呂程平

（清華大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，北京 海淀 100084）

近年來，學(xué)界從各種角度對科層制治理體系提出質(zhì)疑，并提出了各種改進(jìn)方案。其中較有代表性的有：網(wǎng)絡(luò)型治理理論，認(rèn)為要將私人領(lǐng)域的風(fēng)險政策納入公共政策的框架，以政府為唯一主體的管理必須讓位于多元主體的協(xié)同治理，即各種公共的或私人的個人與機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)型治理［1］；分權(quán)與自治理論，認(rèn)為體系科層化組織制度具有的難以控制性是治理現(xiàn)代化的潛在障礙，需要加強分權(quán)與擴(kuò)大自治才能除科層之弊［2］；契約制治理，即以平等、自由、合作、互惠為原則，將個人合理地讓渡出來的自然權(quán)利形成的政府權(quán)力，以契約為內(nèi)在協(xié)調(diào)機(jī)制組成的一種的公共行動形式［3］。這些理論思考，多從1970年代以來當(dāng)代西方治理理論出發(fā)，強調(diào)私人機(jī)構(gòu)和市場機(jī)制在社會治理中的作用。

需要注意的是，這些治理理論的提出有其特定的歷史和社會結(jié)構(gòu)背景。1970年代左右，西方社會普遍進(jìn)入后工業(yè)化時代，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人口教育水平達(dá)到相當(dāng)?shù)母叨?，上述理論?jù)以產(chǎn)生的所謂“治理危機(jī)”與我國當(dāng)代治理問題有著明顯差異。我國現(xiàn)階段正處于工業(yè)化中期，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不均衡，既有后工業(yè)時代的社會問題，也有工業(yè)時代甚至前工業(yè)時代的問題。當(dāng)代中國治理理論建構(gòu)，既要吸收、借鑒一切先進(jìn)的治理理論，又要甄別理論的具體適切性，同時更要從當(dāng)代我國治理實踐出發(fā)，豐富具有中國氣派和特點的治理理論。

一個具有高度責(zé)任感和執(zhí)行力、在區(qū)域社會治理中良好運行的社會治理制度，一定是從當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳鐣卫硖卣鞒霭l(fā)，其既是對治理問題的回應(yīng)，又是以對社會問題產(chǎn)生原因與公共組織績效評價的思考為立足點，對行政資源有效利用。筆者認(rèn)為，不同治理手段，因其對社會資源與社會資本［4］利用、生產(chǎn)和配置方式的不同，其所應(yīng)用的、能發(fā)揮最佳治理效果的治理問題也有差異。因此應(yīng)當(dāng)對基層面臨的復(fù)雜治理問題的特質(zhì)進(jìn)行具體分析，對癥下藥，適切地采用包括線性治理、參與性治理與發(fā)展性治理等治理對策。

廣東省L鎮(zhèn)錯綜龐雜的社會治理問題也促生了這里結(jié)構(gòu)復(fù)雜、手段多樣的社會治理架構(gòu)，為研究基層社會治理提供了不可多得的樣本。L鎮(zhèn)位于廣東省H市，是全國最大的皮革皮具生產(chǎn)基地和原輔材料銷售地之一，聚集了8000多家皮具生產(chǎn)企業(yè)和18000多家皮具原輔材料及縫制設(shè)備商行。這里常住人口超過30萬人，高于戶籍人口5到6倍。高流動性的外來人口、顯著的本地與外地人口倒置水平、家庭作坊式生產(chǎn)商高度聚集，給這里帶來了嚴(yán)峻的社會治理挑戰(zhàn)。

一、對 LL地區(qū)面臨社會問題的思考

清華大學(xué)社科學(xué)院“廣東省H市基層社會治理研究項目組”在H市L鎮(zhèn)綜合利用半結(jié)構(gòu)訪談、問卷法與文獻(xiàn)分析法，訪談了H市各層級社會治理相關(guān)干部、基層工作人員26人，在L鎮(zhèn)“日薪市場”回收問卷296份，有效樣本283個。根據(jù)調(diào)研，本文對L地區(qū)治理問題進(jìn)行分類，并以此作為社會治理結(jié)構(gòu)分析的出發(fā)點。

第一，粘著性治理問題。在本文中，粘著性治理問題是指具有反復(fù)性、利益錯雜性與較長歷時性的治理問題。這樣的問題多以反復(fù)信訪、上訪等形態(tài)出現(xiàn)，并且雖然政府投入大量行政資源協(xié)調(diào)、處置，但仍然得不到解決。事實上，政府部門越是想盡快解決這類問題，越是容易處于被動地位——粘性特征。當(dāng)事人利用地方政府求穩(wěn)心態(tài)，以反復(fù)上訪、圍坐政府機(jī)構(gòu)為手段，尋求讓步和補償。在L鎮(zhèn)非正常性死亡造成家屬、老鄉(xiāng)群體聚集、滋鬧等突發(fā)事件引起的索賠是典型的粘著性問題。對于家屬一方來說，利用法律途徑解決，面臨著高昂的成本和高度不確定性，因此一般尋求滋鬧、圍堵等手段。這類問題很難通過規(guī)程化方法解決。而廣泛存在的“私下解決”“抵償”，為這類問題的處置留下了大量灰色空間。而一旦基層政府表示出愿意投入行政資源去除“粘性”的意愿，則很容易被當(dāng)事方所利用，使得事態(tài)更加嚴(yán)峻棘手。

