■ 陳煒華/李小瑛

（陜西地礦集團(tuán)有限公司，西安 710054）

0 引言

黨的十九大報(bào)告指出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)優(yōu)先的新形勢(shì)下，對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格的限制，彌補(bǔ)礦產(chǎn)資源開發(fā)留下的歷史欠賬，符合“重典治亂”的基本理念[1]。按照目前的政策要求，探礦和采礦行為必須全面退出自然保護(hù)區(qū)已是大勢(shì)所趨,但如何退出，礦業(yè)權(quán)人如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

以陜西省為例，陜西是礦產(chǎn)資源、能源大省，截至2015年，全國(guó)登記在冊(cè)的自然保護(hù)區(qū)2740處，其中陜西省內(nèi)有60處，礦產(chǎn)資源能源勘查開發(fā)工作區(qū)與自然保護(hù)區(qū)在省內(nèi)重合度并不是很高，即便如此，在政策執(zhí)行中也遇到了很多困難，從全國(guó)范圍來看，難度更是可想而知。當(dāng)前，關(guān)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出問題主要集中在以下幾個(gè)方面：一是缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的指導(dǎo)意見和制度規(guī)定，各省（區(qū)、市）在執(zhí)行過程中尺度難以把握，具體落實(shí)難以到位，其核心問題是退出涉及到的補(bǔ)償資金的額度和來源不好確定；二是部分自然保護(hù)區(qū)范圍尚無(wú)具體坐標(biāo)或最終邊界，無(wú)法與礦業(yè)權(quán)進(jìn)行疊合分析，直接影響礦業(yè)權(quán)是否位于保護(hù)區(qū)的界定；三是國(guó)家層面仍未明確具體退出期限，部分地方政府以及礦業(yè)權(quán)人認(rèn)為在具體退出時(shí)限到來之前，仍能繼續(xù)開采，到期了的礦業(yè)權(quán)仍不斷提出延續(xù)訴求。上述困難和問題都亟待解決。

1 礦業(yè)權(quán)不合理退出存在的隱患

1.1 對(duì)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大沖擊

生產(chǎn)是社會(huì)發(fā)展的源動(dòng)力。礦業(yè)發(fā)展多年，已然形成集礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、選冶、加工、深加工等規(guī)?；?、集約化產(chǎn)業(yè)鏈，各類礦產(chǎn)品已被廣泛應(yīng)用于社會(huì)各大領(lǐng)域，即便當(dāng)前國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源需求導(dǎo)向發(fā)生明顯變化的今天，但并不意味著傳統(tǒng)資源需求降低。城市就是礦產(chǎn)品的有序堆積體，所以礦業(yè)發(fā)展對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響是深遠(yuǎn)的，長(zhǎng)期以來一直是經(jīng)濟(jì)支柱，如果全面停止了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)，尤其是礦產(chǎn)資源與自然保護(hù)區(qū)高度富集地區(qū)，會(huì)對(duì)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)造成很大壓力，這不僅不符合現(xiàn)代發(fā)展理念，而且有可能引發(fā)一系列的社會(huì)問題。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的矛盾已是一個(gè)長(zhǎng)期問題，在其他領(lǐng)域這種矛盾凸顯或許更早，有的已找到解決或者平衡這一矛盾的出路，比如工業(yè)化工廢物的排放，也沒有出現(xiàn)“一刀切”全面關(guān)停的情況，隨著廢物排放技術(shù)改造升級(jí)，已然有效地解決了這一矛盾。由此可見，礦業(yè)行為與自然保護(hù)區(qū)之間的矛盾是可以調(diào)節(jié)，也有辦法調(diào)節(jié)的。

