閆亞新

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院,陜西 西安 710122)

中共十九大報告提出,完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家。依憲治國是這一階段的重大方略,法治建設(shè)也寄予了全國人民對于美好生活的追求。中國法治現(xiàn)代化是萬眾的事業(yè),但是法治道路任重而道遠,法治建設(shè)并非一日之功。隨著法治現(xiàn)代化的不斷推進,我國治國理念正在從依法治國向依憲治國轉(zhuǎn)變,使得憲法重回人們的視野,這是中國法治建設(shè)的重大進步。依法治國進程不斷推進的同時,依憲治國的方略也開始逐步實施。但是在紛繁復(fù)雜的社會背景下,尋求依憲治國的社會治理途徑終究是一大難題,國家治理中憲法的地位能反映一個時代的信仰傾向,而憲法實施的程度能反映一個國家的法治是否發(fā)達。法治的安邦作用必須在憲法的領(lǐng)軍下才能發(fā)揮,現(xiàn)階段中國法治道路的崛起必須全面實施憲法,使憲法煥發(fā)生命力,只有充分發(fā)揮憲法在國家現(xiàn)代化治理中的作用,才能依靠法治的力量解決好中國問題,只有在依憲治國中不斷推進憲法的實施,才能重建人民對于憲法的信任,推動中國法治建設(shè)長遠發(fā)展。

一、依憲治國:法治中國崛起必由之路

(一)中國語境下的依憲治國

依憲治國在中國社會并不陌生,無聊國家領(lǐng)導(dǎo)層,還是每一個具體的公民，都在談?wù)撘缿椫螄?、法治國家。與中國法治建設(shè)不同,國外似乎很少提到“依憲治國”或“依法治國”。我們都知道,憲法當然是治國的,但是憲法是怎么治國的?把籠統(tǒng)的國家權(quán)力分解為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之后“分而治之”?其中有分工有制約,這是憲法的精髓所在[1]。從這個意義出發(fā),探究依憲治國在中國社會的深刻含義就顯得十分必要了。依憲治國不是對西方憲政的移植,而要合理借鑒,形成本土化的法治建設(shè)。但是很顯然,憲法意識在我國遠沒有達到憲法實施下尋求的理想效果,這與西方將憲法作為一種信仰是有極大的反差的。在中國這片大地上培育具有本土特色的憲法設(shè)施體系,建設(shè)中國憲政模式,最為必要的就是將憲法與中國的國情與法治發(fā)展狀況融合,構(gòu)筑獨有的依憲治國法治建設(shè)道路。

中國語境中的憲法究竟該做何理解?依憲治國之“憲”指的是憲法文本,廣義來講包括憲法原則或憲法精神,依憲治國之“治”是一系列動態(tài)行為。但是由誰來治的問題,從治憲邏輯上看,國家的權(quán)力來自人民,公權(quán)力行使需要具有合法性。依憲治國之“國”應(yīng)當是指國事,即國家層面的事務(wù)[1]。立足于中國社會法治實踐,追求民主法治與人權(quán)保障是依憲治國和依憲執(zhí)政的實體內(nèi)容,樹立憲法權(quán)威,確保憲法的至上性是依憲治國、依憲執(zhí)政的形式要求。治國思想根植于中國傳統(tǒng)文化,法治觀念是與時俱進的產(chǎn)物,將二者有機結(jié)合順應(yīng)歷史的潮流。但是法治建設(shè)不應(yīng)只關(guān)注法治思維與邏輯,盡管依憲治國針對的是紛繁復(fù)雜的國家現(xiàn)象,而憲法又是原則性、概括性的表述,中國法治社會實踐的開展,必定會產(chǎn)生許多本土難題。在這種情況下,我們要樹立憲法至高無上的權(quán)威,發(fā)揮憲法解決中國本土問題的現(xiàn)實意義,不能將其束之高閣。法治國家建設(shè)任重道遠,中國語境中的依憲治國不是西方的復(fù)制品,更不是簡單的純理論口號,而是建立在中華民族偉大復(fù)興基礎(chǔ)上的偉大中國夢的實現(xiàn)。

