■ 王桂華/吳 全/秦富倉

（1.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)沙漠治理學(xué)院，呼和浩特 010018；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院，呼和浩特 010019）

黨的十八屆三中全會《決定》提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”[1]。十二屆全國人大常委會決定中，和林格爾縣被確定為土地征收制度改革試點地區(qū)[2-6]。作為內(nèi)蒙古自治區(qū)唯一試點旗縣，和林格爾縣在國家與自治區(qū)大力支持之下拉開土地改革的破冰之旅。十九大加強土地資源立法，提出第二輪土地承包到期后再延長30年，穩(wěn)定了承包經(jīng)營預(yù)期，給農(nóng)民吃了“定心丸”[7-9]。和林格爾縣在農(nóng)村征地制度改革的實踐中，形成了“非典型地區(qū)”的“典型經(jīng)驗”。筆者重點從以下方面進行深入研究，以期為相關(guān)法律修改提供實踐佐證。

1 試點改革模式

自試點工作開展以來，和林格爾縣積極探索推進四項改革試點內(nèi)容，先后選定了盛樂現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)被征地農(nóng)民商業(yè)門臉房項目、呼和浩特新機場建設(shè)項目、呼和浩特新機場進場路建設(shè)項目、前夭子水庫溢洪道修復(fù)項目、和林發(fā)電廠貯灰場項目、紫丁香幸福之家養(yǎng)老院項目、呼和浩特北國情乳制品加工項目、呼和浩特金土地食品加工項目、臺格斗鄉(xiāng)村旅游項目、正緣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項目、內(nèi)蒙古大江高科農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社試點項目、金豐面粉加工廠項目、愛生興達木材加工廠項目、盛樂鎮(zhèn)古吉園陵園項目等14個試點項目。本研究對各試點項目進行梳理歸類，依據(jù)土地流轉(zhuǎn)方式將和林格爾縣土地征收制度改革的14個試點項目歸納為公益性征收模式、非公益性流轉(zhuǎn)模式、組合性流轉(zhuǎn)模式等3種試點改革模式。

1.1 公益性征收模式

采用公益性征收模式的項目，即參照《土地征收目錄（試行）》，項目經(jīng)認定屬于公益性建設(shè)的，需動用土地征收權(quán)，有償征用土地。對未列入征收目錄的擬建項目，由和林格爾縣政府組織召開聽證會，予以認定是否屬于公益性項目[10]。

1.2 非公益性流轉(zhuǎn)模式

項目凡采用非公益性流轉(zhuǎn)模式的，即參照《土地征收目錄（試行）》，經(jīng)認定不屬于公益性建設(shè)，不能動用土地征收權(quán)的項目。這類項目的改革原理基本類似，統(tǒng)一歸納為非公益性流轉(zhuǎn)模式。

改革試點項目采用了多種入市方式。其流轉(zhuǎn)方式主要是以“招拍掛”方式出讓，也有采取協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓[11]；有集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓，也有采用“先租后讓、租讓結(jié)合”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃形式[12]。

試點項目采取聯(lián)營、土地股份合作、留地、留物業(yè)等多種經(jīng)營模式和收益分配方式，進行土地增值收益核算與收益分配實踐探索，形成農(nóng)村集體內(nèi)部土地增值收益分配辦法[10]。采取非公益性流轉(zhuǎn)模式的項目主要涵蓋工業(yè)項目、盈利性公共服務(wù)設(shè)施項目、鄉(xiāng)村旅游項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目。

改革試點實踐中，和林發(fā)電廠貯灰場項目、紫丁香幸福之家養(yǎng)老院項目、呼和浩特北國情乳制品加工項目、呼和浩特金土地食品加工項目、臺格斗鄉(xiāng)村旅游項目、正緣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項目、內(nèi)蒙古大江高科農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社試點項目、金豐面粉加工廠項目、愛生興達木材加工廠項目均屬于非公益性流轉(zhuǎn)模式。

1.3 組合性流轉(zhuǎn)模式

組合性流轉(zhuǎn)模式是上述兩種模式的綜合，即部分用地采用有償征用國有建設(shè)用地的方式，部分用地采用出租的方式使用集體土地，充分滿足項目用地供應(yīng)需求[13]。試點案例中，盛樂鎮(zhèn)古吉園陵園項目采用此種流轉(zhuǎn)方式。

