杜金華，陳治國，李慶海

(1.廈門大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 廈門 361005；2.咸陽師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 咸陽 712000；3.南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210023)

一、引言

財(cái)政體制變遷對(duì)我國地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式產(chǎn)生了較大影響。分稅制之前地方在財(cái)政收入分配中處于有利地位，“分稅、分權(quán)、分管”的稅收分成策略削弱了地方財(cái)力，而地方政府的事權(quán)并沒有相應(yīng)減少甚至增加，加劇了地方政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。雖然為降低地區(qū)間財(cái)力失衡，中央政府進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付，但地方公共財(cái)政壓力仍然不斷加大，并且中央對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用具有一定約束性，其規(guī)模也不能滿足地方政府基本公共服務(wù)供給的資金需求。同時(shí)，城市化進(jìn)程的加快對(duì)公共資源配置又提出了更高要求，給地方政府帶來了巨大財(cái)政壓力。當(dāng)?shù)胤綗o法通過稅收收入和轉(zhuǎn)移支付有效解決財(cái)政負(fù)擔(dān)時(shí)，通過預(yù)算外收入緩解財(cái)政壓力就成為其理性選擇和現(xiàn)實(shí)策略。

《中華人民共和國土地管理法和實(shí)施條例》賦予了地方政府管理土地的權(quán)利，土地出讓收入以及建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)收入也幾乎完全由地方政府控制。土地出讓不僅解決了城市外緣性擴(kuò)張對(duì)建設(shè)用地的需求，而且推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了財(cái)政收入，且對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有著顯著的直接促進(jìn)效應(yīng)(岳樹民 等，2016)[1]。地方政府通過采取先低價(jià)征用后高價(jià)出讓土地以及限量供應(yīng)商業(yè)用地的方式，把主要級(jí)差收入截留在自己手中，土地財(cái)政成為地方政府的“第二財(cái)政”，最終地方政府逐漸形成了對(duì)土地出讓以及房地產(chǎn)業(yè)的過度依賴，該路徑依賴對(duì)土地城市化具有顯著的推力(葉林 等，2016)[2]；但由此帶來的耕地減少、高房價(jià)、土地征收糾紛、土地抵押貸款規(guī)模膨脹等問題也日益凸顯(王媛 等，2016)[3]，并抑制城市生產(chǎn)率的提高(陳淑云 等，2017)[4]。

土地財(cái)政問題引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，相關(guān)研究主要集中于分析土地財(cái)政所處制度背景(朱秋霞，2007；周飛舟，2006，2007，2010；陳柏峰，2012；Lin et al，2015)[5-10]及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)某個(gè)領(lǐng)域造成的影響(張占錄 等，2007；中國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組，2011；左翔 等，2013)[11-13]?，F(xiàn)有研究通常選取土地出讓收入或者房地產(chǎn)稅收來反映土地財(cái)政問題，雖然具有一定合理性，但不能全面反映地方政府土地財(cái)政真實(shí)規(guī)模，進(jìn)而無法客觀評(píng)估地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。鑒于國內(nèi)研究對(duì)土地財(cái)政規(guī)模測度的不足且范圍過于狹窄(平新喬，2006；楊圓圓，2010；李尚蒲 等，2010；駱祖春，2012；陳英楠 等，2017)[14-18]，本文基于土地財(cái)政的構(gòu)成，利用可獲取的統(tǒng)計(jì)資料估算1999—2014年我國窄、中、寬三種口徑的土地財(cái)政規(guī)模，并進(jìn)行區(qū)域比較，進(jìn)而采用動(dòng)態(tài)面板模型分析其影響因素，以期能為有效控制我國土地財(cái)政規(guī)模，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度提供政策參考。

