■ 郭琳琳

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

生態(tài)紅線是指國家為了維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境永續(xù)發(fā)展，而劃定的實(shí)施事先規(guī)劃、事后嚴(yán)格管控的國土區(qū)域空間邊界線。生態(tài)紅線劃定的主要目的就是為了保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，而生態(tài)紅線又是一個(gè)會(huì)相對變化的界線，這樣就會(huì)出現(xiàn)生態(tài)紅線與礦業(yè)權(quán)的范圍發(fā)生重疊的現(xiàn)象，此時(shí)需要建立相應(yīng)的規(guī)則對礦業(yè)權(quán)進(jìn)行處置，并對生態(tài)環(huán)境給予恢復(fù)，這是當(dāng)前生態(tài)紅線內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)亟待解決的問題。

1　生態(tài)紅線的發(fā)展及對礦業(yè)權(quán)的限制

1.1　生態(tài)紅線的基本狀況

我國的生態(tài)紅線劃定主要是通過設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的方式來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2014）》與《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2015）》中有關(guān)全國自然保護(hù)區(qū)數(shù)量與面積統(tǒng)計(jì)，從2011年開始，我國的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，由2011年的2640個(gè)上升到2015年底的2740個(gè)，5年間增加了100個(gè)，平均每年增加20個(gè)。但是自然保護(hù)區(qū)的總面積卻有所減少，由2011年的14971萬公頃減少到2015年底的14703萬公頃，尤其是2013年減少速度較快。

近5年來全國自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量增加但是總面積卻有所減少，這說明了兩點(diǎn)：一是生態(tài)紅線的劃定是動(dòng)態(tài)的，全國范圍內(nèi)每年都有新的自然保護(hù)區(qū)被批準(zhǔn)設(shè)立或調(diào)整；二是生態(tài)紅線的范圍有所縮減，對于“搭便車”的區(qū)域經(jīng)過核定后適當(dāng)裁減，體現(xiàn)出國家對生態(tài)紅線的劃定采取了更加嚴(yán)格和務(wù)實(shí)的原則，也說明國家對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度在不斷加大。

1.2　生態(tài)紅線內(nèi)對礦業(yè)權(quán)的限制

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在國家劃定的生態(tài)紅線核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不應(yīng)當(dāng)存在各類破壞生態(tài)環(huán)境的行為，包括生產(chǎn)、開墾、礦產(chǎn)資源開發(fā)、放牧、捕獵等活動(dòng)。而隨著我國近些年來對生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的不斷加大，與這些活動(dòng)相關(guān)、對生態(tài)環(huán)境不利的活動(dòng)都陸續(xù)被禁止或者限制。例如：《礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定：“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源：……(五)國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在地”；《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十六條規(guī)定：“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)”。從這些法律規(guī)范的規(guī)定不難看出，國家對生態(tài)紅線內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)采取的是禁止或限制的態(tài)度。

2　生態(tài)紅線與礦業(yè)權(quán)相互沖突類型及處理方式

由于生態(tài)紅線的范圍是相對變化的，這就難免會(huì)與礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)發(fā)生沖突。實(shí)踐中，主要表現(xiàn)為以下幾種情形。

2.1　擴(kuò)展型沖突

由于我國近年來對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度不斷加大，全國范圍內(nèi)自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量在逐年增加，生態(tài)紅線劃定力度呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，這雖然對保護(hù)生態(tài)環(huán)境有利，但是往往由于生態(tài)紅線的擴(kuò)張，將原來生態(tài)紅線之外的礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域也包含在內(nèi)，從而與原有的礦業(yè)權(quán)形成沖突。此種類型的沖突是由于生態(tài)紅線變化擴(kuò)張導(dǎo)致，因而可以稱為擴(kuò)展型沖突。