1.2 損害了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益

通過正常合法途徑出讓、轉(zhuǎn)讓的礦業(yè)權(quán)，都受法律保護(hù)，而且礦業(yè)權(quán)人每年還會(huì)向國(guó)家支付不少的使用費(fèi)，加之其不可確定的未來價(jià)值，若是以“一刀切”的方式全部退出，勢(shì)必會(huì)損害礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，有失公允。一方面，有的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目生產(chǎn)并未涉及生態(tài)破壞或者對(duì)生態(tài)的影響仍在環(huán)境自我修復(fù)能力的范圍內(nèi)，這樣被終止顯然有些無(wú)辜；另一方面，就算是給予補(bǔ)償資金，也只是一次性的，而項(xiàng)目的生產(chǎn)是長(zhǎng)期的，資源量的潛在價(jià)值姑且不說，礦產(chǎn)品價(jià)格也會(huì)隨時(shí)間波動(dòng)，補(bǔ)償資金很難做到合理。國(guó)家倡導(dǎo)依法治國(guó)，但在礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保護(hù)方面卻缺失相關(guān)法律支撐。做到有法可依，這不僅僅是礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保障的需要，同時(shí)也是執(zhí)行礦業(yè)權(quán)退出的法律依據(jù)。

2 涉及礦業(yè)權(quán)退出的自然保護(hù)區(qū)概念理解

自然保護(hù)區(qū)定義上分為廣義和狹義兩種。廣義的自然保護(hù)區(qū)，是指受國(guó)家法律特殊保護(hù)的各種自然區(qū)域的總稱，不僅包括自然保護(hù)區(qū)本身，而且包括國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺跡地等各種保護(hù)地區(qū)。狹義的自然保護(hù)區(qū)，是指以保護(hù)特殊生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)研究為主要目的而劃定的自然保護(hù)區(qū)，即嚴(yán)格意義的自然保護(hù)區(qū)。

由于自然保護(hù)區(qū)建立的目的、要求和本身所具備的條件不同，其存在的類型就多種多樣，保護(hù)的主要對(duì)象也各不相同，所以礦業(yè)行為是否對(duì)所有的自然保護(hù)區(qū)構(gòu)成破壞這一點(diǎn)還有待商榷。筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)該明確涉及到礦業(yè)權(quán)退出的自然保護(hù)區(qū)的定義和概念[2]；其次，明確了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)行為產(chǎn)生一定不良影響后，還應(yīng)該科學(xué)地分析其影響效應(yīng)。以陜西省為例，礦產(chǎn)勘查進(jìn)行到槽探施工階段，陜南的探槽不到一年時(shí)間就會(huì)被再生植被所覆蓋，基本無(wú)蹤跡；而陜北的探槽則會(huì)很長(zhǎng)一段時(shí)間保留下來，植被也較難恢復(fù)。何謂生態(tài)資源破壞？生態(tài)資源大多為可再生資源,資源的再生率是反映資源狀況的重要指標(biāo)。一般來說,生態(tài)資源的使用會(huì)出現(xiàn)3種情況：①生態(tài)資源的消耗量小于或等于資源的再生量,這時(shí),屬于可持續(xù)使用,不存在生態(tài)資源破壞問題；②生態(tài)資源的消耗量大于資源的再生量,這時(shí),生態(tài)資源已屬非可持續(xù)使用類型,因而出現(xiàn)資源破壞問題；③資源使用方式的不合理變更,此時(shí)的破壞力度往往比②更高。生態(tài)資源破壞是針對(duì)②與③而言的，有其科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)[3]。

如果對(duì)自然保護(hù)區(qū)不能根據(jù)具體的實(shí)際情況加以保護(hù)，不以評(píng)估量化為依據(jù)，不僅達(dá)不到應(yīng)有的防治效果，反而會(huì)干擾到生態(tài)保護(hù)方方面面的政策制定，影響社會(huì)正常的生產(chǎn)與發(fā)展。所以科學(xué)地對(duì)待生態(tài)，以科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)量化界定生態(tài)資源破壞，這不僅僅是礦業(yè)生態(tài)的迫切需要，同時(shí)也是環(huán)境保護(hù)的基本前提。

