■ 李顯冬/陳佩云

（中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

1 我國自然資源的立法概況

自然資源是指在自然界中廣泛存在，并能為人類所利用的自然要素。其具有可用性、空間分布不均勻性和整體性等賦存特點(diǎn)。

在可持續(xù)發(fā)展理念貫徹落實(shí)和建設(shè)法治中國的浪潮中，我國在自然資源立法方面取得了相當(dāng)大的成就。自《森林法》頒布以來，接續(xù)頒布了《草原法》《林業(yè)法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《領(lǐng)海和毗連區(qū)法》等一大批自然資源單行法，更有其它涉及自然資源的立法或司法解釋、行政法規(guī)、地方性立法和政府規(guī)章等諸多法律規(guī)范，再加上我國參與的《海洋法公約》和《生物多樣性公約》等多個(gè)國際條約，已經(jīng)形成基本的自然資源基本法律規(guī)范系統(tǒng)。

總體上，有關(guān)立法已涵蓋自然資源開發(fā)利用的各方面，滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般需求，于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、文明協(xié)調(diào)發(fā)展中起著規(guī)制作用[1]。

2 我國現(xiàn)行自然資源立法之缺陷

2.1 自然資源立法體系不完善

傳統(tǒng)法學(xué)理論中，法律體系是由一個(gè)國家的全部法律規(guī)范（規(guī)則），根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則劃分成相互具有內(nèi)在聯(lián)系的各部門法構(gòu)成。自然，各部門法的整體即所謂法律體系[2]。

傳統(tǒng)部門法實(shí)際上是不涉及國際法的，僅涵蓋國內(nèi)法。故法律體系分為憲法及與憲法相關(guān)之法、民商法、行政法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等，大陸法系統(tǒng)稱為“六法”。

傳統(tǒng)理論上，不但認(rèn)為法律體系的所有部門法應(yīng)統(tǒng)一，且各部門法間亦需協(xié)調(diào)。我國多以行政手段調(diào)整自然資源的管理、配置和保護(hù)，多從本部門本系統(tǒng)的利益出發(fā)來制定具體的措施[3]。此種行政委托立法超不出自然資源行政管理法的范疇，自然難以全面地構(gòu)建綜合的自然資源基本法律規(guī)范系統(tǒng)。

自然資源作為公共資源的重要組成部分，自應(yīng)由市場來配置，屬民法調(diào)整范圍。囿于立法理念上雖不否認(rèn)自然資源之準(zhǔn)物權(quán)私權(quán)屬性，并由此體現(xiàn)于各自然資源單行法，但作為私法的《民法通則》《物權(quán)法》既與具有行政法性質(zhì)的自然資源單行法存在本質(zhì)的不同，私法規(guī)范與公法規(guī)范的矛盾和沖突于各種單行法中將在所難免，難以從整體上形成一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、層次分明的法律邏輯體系。

2.2 《自然資源基本法》缺失

自然資源行政部門委托立法的天然弊端[4]，造成有關(guān)立法不可避免地“行政權(quán)力部門化”[5]，“部門權(quán)力利益化”[6]，“部門利益法制化”[7]；“行政立法碎片化”，致立法規(guī)制對象重復(fù)和遺漏處多達(dá)近一半[8]。究其原因，主要是未明確自然資源所有權(quán)究竟由哪級政府或哪個(gè)部門代理或者托管，也沒有明確中央政府、地方政府和部門間的權(quán)利義務(wù)，對于如何協(xié)調(diào)各級政府之間的利益關(guān)系，同樣也難以作出明確規(guī)定，造成資源的浪費(fèi)和生態(tài)的破壞[9]。特別是行政管理部門在很大程度上，僅僅是從本部門的角度將已有的臨時(shí)應(yīng)急管理措施定型化，不免存在管理權(quán)限沖突或部門利益矛盾，難以發(fā)揮出法律規(guī)范的系統(tǒng)調(diào)整作用，“公地悲劇”也因此產(chǎn)生[10]。所以，制定一部《自然資源基本法》，以整合各單行法律法規(guī)的秩序與結(jié)構(gòu)，更強(qiáng)有力地宣示自然資源領(lǐng)域系統(tǒng)的目的和功能，刻不容緩。