二、我國土地財(cái)政的形成及其構(gòu)成

1.新中國成立以來我國土地制度的變遷與土地財(cái)政的形成

雖然大多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為當(dāng)前我國土地財(cái)政問題的原因主要是“經(jīng)濟(jì)增長錦標(biāo)賽”和“地方財(cái)政壓力”，但顯然土地財(cái)政的形成與土地制度密不可分。為了正確把握我國土地財(cái)政形成的原因及其構(gòu)成，有必要從土地制度變遷的角度探析其演化過程和趨勢。

新中國成立之初，國家頒布了《中華人民共和國土地改革法》，“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。農(nóng)民獲得土地后有權(quán)進(jìn)行自由經(jīng)營、買賣、出租、典當(dāng)?shù)然顒?dòng)，屬于國有的城市土地，使用者也要繳納公地地租，并且政府成立專門的“地政局”對(duì)土地經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行管理。1954—1956年進(jìn)行“社會(huì)主義改造”，國家收回了土地所有權(quán)；城鎮(zhèn)國有土地實(shí)行行政劃撥制度，以無償使用代替有償使用，將土地使用權(quán)無期限地劃給土地使用者；在農(nóng)村地區(qū)采取土地?zé)o償入股、統(tǒng)一經(jīng)營的方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，土地變?yōu)榧w所有，國家完全控制了土地所有權(quán)和使用權(quán)。經(jīng)過多次改革后個(gè)人已不再擁有土地所有權(quán)，用地單位對(duì)土地的需求通過當(dāng)?shù)卣疅o償劃撥或者從其他單位無價(jià)調(diào)撥解決，不再繳納任何租金。

改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始推行，農(nóng)村土地所有權(quán)依然歸集體組織，但農(nóng)民獲得了土地使用權(quán)。與此同時(shí)，城市也開始嘗試土地有償使用，各地在國家有關(guān)政策指導(dǎo)下進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索?！吨腥A人民共和國憲法修正案(1988)》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1988年9月國務(wù)院頒布《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，1988 年12月通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，1990年國務(wù)院頒布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，我國土地市場走上了有法可依軌道，土地使用制度改革在全國推開。

土地制度改革釋放了經(jīng)濟(jì)活力，然而農(nóng)民擁有土地使用權(quán)并不能有效保證其獲得應(yīng)有的土地收益，當(dāng)國家所有制與集體所有制發(fā)生沖突時(shí)后者往往處于弱勢，農(nóng)業(yè)用地通過土地資源的再配置轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，集體用地被頻繁地征用或者征收。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。雖然國家土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，但在具體實(shí)踐中地方政府對(duì)農(nóng)地征用和城市土地使用擁有實(shí)際控制權(quán)，土地管理和土地出讓收入的使用也由地方政府主導(dǎo)。因此，在地方財(cái)政收入不足的情形下，集土地經(jīng)營和土地管理于一體的地方政府，在經(jīng)濟(jì)增長競爭中對(duì)財(cái)政增收目標(biāo)的追求必然導(dǎo)致其對(duì)土地收益的過度依賴，進(jìn)而形成普遍的“土地財(cái)政”。

雖然為了規(guī)范管理土地資金的使用和保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，中央出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，但沒有從根本上解決土地財(cái)政問題。2008年以后，隨著土地要素成本的上升和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化，城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)凸顯，使得地方政府工作重心從“工業(yè)化”向“城市化”轉(zhuǎn)變，并導(dǎo)致土地招拍掛出讓數(shù)量和金額增長迅速。在城市化進(jìn)程中，相比投資回報(bào)期較長的“以地引資”效應(yīng)，地方政府更愿意在短期內(nèi)發(fā)展收益性更大的服務(wù)業(yè)經(jīng)營用地，尤其是房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)。由于地方資源總量的有限性，加上土地出讓面積受土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)的限制，地方政府通過控制土地供應(yīng)量來尋求土地財(cái)政收入的最大化。據(jù)《2016中國國土資源公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年我國出讓國有建設(shè)用地20.82萬公頃，出讓規(guī)模自2013年以來連續(xù)走低，但出讓合同價(jià)款卻增長19.3%，達(dá)到3.56萬億元。綜上所述，目前來看，我國土地財(cái)政規(guī)模總體上表現(xiàn)出上升趨勢。