(二)依憲治國是法治中國構(gòu)建的有效途徑

黨的十八屆四中全會提出建設(shè)社會主義法治體系與社會主義法治國家的總目標,并明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[2]。法治建設(shè)應(yīng)以憲法為根本依托,憲法作為統(tǒng)帥中國特色社會主義法律的根本法終于煥發(fā)生命。當今社會是從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的過渡期,這種理念的轉(zhuǎn)變是從“法制”到“法治”的升級,顯示出執(zhí)政者的法律觀念從工具理性向價值理性的質(zhì)變。

強調(diào)依法治國,當然離不開當今社會法治建設(shè)的背景,首先應(yīng)該厘清法治建設(shè)思路,提高現(xiàn)有依法治國的水平；其次要不斷完善憲法,狠抓各項法治措施在憲法層面的具體落實；最后應(yīng)進一步強化公正司法和維護社會公平正義。這些是從我國國情出發(fā),在總結(jié)我國近年來法治建設(shè)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上得出的。如果認識上沒有厘清法治思路,中國也就談不上宏觀的法治建設(shè)。治國理念從依照法律轉(zhuǎn)向依照憲法,是從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的一大進步。依憲治國要求徹底摒棄治國理念上的人治思想,樹立治國理政上的法治觀念。憲法的生命力在于實施。總體來講,我國法律數(shù)量并不少,是當之無愧的法律大國,頒行的法律法規(guī)不在少數(shù),但從法律實施以及產(chǎn)生的社會效果狀況來看,卻遠遠算不上法治強國。所以,依憲治國任重而道遠,依憲治國的法治思想方略道路雖不會盡是坦途,但卻是解決中國難題、治理社會的最佳方略,法治改革勢不可擋。

(三)依法治國與依憲治國的關(guān)系

黨的十五大報告明確提出“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略[2],之后這一方略被寫入憲法,作為社會主義民主政治發(fā)展的目標,確立了法治在治國理政層面的作用。習(xí)近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話也指出:中國法治道路建設(shè)要加快憲法實施,憲法的生命力在于實施,并提出依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政,依法治國要堅持依憲治國。在當今社會背景下,依憲治國與依法治國二者究竟有何本質(zhì)區(qū)別？為什么提出了依法治國又要提出依憲治國?從不同層面解讀法治理念,可將法治分為單純表面的形式法治與追求治理狀態(tài)的實質(zhì)法治。從形式法治的意義來看,法律是治國理政的一種手段與工具,注重的是以法律手段去治理國家,單純將法律作為一種工具;從實質(zhì)法治的意義來看,則是強調(diào)法制基礎(chǔ)上國家權(quán)力來源的合法性以及在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)活動,把憲法放在至上的地位,強調(diào)憲法統(tǒng)帥作用與憲法權(quán)威。眾所周知,形式主義的法治國家權(quán)力運轉(zhuǎn)缺少透明度,也忽視民意的表達,其實質(zhì)相當于“依法律治國”。在這種情況下,立法至上,人民的權(quán)利得不到保障,往往會走向法律工具主義道路。與“依法律治國”形式主義法治國家理念相比較,“依憲法治國”追求建設(shè)實質(zhì)主義法治國家,制定法律重視民意的表達,強調(diào)民眾的參與,而且將法治的監(jiān)督制約對象也從行政權(quán)擴及立法權(quán),這無疑是法治國家的進步。依法治國在法治社會轉(zhuǎn)型期的作用是不可忽視的,單從法律構(gòu)建層面講,依法治國首先要發(fā)揮憲法在法律體系中的帶頭作用,要求做到依據(jù)憲法治理國家；但是從法治社會構(gòu)建層面來講,依憲治國不僅包含依法治國的落實,還包括依法執(zhí)政、憲法實施、人權(quán)保障、民生建設(shè)等諸多要素。從這一層面上講,依憲治國與依法治國又是相互統(tǒng)一的,二者必須有機結(jié)合,才能推動中國特色社會主義法治建設(shè)。