2.3 自然資源所有權(quán)法律制度交叉重疊屬性不明

傳統(tǒng)部門立法首先須明確其調(diào)整對象，鑒于聯(lián)合國已經(jīng)確認(rèn)國家對自然資源擁有永久主權(quán)，這自然成為其所有權(quán)公法屬性的法律依據(jù)之一?！段餀?quán)法》第四十八條規(guī)定自然資源歸國家所有，彰顯了憲法所列之自然資源所具有的相同屬性，但并不否認(rèn)自然資源可具有他物權(quán)之特征[11]，故自然資源同時(shí)具有資源屬性和財(cái)產(chǎn)屬性。

2.4 自然資源產(chǎn)權(quán)制度需要完善

誠然，多數(shù)部門法建立了資源有償使用制度，但是有償使用的標(biāo)準(zhǔn)仍存在問題。以礦產(chǎn)資源為例，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（1996年修正）》就構(gòu)建了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，規(guī)定開采礦產(chǎn)資源應(yīng)繳納稅費(fèi)，但關(guān)于有償取得和繳納稅費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)卻難以制度化。此外，在資源的使用中，由于有償使用制度上存在缺陷，連帶自然資源價(jià)格制度、核算制度都存在著模糊地帶。

也正是由于我國自然資源國家所有，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占，資源不能直接交易，僅允許其使用權(quán)有條件地轉(zhuǎn)讓交易，因此，法律對自然資源交易制度罕有明確具體規(guī)定。隨著民法上“物”的概念擴(kuò)大化，所謂“物”的范疇早已不局限于有體物商品的交換。具體到自然資源領(lǐng)域來說，法律制度上將“物”的概念擴(kuò)大到了對未來使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與交易的預(yù)期[12]，肯認(rèn)了權(quán)利可以作為物權(quán)之客體。故而將自然資源資產(chǎn)化并建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度，是制度創(chuàng)新，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵[13]。

3 傳統(tǒng)民法中公物與私物的劃分及其意義

毋庸置疑，羅馬法作為世界史上內(nèi)容最豐富、體系最完善、影響最廣泛的古代法律，為后世特別是近代歐洲大陸國家立法提供了范本[14]。這其中也包括了根據(jù)資源的自然特性和社會屬性進(jìn)行資源配置的方法，無疑對我國資源配置和自然資源立法，也有著有益的指引作用。故而需依羅馬法及受其影響的后世典型法典為模版，就國有財(cái)產(chǎn)的規(guī)制方式及其理念予以探源。

3.1 古羅馬的交易物與非交易物分類的立法模式

按照物能否交易，古羅馬將其劃分為交易物和非交易物。依照調(diào)整規(guī)范的不同，非交易物又劃分為“人法物”與“神法物”，人法物由規(guī)制人的規(guī)范調(diào)整，神法物由關(guān)于神的規(guī)范調(diào)整。人法物包括三部分：空氣等屬于全人類所有，是沒有特定權(quán)利主體的公用物；公路、河川等屬于國家所有，是羅馬市民共同享有的公有物；斗獸場等屬于市政府所有，為市民共同享有。神法物也分為三個(gè)部分，即神用物、安魂物、神護(hù)物。

這種根據(jù)物稟賦的天然特性和社會屬性進(jìn)行劃分的立法模式，深刻影響了后世規(guī)制國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的立法理念和立法方式。

3.2 法國將國有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公物和私物的模式

國有財(cái)產(chǎn)劃分為公物和私物首先由法國學(xué)者提出，在19世紀(jì)初，他們認(rèn)為公物不能因?yàn)檗D(zhuǎn)讓和時(shí)效影響而消失，這一思想很快為學(xué)術(shù)界和司法圈大多數(shù)人所接受[15]。20世紀(jì)后，公物理論有了很大發(fā)展，但長期沒有確立一個(gè)統(tǒng)一的公物制度。