2.我國土地財(cái)政的構(gòu)成

當(dāng)前并沒有對(duì)土地財(cái)政的概念和范圍形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，大部分學(xué)者認(rèn)同，土地財(cái)政是指在財(cái)政分權(quán)等因素影響下地方政府依靠土地出讓獲得的預(yù)算外收入。分稅制后，地方政府憑借土地管理權(quán)取得的與土地相關(guān)的租稅收入成為其重要的財(cái)政收入來源。不過土地財(cái)政問題并非僅局限于中國，許多發(fā)達(dá)國家也經(jīng)歷過地方財(cái)政收入從以賣地收入為主向以稅收收入為主的轉(zhuǎn)變(王克強(qiáng) 等，2011；王宏利，2011；鐘偉 等，2004；丁蕓 等，2009)[19-22]。單從房地產(chǎn)稅(財(cái)產(chǎn)稅)占地方稅收的比重來看(見表1)，我國目前的土地稅收入所占比重是偏低的，但增長趨勢顯著，而其他國家房地產(chǎn)稅比重較為穩(wěn)定，升降幅度不大。

表1 部分國家房地產(chǎn)稅占地方稅收的比重/%

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)OECD數(shù)據(jù)庫整理。

當(dāng)然，我國房地產(chǎn)稅收比重偏低并不能說明土地財(cái)政規(guī)模小。實(shí)際上，我國與土地相關(guān)的收入分別屬于不同的財(cái)政管理系統(tǒng)，并且我國土地要素市場并不完善，土地管理制度賦予了地方政府取得土地相關(guān)租稅收入的權(quán)利，與土地相關(guān)的財(cái)政收入更多地以土地出讓收入、土地租金等形式體現(xiàn)。由城市用地規(guī)模擴(kuò)張帶來的土地財(cái)政問題涉及范圍較廣，僅在房地產(chǎn)業(yè)鏈條中從土地使用權(quán)出讓到房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、出售等環(huán)節(jié)就涉及多個(gè)稅種，并且在此過程中還會(huì)存在多項(xiàng)與土地相關(guān)的行政性收費(fèi)。李尚蒲和羅必良(2010)結(jié)合土地財(cái)政存在形式和財(cái)政部分類方法，將土地財(cái)政分為小、中、大三個(gè)口徑[16]。本文根據(jù)財(cái)政部門管理分類和研究的需要，基于財(cái)政收入中關(guān)于稅收和非稅收入的劃分，將土地財(cái)政收入分為如下三類：

(1)土地稅收入。土地稅收入主要涉及現(xiàn)行稅制中與土地相關(guān)的直接稅收和間接稅收。土地直接稅以土地作為直接課稅對(duì)象，具體包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房產(chǎn)稅。這些稅種征收稅率較低，整體規(guī)模不大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及間接稅收(劉守英，2005)[23]。與土地相關(guān)的間接稅收主要指，地方政府在通過土地資源撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長過程中，實(shí)行“低價(jià)工業(yè)化”和以房地產(chǎn)為主的“高價(jià)城市化”帶來的稅收收入。城市建設(shè)直接或者間接帶動(dòng)了與建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及其稅收增長，最為明顯的是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的營業(yè)稅和地方分享的所得稅的增加。

