王紅艷

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 430074）

習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中指出，“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好的生活，是中國(guó)共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”［1］，“要抓住人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”［1］，突出重點(diǎn)，優(yōu)先解決［1］。建立與完善社會(huì)保障體系是改善民生、提高人民獲得感和幸福感的基本途徑，農(nóng)村養(yǎng)老問題又是社會(huì)保障體系建設(shè)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”［1］是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1 我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的基本特點(diǎn)

1.1 農(nóng)村人口基數(shù)大

我國(guó)農(nóng)村人口占大多數(shù)，農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象突出。第六次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)60歲及以上人口約有1.78億，占13.26%，其中65歲及以上人口為1.12億，占8.87%［2］。聯(lián)合國(guó)對(duì)于“老年型”國(guó)家的界定是65歲以上的老年人比例超過7%，或60歲以上比例超過10%，說明我國(guó)已經(jīng)步入“老年型”國(guó)家。在人口結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村人口為6.7億多，占50.32%，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)，老齡化趨勢(shì)更加嚴(yán)重，養(yǎng)老問題突出。另外，受歷史因素等的影響，城市養(yǎng)老保障體系相對(duì)全面，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度比較滯后，多數(shù)農(nóng)村人口仍然主要依賴家庭養(yǎng)老。

1.2 家庭養(yǎng)老模式面臨的困境

傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老主要是依賴子女贍養(yǎng)，背后的支撐是土地。當(dāng)前，農(nóng)村青年人口減少，老年人口增多，農(nóng)村子女?dāng)?shù)也在減少。這種狀況使得家庭養(yǎng)老面臨諸多困境。一是子女養(yǎng)老的比例逐漸下降。隨著社會(huì)的發(fā)展及計(jì)劃生育政策的推行，農(nóng)村家庭人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，由原來多子女家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“421”“621”甚至“821”家庭結(jié)構(gòu)，這種家庭結(jié)構(gòu)模式使得家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，難以為繼。另外，孝文化的缺失以及思想觀念的變化，使得許多農(nóng)村年輕人向往到大城市發(fā)展，不愿意在家務(wù)農(nóng)照顧老人，這些都造成了子女養(yǎng)老的比例下降。二是老年人自養(yǎng)的比例逐漸上升。目前，農(nóng)村相當(dāng)部分老人思想觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不依靠子女，老人自養(yǎng)比例逐年增加。但這方面存在不少問題，如喪失勞動(dòng)力之后無(wú)法自養(yǎng)等。老無(wú)所養(yǎng)不僅是社會(huì)道德問題，更是嚴(yán)重的社會(huì)問題。

傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的重要條件是土地養(yǎng)老，依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取的價(jià)值實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老。但在現(xiàn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，土地具有的養(yǎng)老保障功能在不斷下降。一方面，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)出有限，效益低下，根本無(wú)法和第二三產(chǎn)業(yè)的收益相比，僅僅依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老功能。同時(shí)，土地必須有人勞動(dòng)，通過勞動(dòng)才能獲得收益，而已超過勞動(dòng)年齡的老年人，必須借助他人的勞動(dòng)或者自己繼續(xù)勞動(dòng)才能獲得養(yǎng)老，因而土地養(yǎng)老能力較低。另一方面，土地資源日漸緊缺，在加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，村集體的土地不斷減少，農(nóng)民擁有的土地?cái)?shù)量也在減少，降低了土地的養(yǎng)老能力。

2 農(nóng)村養(yǎng)老制度發(fā)展歷程

2.1 實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行

家庭養(yǎng)老是生產(chǎn)力發(fā)展水平較低情況下解決養(yǎng)老問題的主要方式，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變革，特別是城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，已難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老需要。如何依據(jù)現(xiàn)有社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，探索新的養(yǎng)老制度已成為當(dāng)務(wù)之急，建立農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是由國(guó)家、各類農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人按一定比例承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納義務(wù)，在勞動(dòng)者達(dá)到國(guó)家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的年齡界限，或喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后，保障其基本生活需求，提供穩(wěn)定可靠生活來源的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。

2.2 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立歷程

公共保險(xiǎn)制度的建立是政府介入養(yǎng)老問題的分水嶺［3］。從1986年開始，我國(guó)開始嘗試在農(nóng)村實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2009年又進(jìn)行了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2012年，基本實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。在此期間，從小范圍試點(diǎn)到全國(guó)推廣，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度不斷創(chuàng)新、不斷完善，大致經(jīng)歷了3個(gè)階段。

