改革需大膽嘗試、勇于突破

崇州市農(nóng)業(yè)功能區(qū)建設(shè)是深化農(nóng)村行政管理體制改革的一次全新探索，無前人經(jīng)驗，為了在行政管理、規(guī)劃建設(shè)、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)治理等方面穩(wěn)步前進，避免出現(xiàn)紕漏，崇州市做了非常詳細(xì)的頂層方案設(shè)計。但拖延了功能區(qū)組建的時間，耽誤了產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程。改革就是對舊有的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑做局部或者根本性調(diào)整，應(yīng)當(dāng)克服體制弊端，大膽進行適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的前沿嘗試，在嘗試中做調(diào)整，不斷突破現(xiàn)有政策障礙，行穩(wěn)致遠(yuǎn)［9］。

4.6 厘清組織機構(gòu)權(quán)責(zé)邊界

雖然做了大量頂層設(shè)計，確定了機構(gòu)權(quán)責(zé)規(guī)定，但還需聚焦各組織機構(gòu)之間智能交叉和空白的地方，對權(quán)責(zé)邊界進行“裁剪”和“延伸”。例如，功能區(qū)剛成立，社團組織發(fā)展還不完善。但是，隨著功能區(qū)的發(fā)展，社區(qū)居民對公共服務(wù)的需求將會提高，如果僅依靠街道、社區(qū)工作站提供服務(wù)，無法滿足居民的需求，因此對社會團體進行權(quán)責(zé)補充完善，才有利于社區(qū)和社團組織合作互動，更好地為功能區(qū)內(nèi)的社區(qū)居民服務(wù)。