(2)與土地相關(guān)的非稅收入。非稅收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金等，李尚蒲和羅必良(2010)根據(jù)研究需要，按照是否將納入預(yù)算報(bào)告的原則劃分為預(yù)算內(nèi)非稅收入和預(yù)算外非稅收入[16]。與土地相關(guān)的非稅收入一般由財(cái)政部門管理、土地和房產(chǎn)等部門代收，具體包括土地出讓價(jià)款、土地有償使用費(fèi)等。分稅制改革明確規(guī)定了土地出讓收入屬于地方政府，列為預(yù)算外財(cái)政收入；2007年國家將土地出讓金收支列為地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，但地方可自由支配性仍然很大。除土地出讓收入外，與土地相關(guān)的行政性收費(fèi)按照收費(fèi)部門可以分為：一是土地部門的收費(fèi)，主要包括耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)等；二是財(cái)政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金；三是其他部門的收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門的收費(fèi)，多數(shù)屬于地方政府規(guī)定的在土地出讓過程中與某一環(huán)節(jié)相關(guān)的費(fèi)用，這些費(fèi)用種類繁多，地方部門可操作性強(qiáng)，透明性差，通常難以準(zhǔn)確獲得其具體金額。

(3)土地利用收入。土地利用收入主要包括土地抵押貸款收入和無償劃撥土地獲得的相應(yīng)收入。在地方財(cái)政投入無法為城市開發(fā)建設(shè)提供充足財(cái)力保障時(shí)，銀行信貸可以提供強(qiáng)有力的資金支持。近年來以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的城市開發(fā)投資增長迅猛，政府主導(dǎo)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成為銀行爭相放貸的對(duì)象，地方政府可以通過抵押儲(chǔ)備土地向銀行貸款，使土地財(cái)政與地方融資平臺(tái)緊密地聯(lián)系在一起。許多地方紛紛成立“土地儲(chǔ)備中心”，以地方政府信用和土地抵押獲得銀行貸款，彌補(bǔ)了城市快速發(fā)展造成的資金不足。此外，地方政府通過無償劃撥的形式把土地分配到特定的項(xiàng)目上，進(jìn)而可以通過項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展獲得相應(yīng)稅收等收入。

三、我國土地財(cái)政規(guī)模估算及地區(qū)比較

基于我國實(shí)際情況，本文按三個(gè)口徑估算土地財(cái)政規(guī)模：窄口徑土地財(cái)政(Ⅰ)為土地直接稅和間接稅之和，直接稅包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅，間接稅考慮了與土地開發(fā)較為密切的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)；中口徑土地財(cái)政(Ⅱ)在窄口徑土地財(cái)政(Ⅰ)的基礎(chǔ)上加上土地相關(guān)非稅收入，基于數(shù)據(jù)可獲得性，非稅收入包括國有土地出讓金額、其他土地供應(yīng)收入以及國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的租賃和轉(zhuǎn)讓收入；寬口徑土地財(cái)政(Ⅲ)在中口徑土地財(cái)政(Ⅱ)的基礎(chǔ)上加上土地利用收入，由于全部的土地利用收入數(shù)據(jù)的獲取存在較大困難，本文僅對(duì)土地抵押貸款收入進(jìn)行了測算，其中的缺失數(shù)據(jù)采用2008—2014年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的84個(gè)重點(diǎn)城市抵押貸款增長率進(jìn)行估算。本文選取1999—2014年數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，稅收收入數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年度的《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，其他數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。