2 土地征收制度改革研究

2.1 調(diào)整征收范圍

規(guī)定征收范圍控制在耕地保護、生態(tài)保護紅線、城市發(fā)展邊界線“三線”以內(nèi)，鼓勵使用未利用地[10]。

(1)公共利益認定機制創(chuàng)新。編制了《土地征收目錄（試行）》，嚴格界定公益性用地，經(jīng)認定不屬于公益性建設(shè)項目的，不得動用征收權(quán)[10，14-17]。

(2)非公益性項目用地途徑的探索。允許退出征地范圍的非農(nóng)建設(shè)用地通過入市流轉(zhuǎn)，采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、入股等方式使用集體建設(shè)用地，探索制約區(qū)域發(fā)展中“非征不可”的項目供地新途徑[10]。

(3)建立了公共利益爭議解決機制。

2.2 完善征收程序

(1)完善備案程序。

(2)建立了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系，成立了土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估委員會，辦理征地補償?shù)怯?，兌現(xiàn)補償費用[18-20]。

(3)健全矛盾調(diào)處機制。制定《協(xié)調(diào)裁決辦法（試行）》。

(4)實行土地征轉(zhuǎn)補償同步，縮短了征收審批時限。探索土地征收、轉(zhuǎn)用報批與補償兌現(xiàn)工作同步進行，防止審批期間土地補償標準變化而產(chǎn)生矛盾，征收審批時限比過去縮短一半，提高了審批效率。

(5)完善信息公開機制。在縣政府門戶網(wǎng)站設(shè)置專欄，通過媒體和印發(fā)宣傳手冊等多種方式及時公告土地征收轉(zhuǎn)用方案等信息。

2.3 保障合法權(quán)益

(1)完善土地征收補償標準，開展了“征地區(qū)片綜合地價”專題研究，合理確定征地補償標準，補償標準較改革前平均增加15%左右。

(2)強化養(yǎng)老保險社會保障，被征地累計達到50%和60%以上的農(nóng)民，以戶或村為單位，均可自愿參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，繳納的社會養(yǎng)老保險費由政府和被征地農(nóng)民本人分別按70%和30%的比例承擔(dān)[21]。

(3)探索分享土地增值收益。探索構(gòu)建公平、合理、共享的土地增值收益分配機制。開展土地增值收益核算專題研究，制定了《農(nóng)村集體土地征收轉(zhuǎn)用增值收益核算辦法》，探尋土地增值收益的合理分配比例和分配機制[22]。

3 試點實踐效應(yīng)、效益及主要問題

3.1 實踐效應(yīng)及效益

(1)從保障農(nóng)民利益方面來看，縮小土地征收范圍，沒有征占農(nóng)用地，充分利用現(xiàn)有存量建設(shè)用地，使土地利用率得到了提高，農(nóng)民的生存、生活質(zhì)量得到保證。

(2)從土地征收制度改革方面來看，中共中央提出的土地改革“三條底線”“四個全面”的發(fā)展戰(zhàn)略得到了很好的檢驗。集體建設(shè)用地有償使用、集體建設(shè)用地抵押貸款，真正突破了若干法律法規(guī)的束縛，但集體建設(shè)用地有償使用所涉及的國稅、地稅等相關(guān)稅種的收取，還需要相關(guān)部門給予政策支撐。

