文/吳彩云 河池市宜州區(qū)國土資源局 廣西河池 546300

我國雖幅員遼闊，但因人口眾多，所以人均耕地面積有限，可用于開發(fā)農(nóng)業(yè)耕種的土地后備資源十分短缺，而且我國人口增長的勢(shì)頭不減，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。在這種發(fā)展困境下，黨中央和國務(wù)院已經(jīng)連續(xù)十二年重點(diǎn)關(guān)注“三農(nóng)”問題，利用開展農(nóng)村土地整理的手段，有效地緩解了“三農(nóng)”問題，大大地提高了土地的使用效益，同時(shí)提升了廣大農(nóng)民的基礎(chǔ)生活條件。然而，現(xiàn)在的農(nóng)村土地整理中也還存在著一些問題，因此，土地管理部門必須要認(rèn)真探究存在于現(xiàn)在土地整理中的各種各樣的問題，結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際狀況，采取一些行之有效的措施來解決，從而保證農(nóng)村土地整理能夠做到可持續(xù)發(fā)展。

1、當(dāng)今農(nóng)村土地整理中的問題

眼下，我國很多集體所有土地的用途粗放，尤其是農(nóng)村地區(qū)的土地大量存在地塊細(xì)碎、村落零散、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、耕地效益產(chǎn)能低下等問題，面對(duì)這些問題，進(jìn)行農(nóng)村土地整理，就必須將土地的利用方式由落后的粗放型向集約型利用方式轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)村土地的利用效率，改善農(nóng)村人民居住環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)土地的生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和提升。我國的土地整理的關(guān)鍵在農(nóng)村，整理對(duì)象大都是農(nóng)業(yè)用地和村莊集體土地，目前我國的農(nóng)村土地整理主要存在以下這幾個(gè)方面的問題：

1.1 農(nóng)村土地整理的投資主體是政府，還未形成多元化投資機(jī)制

觀察發(fā)達(dá)國家的土地整理方式可以看出，發(fā)達(dá)國家的土地整理的投資是多元的，引入了很多社會(huì)資本。雖然在我國，《土地復(fù)墾條例》與《土地管理法》都明確提出了“誰開發(fā)、誰受益”的法律規(guī)定，甚至在土地整理中新增了耕地面積的60%可作為建設(shè)用地的折抵條件，但投資主體還都是以國家級(jí)和省級(jí)投資、地方政府部門配套，尚未出現(xiàn)多元化投資機(jī)制。因地方政府財(cái)政資金不足，且沒有較穩(wěn)定的投資來源，也欠缺相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，地方政府對(duì)于參與土地整理項(xiàng)目沒有太大興趣，因此土地整理工作在全國范圍的全面深入開展受到很大阻礙。

1.2 個(gè)別地區(qū)政府對(duì)土地管理的認(rèn)識(shí)上存在問題

由于上級(jí)部門的監(jiān)察往往不夠細(xì)致，地方上大量存在政府主導(dǎo)的違法違規(guī)用地情況，國家建設(shè)的城市公共設(shè)施以及道路等用地面積和農(nóng)村耕地面積的比例早已出現(xiàn)了不平衡。一些地區(qū)政府往往用建設(shè)農(nóng)村新城或建設(shè)小城鄉(xiāng)的名義對(duì)農(nóng)村的耕地或林地進(jìn)行非法建設(shè)，一些無良的地產(chǎn)開發(fā)商的目光也已經(jīng)從城市轉(zhuǎn)向了城郊的農(nóng)村。

1.3 土地整理沒有尊重農(nóng)民的自愿性，沒能充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的參與積極性

由于在我國農(nóng)村土地整理開始的較晚，農(nóng)村土地整理項(xiàng)目幾乎都是國家投資，地方政府過分追求國家資金的投入，片面地看重耕地面積中可作為建設(shè)用地的折抵指標(biāo)，造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并沒有真正地分享到經(jīng)過整理后的農(nóng)村土地長期經(jīng)營所分得的“紅利”，因此很多農(nóng)民沒有參與到土地整理中來了的積極性，更有甚者有的農(nóng)村經(jīng)過土地整理后出現(xiàn)了大量土地撂荒拋荒的現(xiàn)象，這些地區(qū)的農(nóng)民沒能在土地整理中獲得利益，達(dá)到改善生活質(zhì)量的根本要求。

1.4 現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在一定程度上約束了土地整理

我國的《憲法》與《土地管理法》中規(guī)定，在農(nóng)村或者城市郊區(qū)的土地中除去屬于國家所有的土地外，其余的土地產(chǎn)權(quán)都是屬于農(nóng)村集體。《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，對(duì)于集體所有的耕地，主要根據(jù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營。分散式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制方式明顯制約了農(nóng)村土地整理工作，這種制約主要體現(xiàn)在下面兩方面。