二、憲法實施與中國社會的治理模式

(一)憲法實施推動中國社會的轉(zhuǎn)型

“法治的工具屬性不僅不能改變,反而應(yīng)是法治國家理念之根本。形式法治國當為治國理念之根本結(jié)構(gòu),而實質(zhì)法治國理念恐只居于作為彌補形式法治國制度上可能偏差之用。”[3]而憲法實施正是對這一偏差的制度機制的糾正和彌補。這不禁讓人產(chǎn)生思考:形式法治即法律工具主義要完全摒棄嗎?憲法實施與中國社會的變革與轉(zhuǎn)型是相互促進的,憲法實施推動中國社會轉(zhuǎn)型,而中國社會的不斷發(fā)展也必然要求憲法不斷完善與盡快煥發(fā)生命力。憲法實施要結(jié)合中國的國情,對癥下藥,才能在法治道路上有所創(chuàng)新、揚帆遠航。

憲法實施機制的完善與社會治理是相輔相成的,應(yīng)該在社會治理中凸顯人的尊嚴和主體性，在社會治理中強化憲法運用者的憲法意識，在社會治理中實現(xiàn)依憲執(zhí)政的制度化、法律化。中國社會的治理模式必須是建立在中國的法治發(fā)展道路之上的,在社會治理中一定要充分保障人的主體性,注重憲法實施的制度化、觀念化。憲法發(fā)展要確立適應(yīng)時代要求的憲法觀念與憲法文化,在具體落實環(huán)節(jié)突出憲法的調(diào)整功能與社會問題的憲法化,以問題為導(dǎo)向,在社會中運用憲法精神落實憲法要求，解決本土問題以實現(xiàn)社會治理的法治化。

(二)必須構(gòu)建符合中國國情的憲法實施途徑

憲法的生命力在于實施,憲法實施的重要性和必要性是毋庸置疑的，但是，在當代中國社會,憲法在很大程度上還沒有得到徹底實施。從實證主義視角來講,我國憲法實施的途徑是政治性實施,即從當代中國憲法實施的觀念與制度演進的特點出發(fā)構(gòu)建法治道路。對于憲法實施問題不應(yīng)閉塞地從單一的角度研究,而是應(yīng)當從多元的視角進行分析、考量。在一黨執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)體制下,結(jié)合中國特色社會主義法治的國情來看,憲法在中國的實施大致是:政治性實施與法律性實施的二元途徑。這是在中國法治建設(shè)中不斷探尋與實踐的結(jié)果,憲法在中國的實施應(yīng)摒棄一切機械移植和完全效仿西方主義的觀點，應(yīng)當結(jié)合中國社會的矛盾,挖掘憲法實施的最佳途徑。

從1954年憲法實施的情況來看,在國家治理體系中,憲法似乎并未起到巨大的作用,這表現(xiàn)在執(zhí)政黨以憲法的形式確立的關(guān)于國家發(fā)展與建設(shè)的基本政治引導(dǎo)性規(guī)范沒有能夠按照憲法的規(guī)定施行,法律程序置而不理。不可否認,在二元制審查機制——政治性審查與法律性審查中,就規(guī)范內(nèi)容而言,憲法中的政治性規(guī)范與《中國共產(chǎn)黨黨章》許多內(nèi)容是高度契合的,因此憲法實施在很大程度上取決于執(zhí)政黨的執(zhí)政行為是否符合憲法,對于執(zhí)政黨是否違憲的問題,需要有專門的違憲審查機構(gòu),但這正是目前關(guān)于違憲審查的一個難點[4]。保障政治性規(guī)范實施的關(guān)鍵在于建立一套符合中國國情的中國政治特色的政治性審查機制。