(3)從集體土地出讓后產(chǎn)生的土地增值收益方面來看，建立國家、集體、個人三者的合理分配機制，使村民生活得到了進一步保障。村集體經(jīng)濟組織有了收入后，可以入股分紅，也可以為村集體經(jīng)濟組織做更多的公益事業(yè)，村民的長遠生計得到了充分保障。部分案例實施后的效果如下：①在和林發(fā)電廠貯灰場試點項目實施中，集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時，得到了50元/畝的年收益，轉(zhuǎn)讓面積280畝，年限50年，集體經(jīng)濟組織收益70萬元，充實村集體經(jīng)濟，能集中財力支持村中事宜；企業(yè)節(jié)省新增建設(shè)用地有償使用費186.7萬元，減少用地成本，得到企業(yè)的認可和支持。②在盛樂現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)被征地農(nóng)民商業(yè)門臉房項目實施中，政府部門切實發(fā)揮主體責(zé)任，在完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制方面進行探索實踐，提高被征地農(nóng)民生活水平和保障長遠生計?？寺浴⒌め繁徽鞯剞r(nóng)民購買商業(yè)門臉房補貼，不僅提高了現(xiàn)行土地征收補償標準，而且解決了被征地農(nóng)民“失地等于失業(yè)”的問題。同時，試點項目基于被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，解決了農(nóng)民的長遠生計問題。③在臺格斗鄉(xiāng)村旅游項目實施后，2016年，該村舉辦杏花節(jié)、采摘節(jié)、曲藝展演等多期文化藝術(shù)活動，接待游客5萬人次，農(nóng)家樂凈收入15萬元，農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)值8萬元，村民收入增加，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。臺格斗鄉(xiāng)村旅游成為欣欣向榮的新型產(chǎn)業(yè)。④內(nèi)蒙古大江高科農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社試點項目實施后，2016年8月，內(nèi)蒙古大江高科農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社利用已建成的成片葵花種植區(qū)，成功舉辦“小林壩國際葵花藝術(shù)節(jié)”，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光旅游，打造屬于小林壩的生態(tài)旅游名片。

3.2 試點中存在的問題

在試點項目的推進過程中，還存在一些具體問題：

(1)土地補償費兌付時集體留成比例難以確定；土地增值收益分配時村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民分配比例難以確定。

(2)土地財產(chǎn)糾紛較復(fù)雜。諸多宗地存在村集體經(jīng)濟組織曾轉(zhuǎn)讓過土地承包權(quán)的情況。為徹底解決土地財產(chǎn)糾紛，建議村集體經(jīng)濟組織在報刊上進行公告，對以前的債權(quán)、債務(wù)由村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)。

(3)宣傳不夠到位，村集體班子對改革重視程度一般，農(nóng)民參與程度不夠廣泛。

(4)土地征收制度改革是一項基礎(chǔ)性制度改革，難度大、責(zé)任大，涉及許多法律、眾多的行業(yè)部門，協(xié)調(diào)較難。

4 結(jié)論

和林格爾縣土地征收制度試點工作實踐，探索形成了一系列土地制度改革成果，可以歸納為以下七個方面。

(1)縮小土地征收范圍。試點后，按照《和林格爾縣土地征收目錄（試行）》以及采取公共利益認定爭議解決機制對公益性項目用地實施土地征收，對不屬于公共利益的建設(shè)項目，不得動用土地征收權(quán)，嚴格限制土地征收范圍。

(2)合理確定補償標準。和林格爾縣制度改革中，在現(xiàn)行的2011年制定并公布的“征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準”的基礎(chǔ)上，重新確定土地征收補償合理標準，探索被征地農(nóng)民合法權(quán)益的多元保障機制。

(3)探索土地供應(yīng)標準。①對和林格爾縣中心城鎮(zhèn)進行土地定級、基準地價評估，并建立覆蓋城鎮(zhèn)用地二級類的全用途修正體系。②對除中心城鎮(zhèn)以外的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行全用途建設(shè)用地基準地價評估。

(4)保障被征地農(nóng)民權(quán)益。制定一系列規(guī)則和辦法，鼓勵被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè),保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(5)土地增值收益分配。從“貢獻—風(fēng)險”角度構(gòu)建了土地增值收益分配模型，探尋土地增值收益的合理分配比例和分配機制。

(6)建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準地價體系。建立了覆蓋城鎮(zhèn)用地二級類的全用途修正體系，將現(xiàn)有集體建設(shè)用地納入評估體系，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準地價評估工作，探索城鄉(xiāng)一體化土地供應(yīng)標準。

(7)分享土地增值收益。將收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，選擇臺格斗鄉(xiāng)村旅游、紫丁香之家養(yǎng)老院、北國情乳制品加工等不同經(jīng)營模式的試點項目，進行土地增值收益核算與收益分配實踐實踐探索[22]，形成農(nóng)村集體內(nèi)部土地增值收益分配辦法。