■ 郭琳琳/張 興

（國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心，北京 100035）

0 引言

任何一項(xiàng)工作要做得好都需要制度支持，在制度的約束下才能確保工作高效完成。對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)實(shí)行監(jiān)管是《礦產(chǎn)資源法》及國(guó)務(wù)院明確賦予國(guó)土資源行政主管部門(mén)的重要職能和職責(zé)。礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理作為礦政管理中的一項(xiàng)經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作的重要抓手，讓制度建設(shè)成為硬約束，做出有效的監(jiān)管制度安排，有助于促進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約綜合利用，實(shí)現(xiàn)粗放型管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，維護(hù)礦業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境和秩序。礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的帕累托最優(yōu)，就必須健全完善相關(guān)制度，這對(duì)于促進(jìn)礦業(yè)的可持續(xù)有序發(fā)展具有十分重要的意義[1]。新形勢(shì)下如何立柱架梁夯制度，打通難啃的“節(jié)點(diǎn)”，破除問(wèn)題源，抓住監(jiān)管制度建設(shè)的根本，篤定地建立與之匹配的監(jiān)管機(jī)制，是當(dāng)前亟待研究思考的問(wèn)題。

1 礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管的內(nèi)涵及特點(diǎn)

礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理是指政府部門(mén)依據(jù)法定的礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)監(jiān)督權(quán)，對(duì)礦業(yè)權(quán)人遵守法律法規(guī)、履行義務(wù)，執(zhí)行國(guó)家行政命令和決定的情況所進(jìn)行的監(jiān)督、檢查。礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理貫穿于礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)的全過(guò)程?！兜V產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，“國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)主管全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的監(jiān)督管理工作?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的監(jiān)督管理工作?！薄暗胤礁骷?jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)的正常秩序”。從法律上將礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的監(jiān)督管理權(quán)授予了地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)，要求地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)依法履行監(jiān)督管理的職責(zé)。

新形勢(shì)下礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管體現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是礦政主管機(jī)關(guān)以公權(quán)力介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源行為進(jìn)行行政干預(yù)，必須遵循行政管理規(guī)律，堅(jiān)持依法行政與“放、管、服”相結(jié)合，提高行政監(jiān)管效率與服務(wù)水平；二是礦產(chǎn)資源具有多元價(jià)值，除具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還具有社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)管制及社會(huì)管制，堅(jiān)持礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家即全民所有，堅(jiān)持綠色開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能與生態(tài)功能等多元功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[2]；三是隨著自然資源管理體制改革的推進(jìn)，礦產(chǎn)資源作為自然資源的一部分，可以按照統(tǒng)一管理原則，改革和完善礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理方式；四是加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)行政監(jiān)管內(nèi)部規(guī)程和運(yùn)行機(jī)制的監(jiān)督，維護(hù)公眾對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)[3]。

2 當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管面臨的突出問(wèn)題

礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理是礦產(chǎn)資源管理的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，結(jié)合礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)中遇到的新情況、新問(wèn)題，國(guó)家和地方出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，緊緊抓住制度約束這個(gè)“韁繩”，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，立足實(shí)際，創(chuàng)新管理制度，秉承解決礦業(yè)開(kāi)發(fā)問(wèn)題在內(nèi)的勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管問(wèn)題，取得了顯著成效，但仍存一些問(wèn)題有待進(jìn)一步完善制度供給加以解決[4]。

2.1 監(jiān)管責(zé)任有待進(jìn)一步細(xì)化

監(jiān)管部門(mén)的設(shè)立層床架屋、職能交叉重疊，是我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管體制存在的重大弊病。雖然《礦產(chǎn)資源法》第11條明確賦予了國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行行政監(jiān)管的重要職能和責(zé)任，但對(duì)于監(jiān)管部門(mén)的設(shè)置模式，即監(jiān)管權(quán)的橫向配置并未明確。實(shí)踐中，礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理涉及多個(gè)部門(mén)，某些礦種和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及多家部門(mén)職責(zé)，比如涉及農(nóng)業(yè)、水利、安全、交通及環(huán)保監(jiān)管等，仍存在多頭監(jiān)管，職能交叉。囿于多部門(mén)編制規(guī)劃，審查審批重點(diǎn)和編制、管理路徑及業(yè)務(wù)監(jiān)管事權(quán)的工作要求、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及操作程序上的現(xiàn)實(shí)條件及價(jià)值判斷的不同，監(jiān)管路徑也存有差異，因此，亟待從監(jiān)管體制機(jī)制層面進(jìn)一步加以理順、規(guī)范與協(xié)調(diào)。