3 構(gòu)建良性礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制分析

綜上所述，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出勢(shì)必對(duì)各方面的權(quán)益造成影響，這個(gè)權(quán)益小到關(guān)乎到每個(gè)礦業(yè)權(quán)人的合法利益，大到礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如何將影響降到最低，做到兩者之間的平衡，才是問題的關(guān)鍵。筆者試從以下幾個(gè)方面分析論述，以期既能基本保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，又能形成良性的礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制。

3.1 自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的研究對(duì)象

礦業(yè)權(quán)包含采礦權(quán)和探礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)退出的研究對(duì)象也應(yīng)是這兩者。現(xiàn)階段，各個(gè)地區(qū)都在加緊出臺(tái)礦業(yè)權(quán)退出的意見，也許是考慮到礦產(chǎn)開發(fā)對(duì)環(huán)境破壞的程度和涉及利益相對(duì)較大，采礦權(quán)的退出一直是關(guān)注的熱點(diǎn)，而對(duì)于探礦權(quán)退出則認(rèn)為處理相對(duì)容易，處理辦法也比較簡(jiǎn)單，忽略了這一方面的研究，有的地方甚至對(duì)于涉及生態(tài)紅線的探礦權(quán)設(shè)立直接取消，筆者認(rèn)為這是不妥的。以陜西省為例，2017年7月，陜西省國(guó)土資源廳出臺(tái)了《關(guān)于終止或調(diào)整各類保護(hù)區(qū)地勘基金項(xiàng)目的通知》（陜國(guó)土資發(fā)〔2017〕72號(hào)），明確規(guī)定：“凡基金項(xiàng)目圈定的主要礦（化）體出露在保護(hù)區(qū)內(nèi)的，或大部分工作區(qū)與保護(hù)區(qū)重疊的，立即中止實(shí)施”。幾十個(gè)地勘基金項(xiàng)目被中止或調(diào)整，這樣做看似解決了問題，實(shí)則可能會(huì)出現(xiàn)更多的問題。

一方面，隨著我國(guó)常規(guī)礦產(chǎn)探明儲(chǔ)量的增加，特別是全球礦產(chǎn)品市場(chǎng)供過于求、礦產(chǎn)品價(jià)格下跌，我國(guó)能夠從世界市場(chǎng)獲得必要的大宗礦產(chǎn)的情況下，國(guó)家和社會(huì)資本對(duì)于常規(guī)礦產(chǎn)勘查的投入有所減少，直接導(dǎo)致了地勘項(xiàng)目銳減，如果此時(shí)為數(shù)不多的項(xiàng)目又因觸碰了生態(tài)紅線被強(qiáng)行停止，這無(wú)疑對(duì)已不景氣的地勘行業(yè)又是沉重一擊。

另一方面，即便常規(guī)能源供大于求，但“三稀”礦產(chǎn)和一些戰(zhàn)略性礦產(chǎn)是新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。伴隨著新能源發(fā)展、“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略實(shí)施、制造業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及產(chǎn)品升級(jí)換代的不斷推進(jìn)，這些礦產(chǎn)資源需求會(huì)越來越大，我們必須進(jìn)一步探明其儲(chǔ)備情況，作為資源保障基礎(chǔ)。如果自然保護(hù)區(qū)內(nèi)這些礦產(chǎn)資源潛力巨大，放棄進(jìn)一步調(diào)查損失是巨大的。近年，石墨烯的應(yīng)用發(fā)展迅速，尤其是在電池應(yīng)用上將會(huì)改寫人類動(dòng)力發(fā)展的歷史，而石墨烯的原材料就是晶質(zhì)石墨礦，以陜西省地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目為例，陜西省留壩縣桑園壩地區(qū)金礦預(yù)查項(xiàng)目，經(jīng)初步估算晶質(zhì)石墨礦可達(dá)200萬(wàn)噸，因礦區(qū)東部大部與桑園國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重疊而被迫停止。其他還有與嘉陵江魚類保護(hù)區(qū)有重疊的鳳縣黃牛鋪鎮(zhèn)九子溝一帶稀土礦地質(zhì)調(diào)查等十幾處戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目均因涉及到自然保護(hù)區(qū)范圍而被叫停。這些省基金項(xiàng)目前期已做大量工作，突然停止，可謂前功盡棄，既浪費(fèi)了人力、財(cái)力，也浪費(fèi)了資源，這些情況都應(yīng)予以重視。