漸漸地，在私物和公物的劃分上擬出了兩個(gè)要求：一個(gè)是民眾直接使用；另一個(gè)是公務(wù)所用，即主要用于公務(wù)用途的財(cái)產(chǎn)。從此，公物是指為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)所用或民眾使用且不可替代的財(cái)產(chǎn)，即完全屬于公法范疇，否定公物的私法調(diào)整，這被稱為一元論的公物規(guī)范。然而，在實(shí)踐中，為了滿足社會發(fā)展的需要，一些公物可以進(jìn)入私法領(lǐng)域，一些私物也會進(jìn)入公法的調(diào)整范圍。所以，法國法并不絕對排斥公法與私法的結(jié)合調(diào)整。

3.3 德國將國有財(cái)產(chǎn)視為修正的私權(quán)客體

德國的國有財(cái)產(chǎn)是一種修正的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)[16]。采取了私法和公法二元論的規(guī)范：以統(tǒng)一的民法制度為前提，同時(shí)在必要情況下設(shè)定了公法上的限制，但公法覆蓋不到的仍要適用私法調(diào)整[17]?？梢哉J(rèn)為，德國公物法總體上采用私法規(guī)范，即參考適用民法典中的規(guī)定；同時(shí)又確立了公法限制權(quán)，與私法規(guī)范并駕齊驅(qū)、相互交叉，此即德國公物法的基礎(chǔ)特征[18]。

在德國，公物大多由私法規(guī)制，在理論上肯認(rèn)權(quán)利人行使其處分權(quán)。但當(dāng)行政主體的行為影響公物的特定目的實(shí)現(xiàn)時(shí)，行政主體的私法行為與強(qiáng)制執(zhí)行的處分行為即為無效。

3.4 日本將國有財(cái)產(chǎn)分為普通財(cái)產(chǎn)和行政財(cái)產(chǎn)

相對而言，日本更傾向于德國行政法的理論，將國有財(cái)產(chǎn)分為普通財(cái)產(chǎn)和行政財(cái)產(chǎn)。不言而喻，普通財(cái)產(chǎn)由私法調(diào)整，行政財(cái)產(chǎn)由公法調(diào)整。公物中又涵蓋了公共用物和公用物，其中，公共用物是指民眾生活使用的財(cái)產(chǎn)，公用物則是指行政主體活動利用的財(cái)產(chǎn)。

綜上，不論是法國、還是德國以及日本充滿特色的混合立法模式，仍然存在其內(nèi)在一致性。首先，各國政府利用國有財(cái)產(chǎn)向民眾提供公共服務(wù)，是公物法產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)。其次，根據(jù)種類和用途的不同，將國有財(cái)產(chǎn)劃分為公物和私物已經(jīng)成為了一種慣例，之后其他國家或新的立法體例在很長一段時(shí)間內(nèi)都沿用著這種劃分。其三，供人們和具體行政主體利用的公物，行政主體擁有的財(cái)產(chǎn)和投入企業(yè)運(yùn)營的私物，則由公法或私法分別調(diào)整。

總之，國有財(cái)產(chǎn)其具有公私雙重法律屬性，展現(xiàn)了社會觀念的進(jìn)步。并且，公法與私法的劃分與聯(lián)系，為國家的法律體系、法律部門建設(shè)做好了基礎(chǔ)性工作，為社會繁榮可以提供更好的保障和更先進(jìn)的法制建設(shè)，在全面依法治國的基本方略中，這一點(diǎn)格外值得借鑒。

4 對自然資源進(jìn)行綜合法律調(diào)整已為發(fā)展趨勢

4.1 國家公權(quán)和公法私法化對資源配置的影響

4.1.1 公權(quán)力賦予國家積極干預(yù)之權(quán)和最終支配權(quán)

自然資源國家所有無疑是實(shí)現(xiàn)其合理利用的法律手段[19]。國家作為抽象主體，其本身并不能直接支配和利用自然資源，實(shí)現(xiàn)支配的方式無非是干預(yù)，旨在決定自然資源的利用主體、利用方式、收益分配方式等重大事項(xiàng)，故國家對自然資源的所有權(quán)本質(zhì)上曾被認(rèn)為是壟斷權(quán)或?qū)９軝?quán)[20]。