2.2 監(jiān)管內(nèi)容模糊，重點(diǎn)不明確

《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有礦山和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)的正常秩序。”各級(jí)地礦行政主管部門(mén)應(yīng)在同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行監(jiān)督管理的職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采活動(dòng)的常態(tài)監(jiān)管，全力保障礦產(chǎn)資源管理正規(guī)有序。但當(dāng)前在礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管工作實(shí)踐中存在值得關(guān)注的一些問(wèn)題：從監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管重點(diǎn)的角度，可以將礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理分為事前的準(zhǔn)入控制、事中的監(jiān)督檢查和事后的違法處置三個(gè)階段[5]。目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管著眼點(diǎn)并不十分清晰。從申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)開(kāi)始，到勘查開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，再到礦山閉坑與生態(tài)恢復(fù)，表面上將礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的全部行為都納入行政監(jiān)管范圍，從事前階段涉及礦業(yè)權(quán)出讓、各類(lèi)許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等各類(lèi)方案等問(wèn)題，到事中和事后階段圍繞勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)、礦山環(huán)境治理與恢復(fù)進(jìn)行監(jiān)管，包括安全生產(chǎn)、礦業(yè)權(quán)交易、礦山關(guān)閉、土地復(fù)墾等，內(nèi)容龐雜，覆蓋范圍廣，但由于多方面原因，往往導(dǎo)致監(jiān)管效率不高。

2.3 任務(wù)繁重，監(jiān)管隊(duì)伍力量薄弱

盡管實(shí)施礦產(chǎn)督察員制度以來(lái)，明確了督察監(jiān)管的職責(zé)和工作重點(diǎn)，在一定程度上彌補(bǔ)了礦政管理專(zhuān)業(yè)力量的不足，但目前也存在督察工作不到位、督察機(jī)制不健全、督察效果不實(shí)、政府預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因聘任的督察員基本上是地質(zhì)勘查領(lǐng)域的在職專(zhuān)家，按有關(guān)規(guī)定列入年度計(jì)劃，但實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理的相關(guān)業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)難以處置，無(wú)法保證必要的車(chē)輛、設(shè)備以及涉及野外人身安全等問(wèn)題，礦山督察體制不順，機(jī)制不活，督察員缺乏積極性、主動(dòng)性，導(dǎo)致礦山督察日常工作受到很大影響，監(jiān)管職責(zé)難以落實(shí)到位。由于監(jiān)管工作人員不足，基層特別是市、縣、鄉(xiāng)層級(jí)的監(jiān)管難以到位等問(wèn)題凸顯。在當(dāng)前“放、管、服”改革深入推進(jìn)的形勢(shì)下，如何立柱架梁，建立一套科學(xué)高效的監(jiān)管模式，這也是礦政管理部門(mén)亟須思考和解決的問(wèn)題。

3 完善我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管的意見(jiàn)建議

面對(duì)新常態(tài)下礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)中日益顯化的新變化、新情況、新問(wèn)題，謀求礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)精明監(jiān)管的新格局，持續(xù)培育新時(shí)代新形勢(shì)下的監(jiān)管新動(dòng)能，關(guān)鍵在于管理制度的細(xì)化打磨和不斷完善。

3.1 整合監(jiān)管職權(quán)，明確監(jiān)管責(zé)任

黨的十九大報(bào)告中指出：“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”。這是健全自然資源管理制度的一項(xiàng)重大改革，目標(biāo)是逐步建立產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)邊界清晰、管理劃分明晰的制度體系，明確整合諸多監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)[6]。

礦產(chǎn)資源作為自然資源的一部分，其勘查開(kāi)發(fā)往往會(huì)涉及到農(nóng)田、水資源、生態(tài)安全等保護(hù)職責(zé)，這些自然資源納入不同的政府管理部門(mén)，因規(guī)劃建設(shè)環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)政策間的銜接不協(xié)調(diào)；市場(chǎng)管理尺度不一，設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入許可條件和監(jiān)管目標(biāo)的不同，等等，相互間的溝通容易不暢，無(wú)法有效整合資源信息并發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，黨的十九大報(bào)告中明確提出了“三個(gè)統(tǒng)一”的有關(guān)要求。筆者認(rèn)為，解決我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管問(wèn)題的根本出路，除了加強(qiáng)相關(guān)管理部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)外，應(yīng)重點(diǎn)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門(mén)對(duì)自然資源的管理，打通監(jiān)管中的“中梗阻”[7]。積極推進(jìn)一元化的自然資源管理職權(quán)整合，把自然資源管理職權(quán)統(tǒng)一納入一個(gè)部門(mén)，以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源監(jiān)管模式，建立健全自然資源綜合管理體系，明確監(jiān)管責(zé)任，使過(guò)去條塊分割的部門(mén)及其法律政策有機(jī)融合起來(lái)，保障不同監(jiān)管者之間制定政策的一致性與協(xié)調(diào)性，從而實(shí)現(xiàn)共享信息、節(jié)約政府資源及提高監(jiān)管效率的目標(biāo)。

3.2 完善礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)制度建設(shè)

礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管作為盡職盡責(zé)保護(hù)、節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源的重要抓手，是一項(xiàng)環(huán)環(huán)相扣的管理體系?？傮w上看，我國(guó)當(dāng)前礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理的行政法規(guī)和專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性規(guī)定為補(bǔ)充的全方位、多層次的監(jiān)督管理體系，現(xiàn)已基本完備，有章可循。為了使礦產(chǎn)資源得到科學(xué)保護(hù)與合理利用，必須不斷健全相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)完善立法明確相關(guān)主體的行為規(guī)范，為政府監(jiān)管提供執(zhí)法依據(jù)，同時(shí)強(qiáng)化并落實(shí)監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制。目前正在對(duì)我國(guó)勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管進(jìn)行深層次的改革，真正難點(diǎn)在于新技術(shù)條件下的權(quán)威監(jiān)管制度擇優(yōu)篩選問(wèn)題，選擇哪些最好的監(jiān)管方式，使建立監(jiān)管制度的目的得以充分體現(xiàn)，這也是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的必要條件。因此，需要加快修訂礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)管的內(nèi)容及重點(diǎn)法制化、制度化、規(guī)范化，為監(jiān)管樹(shù)立權(quán)威依據(jù)。

第一，加強(qiáng)事前管控，既管主體也管行為。嚴(yán)格礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和條件，對(duì)環(huán)境恢復(fù)治理、與原住民協(xié)商等相關(guān)方案進(jìn)行認(rèn)真審查，通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理以避免或降低負(fù)外部性發(fā)生的可能。

第二，強(qiáng)化事中、事后勘查開(kāi)發(fā)行為監(jiān)管。全面實(shí)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案同步編制、同步審查、同步實(shí)施的“三同時(shí)”制度，加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)方面的監(jiān)管。礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，重點(diǎn)監(jiān)督礦業(yè)主體的具體行為是否符合法律規(guī)定，包括是否存在無(wú)證勘查、無(wú)證采礦、越界開(kāi)采、未依法繳納相關(guān)費(fèi)用等違法違規(guī)行為。必要時(shí)應(yīng)責(zé)令停產(chǎn)整改。對(duì)于事后的礦山關(guān)閉環(huán)節(jié)，需要監(jiān)督礦山環(huán)境治理責(zé)任是否得到有效落實(shí)等。

3.3 充實(shí)礦產(chǎn)資源監(jiān)管力量，創(chuàng)新監(jiān)管手段

礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管，要求更多地在勘查開(kāi)發(fā)的具體行為下功夫，從市場(chǎng)準(zhǔn)入的主體監(jiān)管轉(zhuǎn)向行為監(jiān)管，注重事中、事后監(jiān)管，而不是“從頭管到腳”。一旦礦業(yè)企業(yè)獲得探礦權(quán)、采礦權(quán)，日常監(jiān)管應(yīng)突出主動(dòng)監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)時(shí)了解企業(yè)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)情況[8]。但從現(xiàn)實(shí)監(jiān)管力量上看，政府監(jiān)管具有視野有限的缺陷，對(duì)于相關(guān)違法違規(guī)行為，會(huì)因?yàn)槿藛T力量的不足導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管缺位的問(wèn)題；對(duì)所發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中具體的違法行為做出處罰，相對(duì)于廣泛的違法行為，具有偶發(fā)性和個(gè)別性的特點(diǎn)，難以全面打擊。而礦區(qū)居民及市場(chǎng)的監(jiān)督資源較為豐富，他們的力量是常態(tài)化存在的。因此，強(qiáng)調(diào)行政力量監(jiān)管的同時(shí)，還應(yīng)重視公眾的監(jiān)督力量和常態(tài)性發(fā)現(xiàn)，既能監(jiān)督政府是否存在執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位等問(wèn)題，又可以對(duì)政府監(jiān)管力量的薄弱加以補(bǔ)充，強(qiáng)化市場(chǎng)的作用，提高行政監(jiān)管效率與服務(wù)水平。

鑒于目前礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管在時(shí)間、人員、經(jīng)費(fèi)及體制機(jī)制上存有不足，在某些監(jiān)管環(huán)節(jié)可以嘗試引進(jìn)類(lèi)似監(jiān)理機(jī)構(gòu)的第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)督的做法，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)礦山企業(yè)實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)督察。這是對(duì)政府監(jiān)管和礦山督察缺位的一個(gè)有效補(bǔ)充。當(dāng)然，要循序漸進(jìn)、分階段進(jìn)行[9]。同時(shí)，要依靠科技創(chuàng)新監(jiān)管手段，可通過(guò)科技系統(tǒng)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行智能監(jiān)管，建立聯(lián)網(wǎng)批后監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)。健全“黑名單”制度，對(duì)礦山企業(yè)違法行為進(jìn)行懲戒，探索以政府部門(mén)監(jiān)管為主體、群眾監(jiān)督為補(bǔ)充、科技監(jiān)督為依托的監(jiān)督模式。

4 結(jié)語(yǔ)

礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，全面深化改革，采取新舉措、探索新路徑。本文關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管的論述，是新形勢(shì)下自然資源管理體制改革背景下需要統(tǒng)籌研究的問(wèn)題，重點(diǎn)在于整合各類(lèi)自然資源監(jiān)管職權(quán)，同步研究建立礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，健全制度內(nèi)容，創(chuàng)新監(jiān)管路徑與方式，進(jìn)一步提升礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管水平與效能。