為了深入分析地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，用不同口徑土地相關(guān)稅費(fèi)規(guī)模與預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的比值來反映地方政府的土地財(cái)政依賴性(見表2)。無論是哪種統(tǒng)計(jì)口徑，土地財(cái)政規(guī)模都呈現(xiàn)出上升趨勢。與土地財(cái)政Ⅱ和土地財(cái)政Ⅲ相比，土地財(cái)政Ⅰ波動(dòng)幅度不大，相對(duì)比重從18.58%上升到38.78%，其中土地間接稅收收入從11.81%上升到20.57%，表明房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展很快，帶動(dòng)了相關(guān)稅收收入增加。土地財(cái)政Ⅱ從33.76%上升到110.18%，表明以土地出讓收入為主的非稅收收入增長迅速。2000年以來財(cái)稅體制頻繁做出提高中央稅收比例的調(diào)整，土地出讓成交價(jià)款與地方本級(jí)財(cái)政收入之比持續(xù)上升，并在2002年急劇增加，2003年繼續(xù)攀升，2004年達(dá)到頂峰(陳志勇 等，2011)[24]。雖然同期營業(yè)稅主體稅源結(jié)構(gòu)發(fā)生了向房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)集中的變化，房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收收入增加，但這種變化受制于產(chǎn)業(yè)規(guī)模等多種因素，所以增幅并不會(huì)太大。同時(shí)，土地抵押貸款規(guī)模自2001年開始迅猛增長，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期土地財(cái)政Ⅰ的規(guī)模。土地抵押貸款的快速膨脹與地價(jià)上漲有關(guān)，周邊土地出讓價(jià)格的高低直接決定了抵押土地的貸款額度?？傮w上看，地方政府對(duì)土地財(cái)政存在過度依賴，2014年寬口徑土地財(cái)政規(guī)模已經(jīng)占到同期地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的240.62%，保守估計(jì)的土地財(cái)政規(guī)模已經(jīng)達(dá)到18.26萬億。

表2 1999—2014年不同口徑下的我國土地財(cái)政收入占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重

注：“#”分別列出了土地財(cái)政Ⅰ中的間接稅收入和土地財(cái)政Ⅲ中的土地抵押貸款收入的比重。

圖1 1999—2014年東、中、西部地區(qū)土地直接稅收入占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重

圖2 1999—2014年東、中、西部地區(qū)土地出讓收入占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重

由于土地不具有可移動(dòng)性，其價(jià)值受到周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理區(qū)位等因素的影響，這些差異性的外部條件導(dǎo)致了土地財(cái)政具有明顯的區(qū)域特征。因此，有必要進(jìn)一步對(duì)我國東、中、西部地區(qū)的土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行比較分析。由于數(shù)據(jù)不完整，無法評(píng)估各地區(qū)不同口徑的土地財(cái)政規(guī)模，僅選取土地直接稅和土地出讓收入來進(jìn)行分析。如圖1所示，1999—2014年，東部地區(qū)的土地直接稅收入比重較高，但中、西部地區(qū)上升趨勢明顯，且在2014年各地區(qū)基本趨于一致，這可能與當(dāng)前各地均把房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)有關(guān)。根據(jù)稅收劃分規(guī)則，營業(yè)稅是地方稅第一大稅種，要想保持地方財(cái)力穩(wěn)定持續(xù)增長，就要積極扶持對(duì)營業(yè)稅貢獻(xiàn)較大的相關(guān)產(chǎn)業(yè)；營業(yè)稅主要是對(duì)建筑業(yè)、房地產(chǎn)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收，其中建筑業(yè)是營業(yè)稅最大稅源產(chǎn)業(yè)，所以地方政府傾向于發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)(孫秀林，2013)[25]。2002年和2003年中央連續(xù)兩次提高自身在所得稅中的分享比例，導(dǎo)致各地區(qū)主體稅源結(jié)構(gòu)變化，地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的依賴進(jìn)一步加強(qiáng)。而房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展離不開對(duì)土地要素的需求，地方政府可以借助對(duì)土地供給方式的壟斷獲得豐厚的土地出讓收入，因此土地出讓收入所占比重更能反映地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性(見圖2)。