對于生態(tài)紅線擴(kuò)展與原有礦業(yè)權(quán)發(fā)生沖突的情況，實(shí)踐中的處理辦法比較混亂：通常情況下是某區(qū)域被地方政府劃定為自然保護(hù)區(qū)之后，對于該區(qū)域之內(nèi)原本存在的一些權(quán)利例如礦業(yè)權(quán)，就不再辦理延續(xù)變更等審批手續(xù)了，但由于該礦業(yè)權(quán)已經(jīng)辦理完審批手續(xù)，甚至很多情況下礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)都已經(jīng)在該區(qū)域?qū)嵤┝说V產(chǎn)資源勘查開采行為，此時(shí)就會(huì)出現(xiàn)生態(tài)紅線與礦業(yè)權(quán)共同存在的現(xiàn)象。一般情況下，政府會(huì)與企業(yè)達(dá)成收購協(xié)議，但是實(shí)踐中往往是資金到位不及時(shí)使得收購的進(jìn)程緩慢甚至難以實(shí)施。生態(tài)紅線劃定之后礦業(yè)權(quán)還會(huì)維持一段時(shí)間，這對于生態(tài)紅線之內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)是相當(dāng)不利的，而且礦業(yè)權(quán)審批登記機(jī)關(guān)往往還要被動(dòng)地承擔(dān)一系列行政監(jiān)管和法律責(zé)任。

2.2　侵權(quán)型沖突

根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，符合生態(tài)保護(hù)條件的區(qū)域應(yīng)當(dāng)劃定生態(tài)紅線實(shí)施自然生態(tài)保護(hù)，而出于政績工程或者財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)期等原因，一般情況下地方政府及環(huán)境保護(hù)主管部門牽頭設(shè)立或者申請擴(kuò)展自然生態(tài)保護(hù)區(qū)是有積極動(dòng)力的[1]，但是當(dāng)生態(tài)紅線劃定之后，由于人力物力所限而疏于管理的現(xiàn)象并不鮮見，這就是實(shí)踐中的生態(tài)紅線“重規(guī)劃、輕管理”的現(xiàn)象。由于管理上的疏忽和監(jiān)管不到位，在生態(tài)紅線緩沖區(qū)之外的礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)常常有意或無意實(shí)施一些越界違規(guī)開采的活動(dòng)，對生態(tài)紅線內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生擾動(dòng)甚至損毀。此種行為屬于民法中的侵權(quán)行為，其在生態(tài)紅線內(nèi)的存在也屬于非法狀態(tài)，因而可以稱之為侵權(quán)型沖突。

對于生態(tài)紅線內(nèi)發(fā)生的礦業(yè)權(quán)人侵權(quán)開采行為，由于自然生態(tài)保護(hù)區(qū)的管理單位一般不具備行政執(zhí)法權(quán)，對于類似礦業(yè)權(quán)人侵權(quán)開采的行為往往沒有處罰權(quán)，通常情況只能采取一些警告、通知停產(chǎn)、勸離等措施加以應(yīng)對，這些措施并不具有強(qiáng)制性，實(shí)際效果并不好。偶有通過訴訟手段來解決侵權(quán)糾紛的情況，但是由于訴訟過程較長，生態(tài)紅線內(nèi)侵權(quán)開采行為在判決生效之前還會(huì)繼續(xù)，生態(tài)紅線內(nèi)的自然環(huán)境依然處于被破壞的狀態(tài)。

2.3　遺留型沖突

近年來，我國對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度有所加大，相應(yīng)的改革措施也較多，但是生態(tài)紅線的劃定以及事后管理大多需要有一個(gè)過程，不可能一蹴而就。在改革開放之初，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了“有水快流、大干快上”的階段，在這一階段之內(nèi)，凡是有利于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)都在鼓勵(lì)之列，即便是在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的開采行為，經(jīng)主管部門的同意依然可以獲得批準(zhǔn)[2]。這種“特事特辦”的現(xiàn)象就為生態(tài)紅線與礦產(chǎn)資源開發(fā)在同一區(qū)域內(nèi)共存埋下了隱患，而且長期存在。還有部分自然保護(hù)區(qū)劃定之后，相當(dāng)長時(shí)期并沒有明確公布保護(hù)區(qū)的具體坐標(biāo)范圍，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)礦業(yè)權(quán)處于“疑似重疊”狀態(tài)，成為歷史遺留問題。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識逐步增強(qiáng)，尤其是生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念逐步深入人心，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)歷史遺留問題開始逐步解決，然而有些歷史遺留問題很難在短期內(nèi)解決，有的甚至還需要漫長的司法訴訟才能夠解決。這也是我們經(jīng)常會(huì)看到自然生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)并存的原因之一，此種現(xiàn)象可以稱之為遺留型沖突。