筆者認(rèn)為，采礦權(quán)采的是當(dāng)下，探礦權(quán)探的是未來，對(duì)待探礦權(quán)退出應(yīng)更加重視，應(yīng)分類酌情考慮，研究形成符合國(guó)情、省情的退出機(jī)制。

3.2 自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

堅(jiān)持綠色發(fā)展，以資源節(jié)約推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧共處，始終是地質(zhì)工作的核心任務(wù)。2009年，李克強(qiáng)在中國(guó)國(guó)際礦業(yè)大會(huì)上指出，要“推動(dòng)科技創(chuàng)新，發(fā)展綠色礦業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源開采和利用效率?！盵4]自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)更應(yīng)該率先垂范，努力實(shí)現(xiàn)礦業(yè)技術(shù)升級(jí)，有效減少礦業(yè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞及影響。這里提到的技術(shù)升級(jí)，主要包含兩個(gè)方面。

一個(gè)方面是礦業(yè)勘查的技術(shù)創(chuàng)新，如槽探與鉆孔的施工工藝等。以陜西地礦集團(tuán)公司為例，在多個(gè)礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目中，采用淺鉆代替槽探，取得了不錯(cuò)的效果。同時(shí)傳統(tǒng)的探礦手段并沒有后期對(duì)土壤、植被恢復(fù)這一項(xiàng)，如果在不影響生產(chǎn)效益的前提下可以完成后期的恢復(fù)治理，也不失為一種辦法。

另一個(gè)方面是礦業(yè)開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新，探索資源節(jié)約集約和循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式[5]，主要表現(xiàn)在開采方式、尾礦處理、選冶技術(shù)等方法上。例如煤炭的高效、清潔利用和可持續(xù)發(fā)展就為我國(guó)的能源革命提供了方向，不是“去煤”，而是“凈煤”，即煤炭潔凈化，把煤炭開采和利用對(duì)社會(huì)的影響降到最低程度。比如，過去我國(guó)生產(chǎn)乙烯是用石油做原料，現(xiàn)在可以“煤變油”，實(shí)際上是“煤代油”，就是用煤制作乙烯。目前，全國(guó)大概已建成18套煤制烯烴裝置，年生產(chǎn)能力1000萬(wàn)噸乙烯[6]。由此可見，煤炭相比其他資源的開發(fā)利用更為先進(jìn)，更具前瞻性，可作為其他資源的發(fā)展導(dǎo)向。

4 自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出制度的建議

4.1 制定有針對(duì)性、科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

筆者查閱了大量環(huán)境保護(hù)條例，比如《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》及損害調(diào)查等，基本都是生態(tài)環(huán)境概略性、綱領(lǐng)性的相關(guān)條例，針對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)保技術(shù)規(guī)范還是空白。所以制定科學(xué)細(xì)化的自然保護(hù)區(qū)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)務(wù)之急，這不僅能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的重視程度，也能對(duì)自然保護(hù)區(qū)一切生產(chǎn)行為包括礦業(yè)行為起到法律法規(guī)上的約束作用，做到有法可依、有章可循。