4.1.2 私法公法化使市場自由競爭引入公共事務(wù)

國家機(jī)關(guān)工作人員擁有自然人和公共利益維護(hù)者雙重身份，“一身二任”所代表的利益必會出現(xiàn)角色沖突，當(dāng)外在約束力或內(nèi)在控制力不夠的時(shí)候，政府政策的制定和執(zhí)行即會出現(xiàn)犧牲公共利益的現(xiàn)象，造成公權(quán)膨脹惡果[21]。

綜上原因，只有在公法領(lǐng)域加入私法手段對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理[22]，將自由競爭納入公共事務(wù)的管理過程，才可能真正實(shí)現(xiàn)市場對資源配置的決定作用[23]。

4.2 自然資源所有權(quán)中蘊(yùn)含公權(quán)與私權(quán)雙重屬性

憲法上的所有權(quán)反映的是所有權(quán)人和國家之間的公法法律關(guān)系；民法上的所有權(quán)反映的是所有權(quán)人個(gè)體之間的民事法律關(guān)系，旨在調(diào)整民事法律關(guān)系中的客體[24]。此兩種層面的所有權(quán)側(cè)重點(diǎn)有所不同[25]，故建立一個(gè)系統(tǒng)化的法律體系和所有權(quán)體系已成為趨勢。當(dāng)自然資源由國家所有并由政府或政府職能部門代為占有、使用、收益和處分時(shí)，國家即具有民事和行政雙重主體地位，其擁有的自然資源所有權(quán)也具有公權(quán)與私權(quán)的雙重性質(zhì)，所以應(yīng)對自然資源進(jìn)行綜合性的法律調(diào)整[26]。

私法在形式上是披著國家意志外套的社會正當(dāng)行為規(guī)則，其價(jià)值恰是要在所有權(quán)的交換過程中確定規(guī)則以達(dá)到定紛止?fàn)幍哪康?，并以最有效的方式利用資源以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的最大化。私法雖承載了國家意志，卻并不影響它以有效的方式幫助自然資源實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值[27]。《憲法》中的全民所有權(quán)，不以私人所有權(quán)的客體為客體，僅旨在保障基本經(jīng)濟(jì)制度，這才使其成為私法所有權(quán)設(shè)定的基本依據(jù)[28]。

4.3 法律規(guī)范系統(tǒng)旨在實(shí)現(xiàn)自然資源領(lǐng)域性調(diào)整

4.3.1 法治系統(tǒng)工程建設(shè)漸進(jìn)勃興

錢學(xué)森同志早在1979年就把“法治系統(tǒng)工程”列入系統(tǒng)工程的龐大體系中。而資源及其生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體，自必須按照系統(tǒng)工程的思路[29]，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系，才可能用最恰當(dāng)?shù)闹袊厣ㄖ蝸肀Ｗo(hù)資源生態(tài)環(huán)境。因此必須依靠法治、依靠制度，來建立起產(chǎn)權(quán)清晰、多方參與、激勵(lì)約束并存、結(jié)構(gòu)完整的資源生態(tài)文明法律制度體系[30]。

習(xí)近平同志一再強(qiáng)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性問題[31]，他指出,現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，是由社會經(jīng)濟(jì)活動的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域的相互關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。故從社會經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意，歷史的教訓(xùn)更應(yīng)引以為戒”。對此，李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)，要積極利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源，把“引進(jìn)來”和“走出去”緊密結(jié)合，為我國經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。

4.3.2 權(quán)力配置、運(yùn)行規(guī)則、法律保障之來源

自然資源部的掛牌成立，標(biāo)志著我國自然資源調(diào)查和保護(hù)利用進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，自然資源部被賦予新的職責(zé)和使命。為真正落實(shí)全民所有自然資源所有權(quán)，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值，首當(dāng)其沖，就是要把自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、資產(chǎn)及其變化情況都核算清楚。建立國有資產(chǎn)管理制度迫切需要建立覆蓋所有自然資源的資產(chǎn)核算制度、體系、標(biāo)準(zhǔn)和方法，建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫等信息化技術(shù)手段。