1）農(nóng)村土地登記確權(quán)發(fā)證工作落后，承包經(jīng)營權(quán)的交替容易產(chǎn)生矛盾

農(nóng)村土地整理工作中定然會(huì)涉及到零散地塊合并、修渠改路、田坎換耕地、零散居民房的搬遷、建設(shè)大型水電設(shè)施等，牽涉到土地權(quán)屬部門的變更問題，和新增耕地的利益分配協(xié)調(diào)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整是不是合理，直接會(huì)影響到這一地區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與到土地整理中的積極度，當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)以及承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)后的發(fā)證工作不及時(shí)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地整理過后新增耕地的分配問題，甚至還會(huì)引發(fā)土地權(quán)屬的糾紛，因此對(duì)土地整理工作造成了一定的限制。

2）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)缺少國家層面的支持

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展根本出路是適度規(guī)模經(jīng)營，這也是進(jìn)行土地整理要達(dá)到的要求。零散的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)營方式對(duì)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的發(fā)展和推廣不利，關(guān)鍵問題是合理合法的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，原因在于缺少國家層面在資金政策上的支持，原土地承包者擔(dān)心流轉(zhuǎn)到承包期后不能再繼續(xù)享有土地的承包經(jīng)營權(quán)，所以流轉(zhuǎn)期限就希望盡可能地縮短，而大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶希望長期投入經(jīng)營生產(chǎn)之間的矛盾，必須有國家層面上政策的大力支持。

2、對(duì)農(nóng)村土地整理的建議

2.1 加強(qiáng)土地總體規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，制定農(nóng)村土地整理的詳細(xì)規(guī)劃

農(nóng)村土地總體規(guī)劃是農(nóng)村土地用途的統(tǒng)一安排與部署，統(tǒng)籌各地塊的土地用途，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，是地區(qū)政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要依據(jù)。以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)制定出的土地整理規(guī)劃應(yīng)該做到科學(xué)、細(xì)致、規(guī)范、可行，能夠與城市的規(guī)劃相互銜接，要求做到可操作性強(qiáng)且實(shí)施效果明顯。

2.2 完善市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制，建立土地承包流轉(zhuǎn)政策，發(fā)揮市場(chǎng)在土地整理中的作用

建立完善的土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，一定明確土地所有權(quán)。如果土地的產(chǎn)權(quán)不明，就不能進(jìn)行承包流轉(zhuǎn)，土地交易前提條件是產(chǎn)權(quán)明確。農(nóng)民最重要生產(chǎn)資料是土地，因此土地承載著市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，這也正是農(nóng)村土地整理進(jìn)行土地確權(quán)的意義所在，也給土地市場(chǎng)交易提供了商機(jī)。2014年發(fā)布的中央1號(hào)文件中指出，承包土地的農(nóng)民對(duì)所承包的土地享有占有、收益、使用、流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營權(quán)的抵押以及擔(dān)保權(quán)能。承包地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的分離，一定會(huì)極大地促進(jìn)我國農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步解放。允許農(nóng)民把承包地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，然后自己進(jìn)城務(wù)工，同時(shí)還能夠享受到從土地上得到的收益；家庭農(nóng)場(chǎng)或者農(nóng)民合作社就可以通過土地的流轉(zhuǎn)從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模化地經(jīng)營生產(chǎn)，并能夠用經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，以獲得更多的發(fā)展資金。

2.3 完善政府支持，投資主體多元化，發(fā)揮出各利益主體自身作用，促進(jìn)農(nóng)村土地整理

從農(nóng)村土地整理的方式來看，國家必須通過法律手段對(duì)土地所有者和土地的使用者等多個(gè)土地主體之間的土地使用、占用、分配等各種關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)整，政府可以通過制定完善的標(biāo)準(zhǔn)和措施等來規(guī)范農(nóng)村土地整理，從組織、實(shí)施、檢查和驗(yàn)收等每個(gè)環(huán)節(jié)保證土地整理行為的順利開展。因此政府必須規(guī)范土地整理行為中各主體的行為活動(dòng)，根據(jù)“誰整理，誰受益”的基本原則，從稅收、財(cái)政、融資、信貸政策等多方面進(jìn)行宏觀調(diào)控，從而引導(dǎo)社會(huì)資本等各種投資主體參與到土地整理中來，比如水、路、電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)改造可由政府層面出資，對(duì)于舊城區(qū)、舊村落或空心村等地區(qū)的改造，可由政府出臺(tái)一些優(yōu)惠政策，從而鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到市場(chǎng)化土地整理。

結(jié)語：

總而言之，農(nóng)村土地整理不僅僅是政府國土資源部門或者某一局部地區(qū)要進(jìn)行的行為，更涉及到各層政府的交通、住建、財(cái)政、公安、金融、稅收等各部委的協(xié)力合作。當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，進(jìn)行農(nóng)村土地整理行為，才能進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)在社會(huì)中的基礎(chǔ)地位，確保國家糧食安全，并且促進(jìn)廣大農(nóng)民的持續(xù)增收，最終達(dá)到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)由高速進(jìn)入中高速增長，從而為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“一百年”的奮斗目標(biāo)添磚加瓦。