三、中國法治背景下憲法實施的具體路徑及意義考量

(一)構(gòu)建當代中國憲法核心價值觀

憲法是凝聚社會共識的產(chǎn)物,是一個國家實現(xiàn)民主的規(guī)范藍圖。在法治國家中,憲法試圖構(gòu)建的是一個權(quán)力約束權(quán)力的體系。憲法實施也是一套價值與理念的實施過程。在中國這塊土地上培育憲法生長的基因,在于重拾人們對憲法的信任,發(fā)揮憲法的應(yīng)有作用。人們何以崇拜憲法,憲法有什么作用,這應(yīng)該是大多數(shù)人心中的問號,憲法仿佛消失了許久,但隨著黨中央以及國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視,大家紛紛又都喊起了依憲治國的口號,但是不可否認憲法觀念與價值理念并未深入人心,公民的憲法期待與基本權(quán)利救濟不成正比。理想狀態(tài)下當代中國憲法核心價值觀應(yīng)當包括:主權(quán)在民、人權(quán)保障、權(quán)力制衡、憲法至上、司法獨立等。法治社會中的法治不僅是一種社會治理常態(tài),更應(yīng)該是一種生活方式。

憲法核心價值觀念構(gòu)建蘊含著人民對于憲法品質(zhì)的信任,在我國傳統(tǒng)的政治文化和實踐中,人們往往寄托理想于修身治國平天下,人們希望通過道德教化和個人修養(yǎng)來達到修身、齊家、治國、平天下的理想境界。憲法價值觀念需要法治建設(shè)的實踐與法治精神的沉淀,要在中國語境下找到生存發(fā)展的土壤。一個制度理念的構(gòu)建絕不是喊一個口號,而是在中國這個現(xiàn)實國情中培育其生長的土壤,讓憲法為人民發(fā)聲,在依憲治國方針下培養(yǎng)公民的憲法觀念,最大程度上保障人民的權(quán)利。

(二)從憲法宣誓制度出發(fā),發(fā)揮憲法潛在功能

憲法實施的實踐性和社會影響不能籠統(tǒng)地用一個大概念去解答,更不應(yīng)該濫用憲法實施概念表達各種非憲法實施現(xiàn)象或問題。但是我們不能僅僅以我國現(xiàn)行采用的“憲法宣誓制度”以及國家憲法日等,作為“依憲治國”的具體實施與落腳點。不可否認, “憲法宣誓制度”的確是法治文明的一大進步,越來越多的人在這兩種制度下了解憲法,并且學(xué)習(xí)憲法,讓憲法不再有距離感,但是僅僅憑借這兩種制度發(fā)揮憲法的作用和功能是遠遠不夠的。憲法本身就與政治息息相關(guān),用憲法宣誓等制度來加強憲法的政治功能難免有些復(fù)合重疊。憲法實施應(yīng)當承載多數(shù)人的價值追求,最大限度地維護社會穩(wěn)定,保障民主自由,還要協(xié)調(diào)各種價值立場,甚至可以成為國家意識形態(tài)統(tǒng)合的平衡器。

憲法發(fā)揮的影響是有限的,要進一步發(fā)揮憲法的潛在功能。憲法不能束之高閣,不能繼續(xù)奉行“大而空”行事,憲法應(yīng)該是每個公民最熟悉、最認知的行為規(guī)范與價值準則。憲法的潛能應(yīng)當被激發(fā),全社會應(yīng)該信仰憲法,遵從憲法,要加強憲法教育,弘揚憲法精神。通過憲法教育,弘揚憲法精神,在全社會構(gòu)建濃厚的憲法至上、崇尚憲法的氛圍,讓憲法在全社會得到普遍認同、自覺遵守、有效維護,從而構(gòu)建法治文明的美麗新中國。

