● 王 峰

今天研討會(huì)的主題是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是黨的十八屆三中全會(huì)提出的，研究這個(gè)課題，需要先圍繞“治理”把幾個(gè)概念搞清楚。

第一，為什么要治理。簡(jiǎn)單講就是為了維護(hù)公共秩序，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境。

第二，誰(shuí)來(lái)治理。這涉及到治理主體的問(wèn)題。過(guò)去說(shuō)到這個(gè)話題，人們往往首先想到的是政府和社會(huì)組織等。其實(shí)在中國(guó)，擺在第一位的是黨委。黨要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，黨委是牽頭抓總的，所有重大問(wèn)題和決策要靠黨委拍板，各方面執(zhí)行和落實(shí)得怎么樣，老百姓的反應(yīng)和訴求如何，黨委都要管都要監(jiān)督。第二個(gè)是政府。對(duì)于政府的認(rèn)識(shí)，我們也不能簡(jiǎn)單和西方國(guó)家比。西方國(guó)家在他們的政治架構(gòu)中，“政府的必要性，最多在于解決社會(huì)和文明所不便解決的少量事務(wù)”。在中國(guó)情形則不同，起碼在現(xiàn)階段，許多事情離不開(kāi)政府。第三個(gè)是社會(huì)組織。治理秉承的是共治理念，強(qiáng)調(diào)的是多元化、多樣性、多層次，注重的是合作、協(xié)同、互動(dòng)。因此，社會(huì)組織的作用是必不可少的。此外，還包括其他法人甚至公民個(gè)體，也要通過(guò)各種渠道和方式參與進(jìn)來(lái)。

第三，治理什么。這要回答兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，回答治理的對(duì)象、內(nèi)容和任務(wù)，體現(xiàn)于一定時(shí)期黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針政策中。另一個(gè)是在既定的方針政策指導(dǎo)下，各類主體具體做哪些事，達(dá)到什么目的，有哪些相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任。這涉及各類主體與客體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，涉及主體及其內(nèi)部相互之間的職責(zé)分工。實(shí)際上，我們一直在推進(jìn)的理順黨政關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)的政企政事政社幾個(gè)分開(kāi)，還有權(quán)責(zé)清單等，也就是為了解決這個(gè)問(wèn)題。

第四，怎么治理。這主要是研究治理的組織運(yùn)行形式和手段方法問(wèn)題。其中包括體制機(jī)制，它是為一定時(shí)期特定的國(guó)家戰(zhàn)略和目標(biāo)服務(wù)的，反映了治理的組織特征。同時(shí)，也包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約等，對(duì)客體的行為是允許或提倡，還是禁止或懲戒，都要通過(guò)這些來(lái)實(shí)施，反映了治理的手段特征。當(dāng)然，治理手段還有德治方面的，如核心價(jià)值觀、傳統(tǒng)文化等。

以上是我對(duì)國(guó)家治理幾個(gè)概念的理解，概括起來(lái)就是：在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞一定時(shí)期的國(guó)家戰(zhàn)略和目標(biāo)，由各類法人主體依法開(kāi)展和參與各項(xiàng)公共管理活動(dòng)的總稱。當(dāng)然，這個(gè)概括末必準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)，留待討論。但有一點(diǎn)是有共識(shí)的，即上述四點(diǎn)都屬于國(guó)家制度范疇，所謂國(guó)家治理體系和治理能力，就是指國(guó)家的制度體系和制度的供給與執(zhí)行能力。

剛才各位在發(fā)言中不少同志都談到機(jī)構(gòu)編制工作，我認(rèn)為歸結(jié)起來(lái)就是研究機(jī)構(gòu)編制工作在國(guó)家治理中的定位和作用問(wèn)題。因?yàn)閲?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)改革的總目標(biāo)一提出，就意味著機(jī)構(gòu)編制工作從理論到實(shí)踐、從改革到管理、從現(xiàn)在到以后，都需要有一些新的視角、理念和思路。近年來(lái)經(jīng)常提機(jī)構(gòu)編制是黨的執(zhí)政資源，機(jī)構(gòu)編制工作是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，能提升到這樣的高度，表明隨著實(shí)踐的發(fā)展，人們對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。從改革總目標(biāo)的要求看，從這項(xiàng)工作擔(dān)負(fù)的實(shí)際任務(wù)和作用看，我覺(jué)得在前面兩句話之后還應(yīng)該再加上一句，即機(jī)構(gòu)編制工作也是“國(guó)家治理中的體制保障工作”。因?yàn)轶w制機(jī)制是治理的關(guān)鍵要素，機(jī)構(gòu)編制工作恰恰是做這個(gè)事的，貫穿于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全過(guò)程。當(dāng)然，從實(shí)踐看，對(duì)這項(xiàng)工作怎樣定位只是一個(gè)方面，關(guān)鍵還在于做什么、怎么做，也就是說(shuō)在國(guó)家治理中如何發(fā)揮作用。結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大報(bào)告有關(guān)精神和要求，我認(rèn)為以下幾點(diǎn)很重要：