當(dāng)然，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴也不會(huì)無限增強(qiáng)。在早期發(fā)展過程中，政府依靠增加土地出讓規(guī)模來獲得大量資金；隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者所處發(fā)展環(huán)境變化，稅收收入體系也會(huì)隨之變化，而此時(shí)用地成本也會(huì)提高，地方政府往往會(huì)降低土地出讓規(guī)?；蛘咛岣咄恋爻鲎屍ヅ錁?biāo)準(zhǔn)。如圖2所示，從土地出讓收入占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重看，東部地區(qū)也是從明顯高于中西部地區(qū)逐步與中西部地區(qū)趨同，而中部則是從與西部地區(qū)基本相同到超越西部地區(qū)。這與區(qū)域梯度發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)政策有重大關(guān)系，東部地區(qū)先行發(fā)展，財(cái)政收入來源開始轉(zhuǎn)型，對(duì)于土地出讓收入的依賴降低；中部地區(qū)加速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了對(duì)建設(shè)用地的不斷需求，而此時(shí)國家對(duì)土地市場的控制和監(jiān)管力度逐步加大，農(nóng)業(yè)耕地紅線的戰(zhàn)略重要性限制了以往土地招商引資策略的有效性，土地供需矛盾引發(fā)的財(cái)政效應(yīng)加強(qiáng)，從而導(dǎo)致中部地區(qū)土地出讓收入比重走高。不過，從整體來看，各地區(qū)都表現(xiàn)出先增長、后波動(dòng)的趨勢且逐漸趨同，表明地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。

四、土地財(cái)政規(guī)模影響因素分析

1.模型設(shè)定和數(shù)據(jù)說明

參考孫秀林和周飛舟(2013)的研究思路[25]，將土地財(cái)政規(guī)模影響因素分析的回歸模型設(shè)為：

yit=β0+β1yit-1+β2URit+β3CENit+βZ+λ1+γt+ωit

其中，i代表省、直轄市或自治區(qū)，t代表年份，λi和γt為不可觀測的地區(qū)效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)，εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)；被解釋變量yit為省級(jí)土地財(cái)政規(guī)模，URit為地區(qū)人口城市化水平，CENit為財(cái)稅體制變化，Z為控制變量。本文采用兩個(gè)指標(biāo)代表土地財(cái)政規(guī)模：土地直接稅收入占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重y1和土地出讓收入占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重y2，前者測量預(yù)算內(nèi)土地財(cái)政的比重，后者反映地方對(duì)于土地出讓金的偏好。對(duì)于土地財(cái)政規(guī)模的影響因素，主要從體制因素和城市化水平角度進(jìn)行考察，控制變量主要從外部影響因素、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面進(jìn)行選取。財(cái)稅體制采用中央稅收占地區(qū)總稅收比重衡量，反映分稅制改革后中央財(cái)力的變化；城市化水平采用非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎睾饬浚从车貐^(qū)人口城市化程度。被解釋變量和關(guān)鍵解釋變量采用相對(duì)數(shù)值，控制變量也采用相對(duì)變量，外商直接投資、對(duì)外開放度分別用各地區(qū)實(shí)際使用外資規(guī)模占地區(qū)固定資產(chǎn)投資比重和地區(qū)進(jìn)出口總額占GDP比重表示，人口總撫養(yǎng)比為0～14歲和65歲以上人口與15～64歲人口的比值，人均GDP反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

我國的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)自1999年始逐步完善，因此采用1999—2014年我國除港、澳、臺(tái)地區(qū)和西藏自治區(qū)外的31個(gè)省市區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，表3是所用數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)。其中，房產(chǎn)稅收入數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政年鑒》，土地出讓金收入數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，一般預(yù)算內(nèi)中央級(jí)、地方級(jí)收入數(shù)據(jù)來源于《中國稅務(wù)年鑒》，地區(qū)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口數(shù)據(jù)來源于《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，其他變量數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。參照相關(guān)研究的處理辦法，設(shè)定1990年為參考標(biāo)準(zhǔn)，GDP數(shù)據(jù)以1990年為基期用各地區(qū)歷年CPI進(jìn)行平減，并對(duì)所有變量進(jìn)行對(duì)數(shù)化處理。

表3 各變量描述性統(tǒng)計(jì)