對于歷史遺留問題導(dǎo)致的生態(tài)紅線范圍與礦業(yè)權(quán)重疊共存的情況，實(shí)踐中各地采取的措施并不一致，有的地方是采取收購措施，由政府出資收購企業(yè)的礦業(yè)權(quán)及相關(guān)資產(chǎn)，給企業(yè)補(bǔ)償后企業(yè)退出生態(tài)紅線范圍；也有的地方是由地方政府給企業(yè)辦理限期開采手續(xù)，給企業(yè)留出一定的緩沖期間，在期限之內(nèi)還允許企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)，到期之后，企業(yè)必須退出生態(tài)紅線；還有通過強(qiáng)行查封關(guān)閉等強(qiáng)制手段責(zé)令或強(qiáng)制企業(yè)退出。雖然各地解決歷史遺留問題的方法各異，但是在生態(tài)紅線內(nèi)限制或者逐步削弱，最終取消礦業(yè)權(quán)的趨勢明顯一致。

2.4　拖延型沖突

按照規(guī)定，國家劃定生態(tài)紅線的同時(shí)應(yīng)當(dāng)對生態(tài)紅線之內(nèi)的違規(guī)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行清理，自然也包含了對礦業(yè)權(quán)的清理，但是有時(shí)候很多礦山企業(yè)對退出補(bǔ)償措施不滿意，不愿接受補(bǔ)償方案，或者礦山開發(fā)涉及到一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，甚至一些基層地方政府也對于礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線區(qū)并不情愿，以各種各樣的理由來拖延退出，這往往就會(huì)使很多企業(yè)在生態(tài)紅線劃定之后依然在紅線內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)[3]。還有的企業(yè)通過訴訟的方式來拖延退出生態(tài)紅線區(qū)的時(shí)間，以達(dá)到繼續(xù)開采的目的。通常情況下，在此段時(shí)間內(nèi)，企業(yè)也自知礦產(chǎn)資源開發(fā)可持續(xù)的時(shí)間不長，從而加大開采力度，這往往會(huì)對生態(tài)環(huán)境造成更為嚴(yán)重的破壞。此種礦業(yè)權(quán)與生態(tài)紅線的沖突類型可以稱之為拖延型沖突。

針對企業(yè)拖延退出生態(tài)紅線區(qū)的行為，一般而言，地方政府管理部門并沒有較好的應(yīng)對措施，多數(shù)情況是疲于應(yīng)對，尤其是面對企業(yè)提起的訴訟，只能被動(dòng)應(yīng)訴，而且有時(shí)候會(huì)因?yàn)樽C據(jù)不足或者企業(yè)申訴保留權(quán)益的要求更有法律依據(jù)而導(dǎo)致敗訴。正是由于目前法律制度還有諸多不完善之處，尤其是對于利用法律漏洞拖延退出生態(tài)紅線區(qū)的行為缺乏強(qiáng)制性的手段，實(shí)踐中對于此類型的矛盾沖突各地處理得都不理想。

3　生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出面臨的困難

目前生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出所面臨的困難主要體現(xiàn)為“四個(gè)不清”。

3.1　違規(guī)狀況不清楚

實(shí)踐中生態(tài)紅線內(nèi)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)的現(xiàn)象較為普遍，從自然保護(hù)區(qū)管理相關(guān)法律法規(guī)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度來看，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)行為應(yīng)當(dāng)盡快退出并徹底禁止。要對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行清理使之退出生態(tài)紅線，最關(guān)鍵的問題是摸清生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)存在的數(shù)量及其基本狀況，但時(shí)至今日各地對本地生態(tài)紅線內(nèi)違規(guī)勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的情況掌握得并不清楚[4]，對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)剩余礦產(chǎn)資源賦存狀況也未能掌握。自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)情況復(fù)雜，清理困難，有的地方屢禁不止，有的存在法律糾紛，有的地方“按下葫蘆起來瓢”，這也就導(dǎo)致準(zhǔn)確定性并定量描述全國范圍的生態(tài)紅線內(nèi)礦產(chǎn)資源違規(guī)勘查開采狀況并非易事。

3.2　權(quán)利義務(wù)不清晰

為解決生態(tài)紅線與礦業(yè)權(quán)沖突問題，自然生態(tài)保護(hù)區(qū)主管部門常常與企業(yè)展開談判，要求企業(yè)退出生態(tài)紅線，但由于涉及的利益較大，雙方訴求難以統(tǒng)一，很多細(xì)節(jié)問題短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成共識，這就使得企業(yè)的權(quán)利義務(wù)難以清晰界定，在企業(yè)退出生態(tài)紅線過程中出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象[5]；還有部分地方新劃定生態(tài)紅線時(shí)，對企業(yè)逐步退出留有過渡期，而過渡期內(nèi)礦山企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，尤其是關(guān)于資源權(quán)益和生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)方面的內(nèi)容并未明確約定或完全履行。解決這些問題絕非易事，通常的做法是通過司法訴訟方式加以解決，費(fèi)時(shí)費(fèi)力不說，還不一定能到達(dá)預(yù)期效果。因此，企業(yè)在退出生態(tài)紅線過程中權(quán)利義務(wù)不清晰，也是當(dāng)前生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置面臨的一個(gè)難題。

