■ 桑雨青

（江蘇省有色金屬華東地質(zhì)勘查局資源經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)化研究中心，南京 210007）

1 問題的提出

自2013年9月和10月習(xí)近平總書記在出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞期間先后提出“一帶一路”倡議以來，2014年至2016年，中國同“一帶一路”沿線國家貿(mào)易總額超過3萬億美元。中國對“一帶一路”沿線國家投資累計超過500億美元①。從2013年到2017年，僅四年的時間，“一帶一路”建設(shè)取得了豐碩成果。

“一帶一路”建設(shè)包含的內(nèi)容十分豐富，但是合作方向主要是互聯(lián)互通、貿(mào)易便利化和產(chǎn)能合作，而礦業(yè)是推進國際產(chǎn)能合作的重點領(lǐng)域。2015年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于推進國際產(chǎn)能合作和裝備制造合作的指導(dǎo)意見》明確列出了包括鋼鐵有色行業(yè)、建材行業(yè)、軌道交通裝備、境外電力項目、資源開發(fā)與化工產(chǎn)業(yè)等在內(nèi)的11個國際產(chǎn)能合作重點領(lǐng)域和合作方向。這為我國地礦企業(yè)加強境外投資提供了良好的契機。

“一帶一路”建設(shè)涉及亞、非、歐三大洲的64個國家。大部分沿線國家礦產(chǎn)資源豐富，且與我國的礦產(chǎn)資源在礦產(chǎn)品供需和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面形成互補。如中亞的油氣，泰國、老撾的鉀鹽等是與我國發(fā)展密切相關(guān)的大宗礦產(chǎn)品，而我國豐富的鎢礦、稀土也為沿線國家所需[1]。“一帶一路”沿線國家大多為發(fā)展中國家，與我國有著共同的利益訴求。30多年的快速發(fā)展促使我國在礦業(yè)開發(fā)方面積累了融資、技術(shù)、管理等各種經(jīng)驗，可以為沿線國家的礦業(yè)開發(fā)提供資本和技術(shù)支持，實現(xiàn)雙邊或多邊的互利共贏。因此，在“一帶一路”建設(shè)的背景下，鼓勵地礦企業(yè)“走出去”，對我國提升礦產(chǎn)資源配置能力、調(diào)節(jié)過剩產(chǎn)能、逐步參與和主導(dǎo)國際礦業(yè)規(guī)則具有非常重要的意義。

盡管在“一帶一路”建設(shè)地礦企業(yè)進行境外投資合作具有必要性，但我們必須同時認(rèn)識到在“走出去”的過程中充滿了風(fēng)險和挑戰(zhàn)?！耙粠б宦贰毖鼐€國家數(shù)量眾多，社會制度、政治經(jīng)濟發(fā)展情況、法律體系、民族宗教文化都各不相同，對外開放程度、法治狀況、社會治安、市場化水平差異較大，且主要資源豐富國家多為新興市場國家，礦業(yè)投資風(fēng)險高，有的政局動蕩、政策波動大，甚至涉及到宗教、民族矛盾，恐怖主義等[2]。而礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)本身又屬于技術(shù)密集型、資金密集型行業(yè)，資金需求量大，資本回收周期長，運營維護不易，這更加大了地礦企業(yè)境外投資的風(fēng)險。因此，2017年8月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等四部門制訂的《關(guān)于進一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，特別指出“在審慎評估經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥參與境外油氣、礦產(chǎn)等能源資源勘探和開發(fā)”。

我國企業(yè)進行境外投資遇到的風(fēng)險主要有政治風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險和法律風(fēng)險，而政治風(fēng)險和商業(yè)風(fēng)險往往表現(xiàn)為法律風(fēng)險，某些情況下，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險只是法律風(fēng)險的一種表現(xiàn)形式[3]。因此，識別并防范法律風(fēng)險是我國企業(yè)走出去參與“一帶一路”建設(shè)的必然要求，也是保障地礦企業(yè)境外投資利益的關(guān)鍵。

2 “一帶一路”建設(shè)下地礦企業(yè)境外投資法律風(fēng)險類別

法律風(fēng)險的識別是應(yīng)對法律風(fēng)險的基礎(chǔ)，以下將分別從投資準(zhǔn)入、勞工、環(huán)境保護、稅收、知識產(chǎn)權(quán)等五個主要方面介紹“一帶一路”建設(shè)下地礦企業(yè)境外投資可能遇到的法律風(fēng)險。

2.1 投資準(zhǔn)入的法律風(fēng)險

礦業(yè)投資一般涉及到“一帶一路”沿線國家的國計民生，出于保護本國利益的考慮，當(dāng)?shù)卣鶗O(shè)置嚴(yán)格的投資準(zhǔn)入門檻，在投資準(zhǔn)入行業(yè)、范圍、股權(quán)比例等方面做出限制規(guī)定。例如俄羅斯國內(nèi)戰(zhàn)略性行業(yè)限制外資進入及經(jīng)營，戰(zhàn)略性行業(yè)其中包括聯(lián)邦級的地下資源區(qū)塊開發(fā)、水下資源[4]。沿線國家的外資審批制度以及資本轉(zhuǎn)移的規(guī)定等均對地礦企業(yè)境外投資有實質(zhì)性的影響。如果地礦企業(yè)沒有充分了解目標(biāo)國家的投資準(zhǔn)入制度，在投資開發(fā)的過程中很有可能遭遇法律風(fēng)險。

