薛 杰

（江西財經(jīng)大學旅游與城市管理學院，江西 南昌 330032）

土地問題是我國長期以來關注的熱點問題，是國家管理工作中的難點，近幾年尤為突出，成為經(jīng)濟社會的焦點問題。“保發(fā)展、調結構、促轉變”的政策對土地管理工作提出了更高的要求，而目前建設用地開發(fā)與耕地保護的矛盾日益突出，成為土地管理工作中的兩個難題。因此，分析土地管理工作面臨的新形勢、新困難，提出增強土地資源保障能力的措施，具有重要的實踐意義。

1 土地資源管理面臨的新形勢

1.1 建設用地供需矛盾日益突出

我國正處于社會主義初級階段，加上人多地少的基本國情和所處的快速發(fā)展歷史階段，導致建設用地需求量日益增加，而供給日漸不足。同時，我國的政績考核通常以該地的經(jīng)濟發(fā)展水平為標準，且該體制在短期不會改變，開發(fā)建設是加快經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，因此，土地供需矛盾仍將長期存在。

1.2 耕地保護面臨新的壓力

目前，我國存在地方政府和農民對耕地保護政策落實缺乏積極性的現(xiàn)象，耕地保護補償機制不健全，同時我國耕地后備資源缺乏，耕地占補平衡政策落實困難，致使耕地保護面臨新的壓力。

1.3 土地違法違規(guī)高發(fā)、頻發(fā)

目前，我國尚有地區(qū)存在著地方政府違反土地管理規(guī)定的行為，如違法批地、供地，利用土地非法抵押進行融資等問題。此外，農村宅基地退出困難、缺少新增建設用地指標、建設用地審批不易等，致使農民占地違法建房行為十分普遍，政府難以監(jiān)管。

1.4 土地利用水平總體低下

城鄉(xiāng)用地布局及結構不合理，城鎮(zhèn)用地盲目擴張現(xiàn)象十分嚴重；農村用地混亂，降低土地利用效率，未利用地、閑置地較多；產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)園布局分散，建筑密度低，土地利用效率低下。

1.5 農民土地權益難以得到有效維護

我國實行城鄉(xiāng)二元體制，同時擁有特有的農村宅基地制度，由于集體建設用地使用權不能任意流轉，使得進城務工的農民不能將閑置的宅基地流轉出去，使宅基地資產(chǎn)化，這在一定程度上不能有效發(fā)揮農村宅基地的保障功能。同時，目前實行的宅基地制度改革，可能致使農民工回鄉(xiāng)后沒有居所，因此，應制定相應的政策來維護農民的合法土地權益。

2 土地資源保障能力建設

2.1 加強耕地質量保護

耕地質量建設與管理是落實耕地保護制度的重要內容，是提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全的根本保障，是優(yōu)化利用土地資源、構建國家生態(tài)安全屏障的有效途徑，也是各級國土資源部門的重要職責和任務［1］。近年來，我國不僅要求保持耕地數(shù)量的穩(wěn)定與平衡，同時注重提高耕地質量，對耕地質量進行監(jiān)管和維護，取得了顯著效果。但目前仍存在某些地區(qū)任意占用耕地、破壞耕地的現(xiàn)象，還需進一步完善管理制度和工作機制，如加快劃定永久基本農田，嚴格管控優(yōu)質耕地；大力推進農村土地整治，全面提升耕地質量等級。

2.2 嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，切實落實土地用途管制

在土地資源管理方面，要密切關注土地利用總體規(guī)劃的實施情況，充分利用土地總體規(guī)劃的作用，劃分土地用途分區(qū)，明確土地使用的限制條件，實行并落實土地用途管制制度，提高土地利用效率，節(jié)約集約利用土地。

2.3 強化執(zhí)法監(jiān)察，堅守每寸土地

當前，土地資源管理形勢非常嚴峻，國土資源部門要認真貫徹工作會議精神，堅持貫徹科學發(fā)展觀，嚴格按照法律法規(guī)，切實加強土地管理。在行政執(zhí)法工作中，注重工作透明度，嚴格執(zhí)法，以及時解決土地管理中存在的問題。

2.4 破解用地難題

2.4.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地，嚴格控制用地規(guī)模。當前，我國大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，因此，在優(yōu)化配置區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地時，要把城鎮(zhèn)和農村作為一個整體區(qū)域，改變城鄉(xiāng)建設用地分割管理的情況，以實現(xiàn)建設用地規(guī)?？刂频哪繕?。此外，要合理保留和調整重點發(fā)展的農村居民點用地，加強土地管理督查力度，控制農村無序盲目擴建。

2.4.2 集約節(jié)約用地，提高綜合效率。提高城鄉(xiāng)建設用地利用的綜合效益，是緩和供需矛盾的關鍵環(huán)節(jié)。通過采取多方面的措施，如盡力消除城鎮(zhèn)閑置及低效用地、提高用地效率、改造舊城區(qū)、開發(fā)挖掘土地利用潛力等，促使土地利用效益達到預期要求。

2.4.3 調整用地結構，加強“增減掛”政策的實施。在優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地資源配置時，要對農村居民點進行合理規(guī)劃，可通過減少農村居民點用地，并相應增加城鎮(zhèn)建設用地相掛鉤的方式優(yōu)化土地空間布局，促進土地節(jié)約集約利用，緩解建設用地供給和需求的矛盾。

2.4.4 全面開展工礦廢棄地復墾利用。以科學發(fā)展觀、構建和諧社會為思想引領，以統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展為目標，維持耕地動態(tài)平衡，保護農民的合法權益，盤活存量建設用地，充分利用閑置地，優(yōu)化土地利用結構，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農村建設。

2.4.5 全面開展低丘緩坡未利用地的綜合開發(fā)利用。在開展低丘緩坡未利用地的綜合開發(fā)利用過程中，要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，充分發(fā)揮荒山、荒坡、荒灘土地的資源優(yōu)勢，因地制宜創(chuàng)新土地利用和管理模式，探索完善政策支撐體系，推動未利用土地規(guī)范、科學、有序開發(fā)利用，提高土地資源利用的經(jīng)濟、社會和生態(tài)綜合效益［2］。

2.4.6 合理布局，引導城鄉(xiāng)集聚發(fā)展。結合區(qū)域發(fā)展理論及產(chǎn)業(yè)布局原理，完善基礎設施建設，使農村居民點向城鎮(zhèn)、中心村聚集；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促使產(chǎn)業(yè)工業(yè)園合理布局，節(jié)約集約利用土地，改變低效用地現(xiàn)狀。