2.實(shí)證結(jié)果與分析

由于被解釋變量滯后項(xiàng)在計(jì)量分析過程中作為解釋變量，自身的個(gè)體效應(yīng)與擾動(dòng)項(xiàng)可能存在相關(guān)性，并且某些經(jīng)濟(jì)因素(資源稟賦、政策效應(yīng)等)與解釋變量也可能存在相關(guān)性，變量之間的內(nèi)生性會(huì)造成實(shí)證結(jié)果發(fā)生偏差，而使用動(dòng)態(tài)面板模型可以較好地解決上述問題。因此，本文采用動(dòng)態(tài)面板GMM方法進(jìn)行估計(jì)。動(dòng)態(tài)模型分析較為完善的方法包括差分GMM和系統(tǒng)GMM。相比之下，差分GMM容易產(chǎn)生弱工具變量，而系統(tǒng)GMM在一定程度上克服了上述缺陷，但其假設(shè)條件過于苛刻，要求被解釋變量滯后差分項(xiàng)與λi不相關(guān)，這一條件容易受到外部相關(guān)政策的影響(湯玉剛 等，2016)[26]。因此，本文采用差分GMM進(jìn)行估計(jì)，檢驗(yàn)結(jié)果如表4所示(也將系統(tǒng)GMM估計(jì)結(jié)果一并呈現(xiàn))。檢驗(yàn)工具變量有效性的Sargan數(shù)值表明，所有工具變量的過度識(shí)別限制是有效的，并且AR(1)和AR(2)數(shù)值都表明差分后的誤差項(xiàng)只存在一階序列相關(guān)，不存在二階序列相關(guān)，因此動(dòng)態(tài)回歸模型設(shè)定是合理的。

表4估計(jì)結(jié)果中，y1和y2滯后一期的回歸系數(shù)顯著為正，表明地方對(duì)土地財(cái)政的依賴具有慣性，導(dǎo)致擴(kuò)大土地財(cái)政規(guī)模逐步成為地方政府有效縮小支出缺口、提高地方公共服務(wù)供給水平的“無奈之舉”(盧洪友 等，2011)[27]。人口城市化水平對(duì)土地財(cái)政規(guī)模的影響顯著為正，表明城市化的推進(jìn)促進(jìn)了土地財(cái)政規(guī)模的增長。同時(shí)，人口城市化水平對(duì)土地直接稅收入增長的促進(jìn)作用明顯小于其對(duì)土地出讓收入增長的促進(jìn)作用，這主要與地方經(jīng)營土地的方式有關(guān)：大量涌入城市的人口帶動(dòng)了城市用地的擴(kuò)張和房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，促使地方政府傾向于高價(jià)出讓城市建設(shè)用地，直接獲取土地出讓金以提高地方財(cái)力，而較低的稅率導(dǎo)致土地相關(guān)稅收增幅有限。中央級(jí)稅收比重對(duì)土地財(cái)政規(guī)模的影響也顯著為正，表明在共享稅和地方稅不能有效滿足地方公共財(cái)政支出的情況下，地方政府通常會(huì)通過各種途徑擴(kuò)大土地財(cái)政規(guī)模。

從其他變量看：人口總撫養(yǎng)比對(duì)土地出讓收入比重的影響顯著為正，而對(duì)土地直接稅收入比重的影響不顯著，土地出讓收入是提高城市公共服務(wù)水平的主要財(cái)力保障；外商直接投資與土地財(cái)政規(guī)模負(fù)相關(guān)，表明吸引外資可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并獲得更多的財(cái)政收入，進(jìn)而減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度；人均GDP 對(duì)土地直接稅收入比重的影響顯著為正，而對(duì)土地出讓收入比重的影響不顯著，主要是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通常房地產(chǎn)業(yè)較為繁榮，房地產(chǎn)稅收隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出同步變化趨勢。如圖1反映出各地區(qū)房產(chǎn)稅比重趨同的發(fā)展態(tài)勢，但是發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓收入比重卻不一定比其他地區(qū)高；對(duì)照圖2可以發(fā)現(xiàn)，2003—2007年西部地區(qū)土地出讓收入比重高于中部地區(qū)，而2011年后中部地區(qū)土地出讓收入比重略高于東部和西部。另外，對(duì)外經(jīng)濟(jì)開放度對(duì)土地財(cái)政的影響不顯著。