2.2.1 試點(diǎn)、探索階段。20世紀(jì)80年代，一些先富裕起來的農(nóng)村自發(fā)嘗試小范圍的老人補(bǔ)貼或退休制。1986年，民政部和國(guó)務(wù)院有關(guān)部委根據(jù)國(guó)家“七五”計(jì)劃，開始在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行農(nóng)保工作探索，主要特點(diǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)主要由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、集體單位、勞動(dòng)者共同承擔(dān)。試點(diǎn)單位雖然推廣到全國(guó)19個(gè)省市自治區(qū)的8 000多個(gè)村，但因種種原因?qū)е陆Y(jié)果不理想。

1990年7月，國(guó)務(wù)院明確了由民政部承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)職能。1992年1月，民政部印發(fā)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》。1992年9月，全國(guó)分別啟動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，當(dāng)年年底已有28個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的1 600多個(gè)縣6 000多萬(wàn)農(nóng)村人口參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)。1995年10月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》指出，各級(jí)政府要高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，加強(qiáng)基金的管理與監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作。1997年11月，在山東省煙臺(tái)市召開農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理工作現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)，有31個(gè)省市自治區(qū)的2 100多個(gè)縣不同程度地開展了“農(nóng)保”工作，參保農(nóng)民達(dá)8 000多萬(wàn)人。

1998年6月，國(guó)務(wù)院將農(nóng)保職能劃轉(zhuǎn)到勞動(dòng)和社會(huì)保障部，內(nèi)設(shè)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司。1999年12月，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)的問題，勞動(dòng)和社會(huì)保障部開展調(diào)研和整頓工作，進(jìn)一步規(guī)范管理。2002年10月14日，向國(guó)務(wù)院呈送《關(guān)于整頓規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)展情況的報(bào)告》，認(rèn)為目前我國(guó)尚不具備普遍實(shí)行“農(nóng)?！钡臈l件。但經(jīng)過多年的試點(diǎn)和不斷實(shí)踐，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架已經(jīng)確立。

2.2.2 深化、推進(jìn)階段。2002年11月，黨的十六大明確提出“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入新階段。2003年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部在當(dāng)年的工作要點(diǎn)中強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，隨后下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》及《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的通知》要求各地積極推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。

2003年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶、國(guó)務(wù)院副總理回良玉都對(duì)建立全國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系作出重要批示，稱其是“德政之舉”“十分必要”。這標(biāo)志著經(jīng)過前期整頓之后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入新階段。

2.2.3“新農(nóng)?！逼栈蓦A段。2009年，以《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，開始實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)，“新農(nóng)?！睉?yīng)運(yùn)而生，最大的變化是增加了政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助。2012年上半年，“國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)全面開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系基本建立，是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑?！保?］

2014年2月，國(guó)務(wù)院會(huì)議決定，到2020年實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！钡娜采w，并逐漸將“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，不再區(qū)分城市戶籍和農(nóng)村戶籍，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，“新農(nóng)?！睆亩蔀闅v史名詞。

3 農(nóng)村養(yǎng)老制度構(gòu)建的基本思路

農(nóng)村養(yǎng)老制度是為了使農(nóng)村居民年老或無(wú)勞動(dòng)能力時(shí)有基本的生活保障，與家庭養(yǎng)老、社會(huì)救助等措施相結(jié)合，發(fā)揮保障功能，是國(guó)家社會(huì)保障體系的重要組成部分。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老實(shí)際和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求，農(nóng)村養(yǎng)老制度的構(gòu)建思路如下。

3.1 以個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三方面融合為原則進(jìn)行資金籌集

無(wú)論是城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還是“新農(nóng)保”、老的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，核心問題都在于基礎(chǔ)的資金籌措。為了保障農(nóng)村老年人的基本經(jīng)濟(jì)生活，使農(nóng)村老年人老有所依，必須對(duì)籌集資金的來源進(jìn)行明確的責(zé)任劃分。首先，作為保障農(nóng)村老年人基本生活的基本依托，農(nóng)村老年人個(gè)人應(yīng)是資金籌措的主要責(zé)任人和參與人。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在個(gè)人繳納的基礎(chǔ)上，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌措給予一定補(bǔ)助。同時(shí)，政府必須發(fā)揮一定的作用，要結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)濟(jì)困難情況，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參保給予一定比例的資金補(bǔ)貼。