4.2 制定自然保護(hù)區(qū)礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法

現(xiàn)已被破壞的生態(tài)環(huán)境急待治理，如果讓政府去做，勢(shì)必需要更多的人力、財(cái)力。俗話說，解鈴還需系鈴人，如果讓礦權(quán)人對(duì)已被破壞的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行治理，對(duì)即將開展工作的自然保護(hù)區(qū)做好防護(hù)，這樣既能使礦業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保證礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，也明確了環(huán)境保護(hù)與治理的主體,避免生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任不清[7]。同時(shí)，由于當(dāng)前礦業(yè)進(jìn)入一個(gè)發(fā)展瓶頸期，找礦工作轉(zhuǎn)型勢(shì)在必然，如何轉(zhuǎn)成為行業(yè)焦點(diǎn)，如果讓礦業(yè)隊(duì)伍進(jìn)入到環(huán)境恢復(fù)的領(lǐng)域，能為其提供更多舞臺(tái)，不失為轉(zhuǎn)型新的思路。

早期，國(guó)家對(duì)礦業(yè)開發(fā)在環(huán)境上的要求僅表現(xiàn)為收取礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，這樣做對(duì)環(huán)境保護(hù)并沒有起到預(yù)期效果?；谶@種原因，2017年11月財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2017〕638號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），明確落實(shí)了企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)主體責(zé)任，通過建立基金的方式，籌集治理恢復(fù)資金，并建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，具有普遍的指導(dǎo)性。筆者認(rèn)為，根據(jù)《指導(dǎo)意見》的原則，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)的具體實(shí)際情況，制定“自然保護(hù)區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法”是亟待解決的問題。

《指導(dǎo)意見》主要依據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案確定治理恢復(fù)費(fèi)用。筆者認(rèn)為，考慮到自然保護(hù)區(qū)的重要性、特殊性，在建立基金時(shí)，除了根據(jù)已有的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案，同時(shí)還應(yīng)結(jié)合自然保護(hù)區(qū)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)評(píng)價(jià)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境狀況和礦業(yè)開發(fā)的破壞影響程度，融入生態(tài)資源破壞的經(jīng)濟(jì)損失量，從而確定出最終的治理恢復(fù)費(fèi)用。在設(shè)計(jì)開采年限內(nèi)，此費(fèi)用從礦業(yè)開發(fā)收益中按照產(chǎn)量比例等方法攤銷，由礦業(yè)權(quán)人專款專用，礦業(yè)主管單位對(duì)其實(shí)施嚴(yán)格的財(cái)務(wù)審查。這樣就能促進(jìn)形成良性的自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制。以自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)為例，根據(jù)其特有的功能特征，治理恢復(fù)費(fèi)用定額自然很高，當(dāng)?shù)V業(yè)開發(fā)行為在支付這項(xiàng)費(fèi)用后已不能滿足基本的收益狀況時(shí)，自然會(huì)退出，同時(shí)也不影響自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有能力承擔(dān)這一責(zé)任的其他合理項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 加強(qiáng)分類監(jiān)督管理，形成良性礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制

對(duì)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有能力對(duì)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)承擔(dān)責(zé)任的其他礦業(yè)權(quán)一定要加強(qiáng)監(jiān)督，按期檢查。一是依據(jù)自然保護(hù)區(qū)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境損害鑒定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其影響進(jìn)行評(píng)估。二是檢查其環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的資金落實(shí)情況。根據(jù)檢查結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類處理：對(duì)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目可允許其繼續(xù)投入生產(chǎn)；對(duì)于達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、資金落實(shí)基本到位的項(xiàng)目，經(jīng)過論證，進(jìn)一步提高其環(huán)境保護(hù)與修復(fù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并按期再次檢查；對(duì)于資金落實(shí)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的礦業(yè)權(quán)，可酌情采取大額罰金處罰或勒令其退出的決定。如此可基本形成良性的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理機(jī)制。

5 結(jié)語(yǔ)

本文僅從自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的退出和權(quán)益保護(hù)方面淺顯論述，但是礦業(yè)權(quán)面臨的生態(tài)紅線卻不僅僅是自然保護(hù)區(qū)[8]，還有河流保護(hù)帶、海拔標(biāo)高范圍等等。國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度很大，這也為我們的生產(chǎn)發(fā)展指明了方向，但是如何樹立科學(xué)的生態(tài)觀、發(fā)展觀也是大家值得深思的。