2.2 勞工的法律風(fēng)險

礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)屬于技術(shù)密集型行業(yè)，對技術(shù)人才的要求很高，并且考慮到“一帶一路”沿線國家大多不是英語國家，交流存在很大障礙，因此派遣國內(nèi)的技術(shù)及管理人才去沿線國家工作是必要的。不少“一帶一路”沿線國家失業(yè)率很高，因此它們對我國企業(yè)進行境外投資創(chuàng)造當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機會表示歡迎，但在派遣國內(nèi)人才方面一般就會受到嚴(yán)格的勞工政策的限制。另外，大多數(shù)沿線國家與我國尚未簽訂避免雙重征收社保費協(xié)議，境外務(wù)工人員的社保費用無法減免，這就增加了境外投資的運營成本，間接增加了投資風(fēng)險。

除上述方面以外，還需注意平等就業(yè)、勞動保障、反歧視、裁員補償?shù)确矫婵赡艽嬖诘姆娠L(fēng)險。

2.3 環(huán)境保護的法律風(fēng)險

在礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展成為全球共識的大背景下，“一帶一路”沿線國家對外資企業(yè)的環(huán)保要求也比以前嚴(yán)格。例如在波蘭進行礦產(chǎn)開采必須符合環(huán)境保護規(guī)定，須向環(huán)境保護部門申請?zhí)貏e許可，某些情況下可向當(dāng)?shù)乜h長申請。經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)禁止從事硬煤和褐煤開采[4]。地礦企業(yè)進行境外投資如果違反了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境法律和標(biāo)準(zhǔn)，將會承受嚴(yán)重的法律風(fēng)險。

2.4 稅收的法律風(fēng)險

“一帶一路”沿線國家由于國情不同，在稅收種類、稅收待遇上有很大差別，如果不了解目標(biāo)國家的稅收制度和優(yōu)惠政策，很可能在境外投資中面臨復(fù)雜的稅收法律風(fēng)險。例如印度的稅收體系大體上分為中央政府、邦政府和地方政府三級，其中26個邦不但有跨邦稅，還有“進城稅”，各行業(yè)的稅收名目更是花樣繁多[4]。了解目標(biāo)國家的稅收政策還要細(xì)化到目標(biāo)行業(yè)。俄羅斯2013年通過對遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)新投資項目提供稅收優(yōu)惠的法案，但是這個優(yōu)惠政策主要適用于工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目，不適用礦業(yè)資源開采和加工[4]。如果地礦企業(yè)不能選擇合理的避稅途徑，很有可能增加投資的法律風(fēng)險。

除此以外，還要考慮重復(fù)征稅的風(fēng)險。盡管我國已經(jīng)與54個“一帶一路”沿線國家簽署了稅收協(xié)定，但是我國實行分國不分項的稅收抵免法，消除重復(fù)征稅不徹底，重復(fù)征稅的法律風(fēng)險仍然需要重視。

2.5 知識產(chǎn)權(quán)的法律風(fēng)險

知識產(chǎn)權(quán)的法律風(fēng)險主要包括兩個方面：一是在境外投資中侵犯了東道國法人或自然人現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)；二是在境外投資中對自身知識產(chǎn)權(quán)保護意識薄弱，造成知識產(chǎn)權(quán)被侵犯?！耙粠б宦贰毖鼐€國家多為新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家，知識產(chǎn)權(quán)法律規(guī)定不完善，對知識產(chǎn)權(quán)的保護措施不到位。在此情況下，我國企業(yè)可以援引沿線國家參與的國際條約在知識產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)定來保護自身的合法權(quán)益。

3 “一帶一路”建設(shè)下地礦企業(yè)境外投資法律風(fēng)險防范

“一帶一路”建設(shè)，法治是重要保障。地礦企業(yè)境外投資是“一帶一路”建設(shè)的重要組成部分，對境外投資法律風(fēng)險的防范應(yīng)當(dāng)堅持“事前預(yù)防、事中控制、事后補救”的原則，并且應(yīng)以“事前預(yù)防”為主。為了有效應(yīng)對地礦企業(yè)境外投資的法律風(fēng)險，應(yīng)從政府和企業(yè)兩個層面采取防范措施。