3.2 實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的保值增值

由于我國(guó)人口基數(shù)大，養(yǎng)老保險(xiǎn)金是一筆龐大的資金，而通貨膨脹、老齡化又使養(yǎng)老保險(xiǎn)金面臨巨大的缺口，因而使養(yǎng)老保險(xiǎn)金保值增值顯得尤為重要。資金管理部門應(yīng)在保障資金安全的情況下，不斷尋求養(yǎng)老資金市場(chǎng)化管理和投資方式，確保農(nóng)村養(yǎng)老資金充足。

3.3 逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

由于存在地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)普遍存在等問題，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還需要一個(gè)過程，不能一蹴而就。在已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行合并。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要進(jìn)一步完善制度模式，建立健全監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，建立起內(nèi)容齊全、形式多樣、覆蓋所有農(nóng)民、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)、完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，力爭(zhēng)2030年左右使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本接軌，最終建立起統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系［5］。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的高度統(tǒng)一化、社會(huì)化和法制化，最終打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)。

4 現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老制度評(píng)價(jià)

現(xiàn)行的“新農(nóng)?！焙统青l(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，在農(nóng)村養(yǎng)老問題上發(fā)揮了積極作用。

4.1 提升農(nóng)民生活水平

“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，繳費(fèi)由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼組成。中央政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金根據(jù)不同地區(qū)情況進(jìn)行補(bǔ)貼，地方政府結(jié)合發(fā)展水平對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行補(bǔ)貼，60歲以上的農(nóng)村居民最低的養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為55元。雖然新型農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金額還有一定差距，但在保障農(nóng)村居民的基本生活上已經(jīng)發(fā)揮了不可小覷的作用，在一定程度上緩解了家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，提升了農(nóng)村老年人的生活水平。

4.2 促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)引發(fā)城鄉(xiāng)關(guān)系失衡，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)發(fā)展。推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化是打破城鄉(xiāng)壁壘的突破點(diǎn)。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、土地使用在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)受到了很大限制，尤其是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受限嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，激發(fā)了社會(huì)不穩(wěn)定因素。原有戶籍制度在當(dāng)時(shí)社會(huì)條件下發(fā)揮了積極作用，但隨著社會(huì)的發(fā)展，戶籍制度和社會(huì)保障水平的不統(tǒng)一造成勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)諸多問題：一方面大量的剩余勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村，另一方面農(nóng)民工的不平等待遇在城市中頻繁出現(xiàn)，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，引發(fā)新的社會(huì)不公。而統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在一定程度上完善了農(nóng)村居民社會(huì)保障體系，有助于縮小城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障水平，加快農(nóng)村勞動(dòng)力的正常流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

4.3 推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

當(dāng)前，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀條件的影響，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展依然存在很大的差異，農(nóng)民收入水平相對(duì)城鎮(zhèn)居民依舊偏低，而農(nóng)村人口占據(jù)了我國(guó)總?cè)丝诘陌霐?shù)之多，因此，農(nóng)村居民的消費(fèi)能力和經(jīng)濟(jì)條件對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展有著重要的影響。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，擴(kuò)大內(nèi)需、有效提高城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)水平、滿足城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)需求是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。第六次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貫?0.32%，所以農(nóng)民居民生活水平的提高對(duì)于促進(jìn)國(guó)家整體發(fā)展有重要意義。而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善，在一定程度上幫助農(nóng)村老年人解決了基本生活困難，為農(nóng)村青年分擔(dān)了養(yǎng)老壓力，雖然現(xiàn)在保障水平較低，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，保障水平會(huì)逐步得到提高，從而有效提高農(nóng)村居民生活水平，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

在看到現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老制度發(fā)揮有效作用的同時(shí)，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限、補(bǔ)助不足的地方，資金來源就只能主要依靠農(nóng)民自身，整體保障能力較低。有些貧困地區(qū)農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)壓力，參保積極性不高，回報(bào)率相對(duì)較低，貧困地區(qū)農(nóng)民的真實(shí)困難未能得到解決，保障功能有待完善。

［1］習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［EB/OL］.（2017-10-27）［2017-12-16］.http://news.xin?huanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

［2］國(guó)務(wù)院辦公廳文件關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）的通知——國(guó)辦發(fā)［2011］60號(hào)［J］.勞動(dòng)和社會(huì)保障法規(guī)政策?？?，2012（2）：18-23.

［3］苑梅.我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研［D］.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.

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