3.3　法律規(guī)定不清晰

從法律規(guī)范的層面來看，目前我國的《礦產(chǎn)資源法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件中都明確規(guī)定自然生態(tài)保護(hù)區(qū)，即生態(tài)紅線內(nèi)禁止實(shí)施礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)，由此可見現(xiàn)行立法對生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)的存在是持反對態(tài)度的。但是對于生態(tài)紅線內(nèi)已經(jīng)存在的礦業(yè)權(quán)如何定性，如何處置，如何退出，需要完成哪些程序性事項(xiàng)，這些具體細(xì)節(jié)問題相關(guān)法律法規(guī)都沒有予以規(guī)定。這就給實(shí)踐中操作礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線帶來不小的困難，同時(shí)也帶來了訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.4　法律責(zé)任劃分不清晰

實(shí)踐中，由于生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)處置法律規(guī)定并不清晰，各地涌現(xiàn)出各種各樣的做法，比較理性和有代表性的是以回購方式來解決沖突。但是在實(shí)踐中對于法律責(zé)任劃分卻時(shí)常處于不清晰的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為：一是退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不清晰。礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線究竟依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，并沒有一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)，即使同一省份內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，甚至在同一自然生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)也會(huì)存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有差異的現(xiàn)象。二是生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任不清晰。企業(yè)的礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線，是應(yīng)當(dāng)由政府修復(fù)生態(tài)環(huán)境還是由企業(yè)出資，抑或由政府與企業(yè)各自按照一定的比例出資共同修復(fù)生態(tài)環(huán)境，在實(shí)踐操作中也沒有一定章法可尋[6]。因此，責(zé)任劃分不清晰也給礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線工作帶來了一定困難。

4　完善生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制的思考

4.1　摸清生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)底數(shù)

開展生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作第一步就是要摸清生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)的總體數(shù)量，這是前提基礎(chǔ)。而現(xiàn)實(shí)狀況是生態(tài)紅線相關(guān)主管部門眾多，每一部門都在自己的專業(yè)領(lǐng)域之內(nèi)行使管理職權(quán)，例如：環(huán)保、林業(yè)、草原、水利、旅游、國土資源等部門各自行使管理權(quán)，每一部門都掌握了一定的數(shù)據(jù)，但又都不全面。因此，可以考慮由地方政府牽頭，通過相關(guān)主管部門聯(lián)合執(zhí)法等方式來對生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)的數(shù)量進(jìn)行調(diào)查摸底，并通過聯(lián)席會(huì)議方式來研究解決過程中遇到的實(shí)際困難，這樣就可以在短期內(nèi)掌握生態(tài)紅線內(nèi)存在的礦業(yè)權(quán)數(shù)量和規(guī)模等具體數(shù)據(jù)。

4.2　建立梯次退出機(jī)制

生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)存在的情況各有差異，在摸清這些礦業(yè)權(quán)的數(shù)量和基本狀況后，應(yīng)建立梯次退出機(jī)制來對生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)實(shí)施逐步退出。所謂梯次退出，就是采取分批、分步驟，由簡到繁、由易到難的方式使生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)逐漸退出，這樣既避免了“一刀切”式清理方式帶來的法律糾紛，同時(shí)也給被規(guī)劃清退的礦業(yè)權(quán)留出了一定的時(shí)間[7]，可以較好地降低礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線的工作難度。例如：對于小型露天開采的礦區(qū)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先退出，對于有服務(wù)期限的大型礦區(qū)，可以限定退出期限，在期限內(nèi)允許其繼續(xù)開采，但是必須邊開采邊進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，將生態(tài)環(huán)境損害降到最低。

