文／姜皓

（本文作者單位為山東省海陽市國土資源局，山東海陽，265600）

土地用途可以分為農(nóng)業(yè)用地、建設用地和未利用土地，農(nóng)業(yè)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地包含了耕地、林地、草地、農(nóng)田水利工程建設用地、養(yǎng)殖水面等。而建設用地則是指建設建筑物或者構(gòu)筑物所使用的土地，包含了城鄉(xiāng)住宅、公共設施建設用地，礦業(yè)開發(fā)用地，水利交通設施建設用地，旅游業(yè)用地，軍事設施建設用地。未利用土地指農(nóng)業(yè)用地和建設用地以外的土地。土地用途管制制度的提出確立了以土地用途為核心的新型土地管理制度。但從現(xiàn)階段土地用途管制的執(zhí)行和實施情況來看，其中還存在不少難題，需要我們及時采取措施將其解決。

1、土地用途管制制度的現(xiàn)實困境

1.1 土地利用規(guī)劃無法體現(xiàn)出土地用途管制的作用

土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的基礎和重要依據(jù)，從現(xiàn)行的五級土地利用總體規(guī)劃體系來看，各個部門對土地規(guī)劃的職能分工不明確，內(nèi)容相似，同質(zhì)化十分嚴重。各級部門土地利用規(guī)劃重點不突出，缺少高級規(guī)劃、前瞻性規(guī)劃，基層土地利用規(guī)劃深度較差，總體規(guī)劃的可操作性較差。

1.2 土地利用規(guī)劃編制缺乏動態(tài)性

我們應該看到最近幾年各個地區(qū)的土地利用規(guī)劃在不斷進行完善和修改，但這其中的修改既包含了人為因素擅自無序的修改，也包含了符合社會經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境變化的內(nèi)在規(guī)律性的修改。但不管是哪種修改方式，都需要對其進行規(guī)范，尤其是前者。在上一輪土地規(guī)劃實施期間比較重視土地規(guī)劃編制規(guī)則和技術(shù)要求，忽視了對土地規(guī)劃修改規(guī)范的規(guī)定，如何處理好土地規(guī)劃利用剛性和柔性之間關(guān)系是現(xiàn)階段我們需要重點解決的問題。

1.3 土地用途管制單一側(cè)重對農(nóng)用土地向著建設用地轉(zhuǎn)變的管制

現(xiàn)階段，土地用途管制缺乏對土地利用效率和效益的約束，這就給土地用途管制留下了很大的漏洞。土地使用者雖然按照規(guī)劃用使用土地，但是使用者可以隨意改變建筑物的密度，容積率，建筑物結(jié)構(gòu)等土地使用條件，從而獲取更高的經(jīng)濟利益。土地使用者還可以通過囤地等手段獲取土地的增值收益，從而造成大量建設用地閑置現(xiàn)象的發(fā)生。

2、改革完善土地用途管制制度的對策分析

2.1 充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃在土地用途管制中的調(diào)控和主導作用

要進一步提高土地利用規(guī)劃編制的科學性和合理性，要重視土地利用規(guī)劃編制的動態(tài)性要求。為了進一步落實好土地用途管制制度，土地利用規(guī)劃編制和規(guī)劃的實施主要抓住對土地總量的控制，對各種用地進行科學布局和合理控制，要做到定量、定位、定性、定序，這四個方面問題解決之后，土地用途管制就能想著具體化落實，規(guī)劃的整體操作也就能夠大大增強。

2.2 進一步深化土地審批制度改革

要實行最嚴格的土地審批制度，進一步深化制度改革，簡化審批手續(xù)，積極探索土地管理新機制。在對用途審批過程中要嚴格按照法定的程序確定用地的權(quán)限和程序，嚴格落實好利用規(guī)劃，根據(jù)總體規(guī)劃確定每年土地利用計劃，不符合規(guī)劃的禁止批準使用，在對規(guī)劃進行修改過程中一定要嚴格按照法定程序進行修改[1]。對于建設用地面積和布局確定需要規(guī)劃進行調(diào)整的，在保證耕地總量保持動態(tài)平衡的前提下，對于原來確定的建設面積可以進行適當?shù)恼{(diào)整，確保地區(qū)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展對建設用地需求，但是整個修改過程必須依照法定程序開展。

此外，還要進一步簡化土地審批手續(xù)，提高土地審批效率，對于城鎮(zhèn)建設要提供比較及時和全面的用地保障，可以適當考慮改變土地利用計劃指標，按照年度下達的做法執(zhí)行計劃，經(jīng)過審批通過之后，地方可以結(jié)合自身實際情況，按照年度統(tǒng)籌安排具體的使用數(shù)量和使用時間。

2.3 確保各類土地規(guī)劃有所側(cè)重，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

省市縣鄉(xiāng)村五級規(guī)劃應該有所側(cè)重，突出各自重點，省級土地規(guī)劃要從宏觀方面出發(fā)，強化土地規(guī)劃利用的戰(zhàn)略性和政策性，確定本省土地利用地總體目標、指標和任務，市縣級土地利用規(guī)劃要強調(diào)空間性和結(jié)構(gòu)性，對土地的利用結(jié)構(gòu)進行科學調(diào)整布局，要重點明確城鎮(zhèn)中心區(qū)域和城鎮(zhèn)建設用地的范圍[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃要確保規(guī)劃的針對性和操作性，重點將土地用途管制落實到實處，同時結(jié)合村級實際情況積極編制村級土地利用總體規(guī)劃，積極鼓勵土地利用總體規(guī)劃向著精細化方向發(fā)展。

2.4 嚴格執(zhí)行和不斷完善土地使用標準

嚴格執(zhí)行各類土地使用標準。對國家發(fā)布的《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》、《工業(yè)項目建設用地控制指標》，等控制指標，房地產(chǎn)用地宗地規(guī)模、容積率控制等各類土地使用標準，堅決貫徹執(zhí)行。對依法實行招標拍賣掛牌出讓的工業(yè)和經(jīng)營性用地等，將土地使用標準的相關(guān)控制要求納入出讓方案和出讓公告，寫入出讓合同并嚴格執(zhí)行。凡納入禁止用地項目目錄，不符合限制用地項目目錄規(guī)定條件，投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公生活服務設施用地所占比重、綠地率不符合工業(yè)項目控制指標要求，工程建設項目用地總面積或各功能分區(qū)用地面積突破用地指標控制上限，宗地面積和容積率不符合住宅供地條件的各類建設用地，不予辦理用地手續(xù)[3]。對國家尚未頒布土地使用標準的，依據(jù)本地區(qū)資源條件、項目類型及建設要求，制訂土地使用標準，進而辦理建設用地手續(xù)。

參考文獻：

[1]陳曉芳.用途管制下的土地指標交易法律構(gòu)造[J].北京大學學報(哲學社會科學版).2016(03)

[2]許迎春,劉琦,文貫中.我國土地用途管制制度的反思與重構(gòu)[J].城市發(fā)展研究.2015(07)

[3]余亮亮,蔡銀鶯.國土空間規(guī)劃管制與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究——一個分析框架.自然資源學報.2017 (08)