第一，如何在體制機(jī)制上保障堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是最大的中國(guó)特色，也是中國(guó)社會(huì)主義制度的核心優(yōu)勢(shì)。黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革總目標(biāo)中有兩句表述，即在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”前面還有一句，就是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”。它是擺在改革總目標(biāo)中的第一位的，我認(rèn)為也是給國(guó)家治理現(xiàn)代化定性的。黨的十九大報(bào)告提出“新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略”，十四個(gè)堅(jiān)持中的第一條就是堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。因此，機(jī)構(gòu)編制工作無(wú)論是推進(jìn)改革，還是日常管理，都必須時(shí)時(shí)把這一條放在首位，進(jìn)一步提升政治站位和政治自覺(jué)，把機(jī)構(gòu)編制資源更好地配置到有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)上。抓住了這一條，就抓住了機(jī)構(gòu)編制工作的靈魂和關(guān)鍵。

第二，如何在國(guó)家治理中更好發(fā)揮政府作用。首先是把握好政府的角色定位，這一點(diǎn)尤為重要。也就是說(shuō)在不斷加強(qiáng)黨委特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與國(guó)家治理的過(guò)程中，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用的基礎(chǔ)上，如何使政府更好地履行職能。再一點(diǎn)就是不斷深化政府改革創(chuàng)新。比如推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，應(yīng)該說(shuō)本屆政府成效顯著，這主要得益于行政審批制度改革和商事制度改革等，但也聽(tīng)到不少反映說(shuō)社會(huì)獲得感還不太強(qiáng)。我想這是不是與大的營(yíng)商環(huán)境有關(guān)？不少獲得便捷準(zhǔn)入的企業(yè)，活躍度和生存率不高，生的快死的也快，除了正常的市場(chǎng)淘汰外，很大程度上是因?yàn)槠髽I(yè)承受不了過(guò)高過(guò)重的制度性成本造成的。因此，進(jìn)一步深化職能轉(zhuǎn)變，要繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，切實(shí)把該放的放足放到位。同時(shí)，還要有破也有立，這就是注重創(chuàng)新管理和改善服務(wù)，把該管的事管好管到位，該提供的服務(wù)提供到位，換句話就是推進(jìn)公共權(quán)力及其運(yùn)行的規(guī)范化、制度化，從制度上、體制和機(jī)制上構(gòu)建親清型政商關(guān)系，解決不作為、亂作為的問(wèn)題。

第三，如何在深化改革和創(chuàng)新管理的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。通過(guò)法律法規(guī)把機(jī)構(gòu)、編制、職能及其運(yùn)行機(jī)制確定下來(lái)并依此進(jìn)行管理，是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的必然要求，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放初，第一次全國(guó)編制工作會(huì)議就提出了這個(gè)問(wèn)題，后來(lái)也多次見(jiàn)諸于有關(guān)高層文件中，但從目前情況看，雖有進(jìn)展但總的進(jìn)展不大。黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了新的更高要求，機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)從以往主要著眼于國(guó)家法律法規(guī)轉(zhuǎn)向黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)統(tǒng)籌推進(jìn)。黨的十九大報(bào)告提出，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”、“完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法”，可以說(shuō)是再次提出了加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)的要求。同時(shí)還提出，“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置”、“統(tǒng)籌使用各類編制資源”、“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，這些都為下一步的改革和管理注入了新的涵義。比如，是否把機(jī)構(gòu)改革的著眼點(diǎn)由側(cè)重于單個(gè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整與整合，更多地轉(zhuǎn)向總體設(shè)計(jì)優(yōu)化組織架構(gòu)上；把編制管理由注重控制總量，更多轉(zhuǎn)向改善供給和需求結(jié)構(gòu)上；在此基礎(chǔ)上把制訂部門“三定”規(guī)定及對(duì)其零星調(diào)整，規(guī)范上升為更加穩(wěn)定的法律法規(guī)上等，都需要加以考慮?？偟母杏X(jué)是，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，機(jī)構(gòu)編制的法定化越來(lái)越迫切了。同時(shí)，隨著改革實(shí)踐的發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)上的深化，過(guò)去遇到的一些難點(diǎn)問(wèn)題，現(xiàn)在都可以從新的視角加以研究解決。這些也為下一步推進(jìn)法治化建設(shè)提供了有利條件。

最后，回到今天的議題上還想再提一點(diǎn)建議，就是圍繞“中國(guó)特色行政體制”這個(gè)課題繼續(xù)深化研究。前些年我參加過(guò)這個(gè)研究，現(xiàn)在需要放在國(guó)家治理現(xiàn)代化這個(gè)主題下進(jìn)行思考。當(dāng)然，這會(huì)涉及到行政學(xué)乃至政治學(xué)的一些基礎(chǔ)理論，這門學(xué)科來(lái)源于西方，他們的一些基本的話語(yǔ)體系和概念回避不了，但肯定不能照搬過(guò)來(lái)，關(guān)鍵是如何結(jié)合我們自己的實(shí)際讓這些理論和概念“中國(guó)化”，賦予中國(guó)元素，從而建構(gòu)具有鮮明中國(guó)特色的理論學(xué)科體系，以用于解讀和指導(dǎo)我們自己的實(shí)踐。