(三)在進行合憲性審查的基礎(chǔ)上,進一步建立違憲審查制度

十九大報告提出“加強憲法實施與監(jiān)督,維護憲法權(quán)威”的論斷。在以往的法律實踐中,憲法被看作一種政治規(guī)范標準去審核某種法律法規(guī)或者現(xiàn)實中的某項制度十分常見,大多數(shù)法律或者草案中都會寫上“依據(jù)憲法,制定本法”的文辭,但是憲法在具體法律操作中是否作為評價、審核某種法律法規(guī)或者其他法律文件的依據(jù),則有待深究。當今我國法律實踐中,這種審查工作一般都是審查文件表現(xiàn)的合法性,很難說都是依據(jù)憲法所做出的合憲性審查;即使進入合憲性審查的層面,也只是停留在條文字句上的文面審查,并不會深入,而且這種審查工作也不公開[5]；對于社會公眾所提出的審查請求不做公開聲明,對涉嫌違憲的法律法規(guī)或其他規(guī)范性法律文件是否進行了審查,無從知曉,為此不能充分發(fā)揮糾紛解決機制的功能。

筆者認為,合憲性審查與違憲審查是一個事物的兩個方面,二者本身也是相互作用,相輔相成的。不僅合憲性審查在當今中國實踐中應(yīng)該不斷完善與變革,違憲審查也是憲法實施環(huán)節(jié)不可或缺的一個重要措施。要徹底健全和完善我國現(xiàn)行的憲法實施監(jiān)督制度,對于憲法的標準規(guī)范作用的確不應(yīng)該忽視,合憲性審查應(yīng)當深入開展。

(四)憲法修改與憲法解釋互為補充,雙管齊下

憲法要不斷適應(yīng)新形勢，吸納新經(jīng)驗，制定新規(guī)范,才會具有持久生命力。一部憲法應(yīng)該樹立權(quán)威,才會最大限度地讓人民堅守并且踐行,憲法修改是一種剛性手段,中國社會總是會出現(xiàn)形形色色的矛盾與新問題,所以要關(guān)注憲法解釋這一柔性手段,落實好憲法解釋環(huán)節(jié),發(fā)揮解釋憲法的實用功能。

憲法解釋,作為憲法適用的主要方式之一，顯然正在被遺忘。憲法解釋的作用與功能是強大的,一方面能夠保持憲法在社會中的穩(wěn)定性和權(quán)威性,另一方面也可以為憲法實施的靈活運用提供必要的基礎(chǔ)與方法。通過解釋憲法來彌合憲法規(guī)范與變化的社會現(xiàn)實之間的縫隙,是加強憲法實施的一項關(guān)鍵舉措。加強憲法實施離不開對憲法進行合理的解釋,憲法解釋應(yīng)當從憲法精神出發(fā),在不斷變化的社會生活中補充缺漏。同時還要注重保障憲法權(quán)威,加強維護社會主義法治統(tǒng)一,還要判定哪些是違憲行為,更好地適應(yīng)社會的發(fā)展等。在我國國情下,憲法解釋運用得并不多,沒有形成制度化與規(guī)范化,我們要充分發(fā)揮憲法解釋的作用,以加快憲法實施進程。將憲法解釋與憲法修改優(yōu)勢互補,也要注重司法解釋的運用，使憲法在保持穩(wěn)定性和權(quán)威性的基礎(chǔ)之上做到觀念革新和與時俱進。同時,健全憲法解釋的程序機制是完善當今憲法監(jiān)督與實施的重要任務(wù),而且也要防止、限制憲法解釋權(quán)的濫用。

當下社會對依憲治國,法治國家構(gòu)建的大力倡導(dǎo),讓人們對憲法實施寄予了更大的期待。中國法治道路要走中國特色依憲治國道路,憲法實施是發(fā)揮憲法作用的基礎(chǔ),更是樹立憲法權(quán)威和煥發(fā)憲法生命之所在。全面貫徹實施憲法,對整個法律體系的構(gòu)建和依憲治國道路的發(fā)展具有決定性意義。憲法實施與現(xiàn)代國家法治建設(shè)互相促進,在憲法實施過程中國家認同觀、公民憲法意識觀將會在很大程度上推動法治中國的構(gòu)建。由此可見,在法治建設(shè)中推動憲法實施是大勢所趨。

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