表4 土地財(cái)政規(guī)模影響因素估計(jì)結(jié)果

注：括號(hào)中的數(shù)值為t統(tǒng)計(jì)量，***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著。

五、結(jié)論與啟示

本文分析表明，我國不同統(tǒng)計(jì)口徑的土地財(cái)政規(guī)模都呈現(xiàn)出上升趨勢，尤其是土地出讓收入和土地抵押貸款收入遠(yuǎn)大于地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，以土地出讓收入為主的土地租金和土地抵押貸款收入成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的財(cái)力保障。從東、中、西部比較看，東部地區(qū)土地直接稅收入占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重高于中西部地區(qū)，但各地區(qū)逐步趨同；各地區(qū)土地出讓收入占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重都表現(xiàn)出先增長、后波動(dòng)的趨勢，東部地區(qū)從明顯高于中西部地區(qū)逐步與中西部地區(qū)趨同，而中部地區(qū)則從與西部地區(qū)基本相同轉(zhuǎn)為超過西部地區(qū)。從影響因素看，人口城市化水平對(duì)土地財(cái)政規(guī)模的影響顯著為正，且對(duì)土地直接稅收入增長的促進(jìn)小于對(duì)土地出讓收入增長的促進(jìn)；中央級(jí)稅收比重對(duì)土地財(cái)政規(guī)模的影響也顯著為正，而外商直接投資與土地財(cái)政規(guī)模負(fù)相關(guān)；人口總撫養(yǎng)比對(duì)土地出讓收入比重的影響顯著為正，而人均GDP 對(duì)土地直接稅收入比重的影響顯著為正。

可見，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和國家宏觀政策是密切相關(guān)的，這就需要深入分析不同地區(qū)在不同發(fā)展階段土地引資效應(yīng)和土地收入效應(yīng)的差異及其對(duì)土地財(cái)政的綜合影響：東部地區(qū)率先通過“以地引資”成功實(shí)現(xiàn)了自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，進(jìn)而土地收入效應(yīng)保障了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展并滿足了城市發(fā)展對(duì)公共資本的需求，相對(duì)完善的市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的稅收效益開始減弱土地財(cái)政的重要性；而中西部地區(qū)的發(fā)展過程中，“以地引資”受到限制，土地收入效應(yīng)大于土地引資效應(yīng)，導(dǎo)致土地成本過快上升，不利于經(jīng)濟(jì)增長，并阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

對(duì)此，為了減小地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，可以從以下幾個(gè)方面考慮：一是深化財(cái)稅體制改革。改變目前財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的局面，合理劃分中央與地方的稅收比重和財(cái)政收支責(zé)任；完善轉(zhuǎn)移支付制度，有效縮小地方政府財(cái)政收支缺口，平抑地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的地區(qū)差異和中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的地區(qū)差異(楊斌，2016)[28]；推進(jìn)土地及房產(chǎn)稅改革，改變其一次性征收特征，避免地方政府為提高財(cái)政收入而過度依賴建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。二是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)土地出讓資金的監(jiān)督管理。過低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和一次性繳租的方式為地方充裕財(cái)力提供了方便，而資金收支由地方政府自主掌控進(jìn)一步使其土地財(cái)政規(guī)模難以有效控制。應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償，壓縮政府的土地利潤空間；應(yīng)建立國有土地收益專項(xiàng)資金賬戶，將土地出讓收入納入財(cái)政預(yù)算管理，規(guī)范土地出讓資金的使用，提高資金使用透明度。三是積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，完善地方政府政績考核機(jī)制。降低GDP和財(cái)稅收入等指標(biāo)在考核中的重要性，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共服務(wù)、可持續(xù)發(fā)展、科技創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的考核，實(shí)現(xiàn)從“建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，有效降低地方政府?dāng)U張財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)。

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