毋容置疑，行政機(jī)關(guān)的職能定位、權(quán)力配置、運(yùn)行規(guī)則均需依法設(shè)定、依法運(yùn)行。鑒于存在立法欠缺和規(guī)范沖突兩種不足，應(yīng)重塑立法理念、加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，在傳統(tǒng)部門法劃分的基礎(chǔ)上，以一種非傳統(tǒng)部門法劃分理論來審視現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范[32]，構(gòu)建內(nèi)在的綜合性自然資源開發(fā)管理法律規(guī)范系統(tǒng)。

由于法的內(nèi)在體系反映的是法的根本價(jià)值取向，亦即實(shí)踐法律原則以及其價(jià)值；而外在體系則是以一定法的概念、制度、規(guī)范為基礎(chǔ)，根據(jù)一定的邏輯加以構(gòu)建的體系[33]，所以外在體系一般是以法律規(guī)范甚至法律文件的形式展現(xiàn)出來，具有穩(wěn)定性、可預(yù)期性的特點(diǎn)。

4.3.3 自然資源開發(fā)管理是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的重要子系統(tǒng)

系統(tǒng)論的學(xué)者將社會視為是一種要素眾多、層次復(fù)雜、關(guān)系錯(cuò)綜、目標(biāo)功能多樣的大系統(tǒng)。凡是由運(yùn)動著的相互作用依賴的若干部分組合形成的，具有特定功能的有機(jī)整體，均可稱之為系統(tǒng)。自然資源這樣一個(gè)綜合性的社會關(guān)系領(lǐng)域，其本身就要求法律門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、功能協(xié)調(diào)，使得其中的法律規(guī)范能夠作為一個(gè)有機(jī)整體充分調(diào)整該領(lǐng)域內(nèi)的各種社會關(guān)系。

傳統(tǒng)物權(quán)理論從以“所有”為中心向以“利用”為中心的轉(zhuǎn)變，是生產(chǎn)社會化大發(fā)展和資源利用的高效精細(xì)化的當(dāng)然結(jié)果[34]，這也說明物權(quán)漸漸走向了社會化。在明確產(chǎn)權(quán)的歸屬從而保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有序化的同時(shí)，保證財(cái)產(chǎn)利用的流暢性，讓資源得以充分流動，最大可能地發(fā)揮資源的效用，創(chuàng)造更多的社會經(jīng)濟(jì)效益，這也是現(xiàn)代物權(quán)理論的核心價(jià)值和立法靈魂[35]。

故而自然法律規(guī)范系統(tǒng)這種解讀恰好準(zhǔn)確地體現(xiàn)了“領(lǐng)域性調(diào)整”這一立法要求。首先其將系統(tǒng)限定在了自然資源開發(fā)管理法律領(lǐng)域，自可涵蓋復(fù)雜的內(nèi)部社會關(guān)系，對該特定法律領(lǐng)域內(nèi)所涉及的各種社會關(guān)系進(jìn)行綜合的調(diào)整。

5 《自然資源基本法》之“小憲法”的本質(zhì)屬性

5.1 憲法不可能也不應(yīng)對各種具體問題均予規(guī)定

5.1.1 憲法僅做出原則性的指引

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。”

在整個(gè)法律體系中，憲法是其他一切低位階法律的基礎(chǔ)和大前提，只能作原則綱領(lǐng)性的規(guī)定，不可能也不應(yīng)該對具體的法律政策和制度均作出詳細(xì)規(guī)定。因?yàn)椋瑧椃ú恢皇切问交恼涡?其中積極的權(quán)利規(guī)定不應(yīng)該也不可以直接適用[36]；同時(shí)，憲法不是普通的法律，不應(yīng)該直接適用其所規(guī)定的義務(wù)或經(jīng)濟(jì)細(xì)則，為了保證整個(gè)法律系統(tǒng)合理有序，只能留給具體各位階立法來予以細(xì)化。這樣一來，連接憲法與單行法、特別法的“小憲法”——各種“基本法”就應(yīng)運(yùn)而生了。