4.3　明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系

目前通過談判方式來解決生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出問題，所遇到的一個(gè)重要難題就是權(quán)利義務(wù)不清晰的問題，其原因在于生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出相對而言屬于新生事物，目前法律法規(guī)并沒有系統(tǒng)性的規(guī)范可以參照。因此，可以由省級地方立法機(jī)關(guān)和地方政府出臺(tái)法規(guī)政策或地方規(guī)范性文件，將自然生態(tài)保護(hù)區(qū)的主管部門與礦山企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)予以明確，尤其是明晰各方權(quán)利義務(wù)的邊界，并適當(dāng)均衡各方利益，做到權(quán)利與責(zé)任對等，這樣可以較好地避免由于權(quán)利義務(wù)不清晰而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線之前要經(jīng)歷漫長的司法訴訟過程，從而提高退出效率。

4.4　明確退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)現(xiàn)行的法律政策，企業(yè)合法取得并在有效期內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線區(qū)應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)法律并沒有較為細(xì)致的規(guī)定。因此，建議由省級政府根據(jù)本地情況確立本行政區(qū)范圍內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線區(qū)的詳細(xì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償期限和補(bǔ)償方式，并且還應(yīng)當(dāng)規(guī)定企業(yè)申請補(bǔ)償救濟(jì)的途徑。凡是本行政區(qū)內(nèi)解決礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線區(qū)的事宜都應(yīng)當(dāng)執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這樣就可以避免由于沒有具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償金額不一致的情況出現(xiàn)，體現(xiàn)應(yīng)有的社會(huì)公平性。

4.5　規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償是企業(yè)生產(chǎn)過程中對生態(tài)環(huán)境造成損害后對生態(tài)環(huán)境承擔(dān)恢復(fù)責(zé)任，將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害之前狀態(tài)的一種政策機(jī)制[8]。在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，企業(yè)的開采活動(dòng)極易造成生態(tài)環(huán)境破壞，因此應(yīng)當(dāng)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。具體到生態(tài)紅線內(nèi)存在的礦業(yè)權(quán)，無論是歷史遺留的還是生態(tài)紅線劃定后新形成的，在退出生態(tài)紅線之前都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。由于該責(zé)任需要以強(qiáng)制方式才能夠?qū)崿F(xiàn)，因而需要以立法方式加以規(guī)定其責(zé)任及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)建議明確礦業(yè)權(quán)人與政府各自承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任范圍，一般而言，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主體責(zé)任，承擔(dān)修復(fù)和資金責(zé)任，負(fù)責(zé)將礦區(qū)內(nèi)被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到未破壞之前狀態(tài)，而政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，負(fù)責(zé)對企業(yè)恢復(fù)生態(tài)行為的監(jiān)督以及對生態(tài)環(huán)境的評估和驗(yàn)收。

4.6　立體化監(jiān)督與公眾參與

通常情況下，可以由自然生態(tài)保護(hù)區(qū)主管單位、林業(yè)、環(huán)保、國土等部門組成聯(lián)合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對礦業(yè)權(quán)退出生態(tài)紅線區(qū)的過程進(jìn)行監(jiān)督，如出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，立即向地方政府和上級主管部門報(bào)告，對違規(guī)者給予嚴(yán)厲的處罰。與此同時(shí)，對于生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)的退出，除了要建立相應(yīng)的內(nèi)部實(shí)施機(jī)制外，還應(yīng)當(dāng)建立外部參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)公眾舉報(bào)生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)人的違規(guī)活動(dòng)，一經(jīng)查實(shí)，在對礦業(yè)權(quán)人給與處罰的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。通過立體化監(jiān)管以及公眾參與機(jī)制，可以起到對生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作有效監(jiān)督的作用。

5　結(jié)語

生態(tài)紅線是國家為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而劃定的生態(tài)界限，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)的退出問題逐漸成為礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)熱點(diǎn)問題。實(shí)踐中，造成生態(tài)紅線與礦業(yè)權(quán)共存的原因是多樣化的，無論是歷史遺留原因還是其他原因，清理生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)都并非一件易事，主要困難是生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)總體狀況、管理部門與礦業(yè)權(quán)人在解決礦業(yè)權(quán)退出問題時(shí)的權(quán)利義務(wù)、法律規(guī)定以及責(zé)任承擔(dān)都不清晰。因此，要在摸清生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)違規(guī)存在的底數(shù)基礎(chǔ)之上，建立梯次退出機(jī)制，并合理劃分主管部門與企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)，明確退出補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，以較好地處理生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的問題。同時(shí)應(yīng)建立立體化的監(jiān)管機(jī)制并引入社會(huì)公眾參與，充分發(fā)揮各相關(guān)方面的監(jiān)督作用，使生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作更加規(guī)范有序。

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