3.1 政府層面

(1)加強頂層設(shè)計，從國際法和國內(nèi)法兩個方面構(gòu)建法律保障體系。在國際法方面，應(yīng)繼續(xù)推進中國與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)簽訂雙邊及多邊貿(mào)易協(xié)定與投資保護協(xié)定，保護我國投資者在東道國受到公平公正的待遇，同時結(jié)合“一帶一路”建設(shè)的自身特點，以貿(mào)易便利化為核心與其他沿線國家一起構(gòu)建國際貿(mào)易法規(guī)則體系。在國內(nèi)法方面，一是修改對外貿(mào)易法和外國投資法等，完善對外貿(mào)易法律制度，為“一帶一路”建設(shè)下的境外投資提供法律引導(dǎo)；二是完善涉外民商事審判機制，大力開展與沿線國家的司法合作，解決司法管轄沖突[5]。

(2)多部委聯(lián)動協(xié)同，健全境外投資風(fēng)險管控的相關(guān)法律支持服務(wù)體系。“一帶一路”建設(shè)下地礦企業(yè)境外投資管理涉及國資委、發(fā)改委、商務(wù)部、自然資源部等多個部門，應(yīng)當(dāng)整合部門職能，完善境外法律風(fēng)險防范機制，實現(xiàn)信息共享，建立境外投資決策和違規(guī)責(zé)任追究制度，完善國有地礦企業(yè)境外投資審計制度[6]。

(3)強化多邊合作機制作用，建立多層次合作平臺。發(fā)揮上海合作組織（S C O）、中國－東盟“10+1”等現(xiàn)有多邊合作機制的作用，加強與“一帶一路”沿線國家在投資保護、金融、出入境等方面的機制化合作，推動各國相互理解、相互尊重，為地礦企業(yè)境外投資創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

(4)加強對地礦企業(yè)境外投資的指導(dǎo)和監(jiān)督。制訂境外投資經(jīng)營行為規(guī)范，引導(dǎo)企業(yè)建立境外合規(guī)經(jīng)營體系，創(chuàng)建境外投資黑名單，督促企業(yè)開展境外項目法律風(fēng)險評估，做好風(fēng)險預(yù)測，完善安保制度。

(5)加快涉外法律人才的培養(yǎng)。培養(yǎng)相關(guān)法治人才和司法人才，促進我國與“一帶一路”沿線國家司法人才之間的交流，支持法律服務(wù)等中介機構(gòu)的發(fā)展，為地礦企業(yè)境外投資提供法律咨詢服務(wù)，降低境外投資的法律風(fēng)險。

(6)優(yōu)化海外投資保險制度。建設(shè)區(qū)域保險監(jiān)管合作平臺，鼓勵保險機構(gòu)創(chuàng)新業(yè)務(wù)服務(wù)模式，將海外投資保險、中長期出口信用保險等產(chǎn)品相結(jié)合，支持地礦企業(yè)境外投資的需求，為地礦企業(yè)境外投資保駕護航。

3.2 地礦企業(yè)層面

(1)充分開展前期調(diào)研工作，注重信息搜集和風(fēng)險預(yù)判。地礦企業(yè)在進行境外投資前，應(yīng)對投資目標(biāo)所在國的礦業(yè)投資環(huán)境、投資目標(biāo)和投資交易等方面做全面的調(diào)研，并深入了解“一帶一路”沿線國家政府的監(jiān)管要求和國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的相關(guān)規(guī)定。對投資風(fēng)險較大的國家，謹(jǐn)慎考慮投資決策。當(dāng)前，地礦企業(yè)有多種途徑可以全面查詢“一帶一路”沿線國家的詳細(xì)信息，例如“一帶一路”官方網(wǎng)站等。

(2)推進地礦企業(yè)的合規(guī)管理，完善境外投資經(jīng)營管理規(guī)章制度。加強企業(yè)內(nèi)部管理，樹立規(guī)則意識，健全以經(jīng)濟合同審查、規(guī)章制度審查和重要投資決策審查為主要環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險防范機制，將法律風(fēng)險防范納入投資的總體規(guī)劃。

(3)借力中介機構(gòu)，利用內(nèi)外部資源。礦業(yè)方面的境外投資項目往往運營期長、資金需求大，涉及多個參與方，單憑地礦企業(yè)自身能力恐怕無法實現(xiàn)法律風(fēng)險的有效防范。需聘用境內(nèi)外的中介機構(gòu)，為境外投資提供盡職調(diào)查、設(shè)計投資結(jié)構(gòu)、項目談判、合同起草和審核等方面的法律服務(wù)。2017年7月29日，“一帶一路”法律服務(wù)協(xié)作體在四川成都正式成立，境內(nèi)外33家律師事務(wù)所成為第一批成員單位[7]。除了聘請律師事務(wù)所以外，地礦企業(yè)還可以積極向保險機構(gòu)投保，向政府尋求支持幫助，與同行企業(yè)交流經(jīng)驗、共享信息，共同“走出去”。

(4)重視爭端解決的風(fēng)險管理，創(chuàng)設(shè)有效的爭端解決機制。地礦企業(yè)要善用雙邊或多邊投資保護協(xié)議，在涉外合同中掌握爭端解決的主動權(quán)，因地制宜、因事制宜，爭取有利的訴訟或仲裁地點、機構(gòu)和所適用的法律及規(guī)則，在項目初始就設(shè)計爭端解決方案，確保符合自身利益需求。