5.1.2 制定基本法成為折衷適用憲法的途徑

一般意義上，法律適用即建立起抽象的法律規(guī)范與具體的法律事件的聯(lián)系，將抽象的法律規(guī)范作為前提，去評價(jià)具體的法律事件并作出處理決定的過程。眾所周知，在普通法律適用過程中,法律只能是直接適用而不可能是間接適用。許多學(xué)者主張，憲法作為法律之一，也只能是直接適用而不可能是間接適用。

由此，以“小憲法”的形式出現(xiàn)《自然資源基本法》，針對自然資源領(lǐng)域具體事宜作出具有憲法性質(zhì)的基本原則性的規(guī)定，可以作為窮盡自然資源單行法的原則性補(bǔ)充和援引，解決資源利用中存在的矛盾問題，促進(jìn)我國自然資源安全與高效利用。

5.2 實(shí)踐要求以基本法形式定型化

20世紀(jì)以來，各國政府為達(dá)成各自的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),多半采用行政指導(dǎo)、行政許可等手段來干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動，從實(shí)質(zhì)上來說，這就是一種“憲法司法化”的途徑[37]。盡管已經(jīng)頒布了多部單行法，但成文法只能調(diào)整社會中已出現(xiàn)的法律現(xiàn)象，難以窮盡社會中的所有法律問題。導(dǎo)致新出現(xiàn)的法律問題面臨著“找法”的尷尬境地，但法律條文制定得太具體，又會使其適用范圍太過狹隘。此時(shí)，若有統(tǒng)領(lǐng)型的原則來規(guī)定，那么就可以援引相關(guān)原則來處理這些具體的法律問題，從而加強(qiáng)了法律適用的彈性[38]。

社會在不斷前進(jìn)，隨著新生事物和新情況的出現(xiàn)，亦需修訂以前頒布的難以適應(yīng)社會發(fā)展需要的有關(guān)法律。單單依靠各部獨(dú)立實(shí)施的自然資源單行法顯然已難以構(gòu)建起完整的自然資源法律系統(tǒng)[39]，所以，不僅是從構(gòu)建完整法律體系的角度，且在面對社會發(fā)展對我們提出更多新問題時(shí)，有必要制定一部《中華人民共和國自然資源基本法》，統(tǒng)領(lǐng)自然資源領(lǐng)域一切法律關(guān)系，來作為連接憲法與各部單行法的橋梁。

6 結(jié)語

鑒于立法體系在實(shí)際操作中囿于行政體制的約束，各自然資源單行法大多都是由相對應(yīng)的政府行政管理部門負(fù)責(zé)起草。而這些部門往往以本部門、本系統(tǒng)的利益為落腳點(diǎn)，依據(jù)方便自己管理的原則來制定措施。如此，在立法中缺失一致的立法方向、基本理念和細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)，自然不能建立起一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范體系。相反，很容易使其成為沒有更高原則的制約，肆意擴(kuò)張權(quán)力，維護(hù)部門既得利益的手段，不僅難以發(fā)揮出法律本應(yīng)有的綜合調(diào)整功能，久而久之還會導(dǎo)致各部門無法互相牽制、責(zé)任推諉，甚至分崩離析的局面出現(xiàn)。故為實(shí)現(xiàn)整合各單行法律法規(guī)，完善自然資源法律系統(tǒng)的秩序與結(jié)構(gòu)，更強(qiáng)有力地宣示自然資源領(lǐng)域系統(tǒng)的目的和功能，制定《自然資源基本法》可謂是箭在弦上，不得不發(fā)[40]。

黨在十九大報(bào)告中提出，“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法?！痹诖蟛恐聘母锏臍v史洪流中，伴隨著自然資源部的組建，為實(shí)現(xiàn)有法可依，起草一部綜合性的自然資源基本法更顯得尤為急迫。