面對粘著性治理問題，基于正規(guī)科層體制的線性治理方式，有著自身的局限性，而這樣的問題如果能妥善利用基于社會網(wǎng)絡(luò)的參與性管理，?？墒盏叫ЧＴ贚鎮(zhèn)的實踐中，“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”流動黨支部、地方商會等參與性治理形式都發(fā)揮了調(diào)節(jié)務(wù)工群體內(nèi)部糾紛及勞資沖突的作用。

第二，受控龐雜性治理問題。在本文中是指由于受控對象構(gòu)成復(fù)雜、數(shù)量龐大，內(nèi)部差異性顯著，且缺乏內(nèi)部自控性力量引發(fā)的治理問題。這類問題在L這樣的特大鎮(zhèn)有很突出的表現(xiàn)。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制約，在這龐大的外來人口中，低學(xué)歷、低技能、高流動性的群體占了絕大多數(shù)，而這些底層外來就業(yè)者又多聚居于大量結(jié)構(gòu)簡易的私人出租屋。由此引發(fā)的治安、消防、環(huán)境市容等問題成為L鎮(zhèn)社會治理的頑疾。在后文中我們將看到當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)新線性管理手段，利用擴(kuò)大行政力量增容、增加受控端、行政力量整合等手段，著力解決龐雜性治理問題。需要指出的是，龐雜性治理問題，往往需要線性治理、參與性治理和發(fā)展性治理綜合用力，長線與短線結(jié)合，外部施力與內(nèi)生力量相結(jié)合。

第三，具有高度破壞性的治理問題。這樣的治理問題往往具有短時期的高度社會破壞性和危險性。也正是這樣的特性，其基本上是基于線性治理的政府公共服務(wù)的“專司領(lǐng)域”。發(fā)展性治理方式由于其長線性，在這種情況下只能是“望梅止渴”。而因其危險性，利用社會組織或自治力量的參與性治理，則是望而卻步，難以真正介入到解決過程。以L鎮(zhèn)的現(xiàn)實情況看，比較典型的破壞性治理問題是毒品問題。當(dāng)?shù)卣募鞔_指出，由于當(dāng)?shù)厣娑救藛T活動頻繁，在管理和擠壓涉毒人員活動空間上有待提高，社會參與度不夠高?！坝捎谏娑竟ぷ餍再|(zhì)特別，而且存在著一定的風(fēng)險，群眾對參與家教、宣傳、服務(wù)等志愿活動積極性不高，甚至躲避涉毒幫扶工作?！?/p>

這里需要極力避免的是，不同性質(zhì)治理問題的相互轉(zhuǎn)化。特別是粘著性問題、龐雜性問題向破壞性問題的轉(zhuǎn)化。仍以毒品來看，由于龐雜的人口居住結(jié)構(gòu)和內(nèi)部自控力量缺乏，滋生了較為猖獗的販毒活動，致使區(qū)域存在大量吸毒群體。從L鎮(zhèn)治理實踐上看，一方面以線性治理作為面向高度破壞性治理的中堅力量，主要采用了技術(shù)監(jiān)控、逆受控對象的出租屋管理、壓力持續(xù)性與管制密度增強等手段；另一方面，公益機(jī)構(gòu)對社區(qū)吸毒群體的介入治療、社區(qū)活化、邊緣群體服務(wù)等活動，也發(fā)揮了一定輔助性作用。

第四，結(jié)構(gòu)性治理問題。本文中結(jié)構(gòu)性問題是指直接由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會人口結(jié)構(gòu)引發(fā)的治理問題。以L鎮(zhèn)來看，較為典型的結(jié)構(gòu)性問題是與勞資糾紛、“老板跑路”相關(guān)的勞動保障監(jiān)察領(lǐng)域的治理問題。

從勞資關(guān)系來看，受制于當(dāng)?shù)匾约彝プ鞣粸橹鞯漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約，L鎮(zhèn)形成了一種獨特的“日薪制”雇傭結(jié)構(gòu)。相當(dāng)部分雇主與雇員間無勞動合同、不繳納社會保險，拖欠工資更是成為“行業(yè)慣例”。這種游離于法律之外的雇傭結(jié)構(gòu)，直接導(dǎo)致了各種勞資糾紛層出不窮。由于家庭式作坊的經(jīng)營方式，對訂單和大環(huán)境有很強依賴性，當(dāng)訂單鏈或資金鏈斷裂，就會頻繁出現(xiàn)工資拖欠、“老板跑路”、工人圍聚工廠等威脅社會穩(wěn)定的事件。僅2017年3月份，當(dāng)?shù)貏趧颖O(jiān)察部門統(tǒng)計在案的工資拖欠及老板逃匿事件就有13起，涉及30余人。據(jù)問卷調(diào)查中“勞動糾紛解決方法”可以看出，有1/5強的受訪者表示會通過“找親朋好友討說法”的方式。

結(jié)構(gòu)性治理問題的出現(xiàn)根本上是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的社會形態(tài)表現(xiàn)，不逐漸改變、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很難從本質(zhì)上杜絕此類問題發(fā)生。當(dāng)前，L鎮(zhèn)的做法主要是通過加強執(zhí)法力度、配備監(jiān)控設(shè)施等線性管理手段來防范此類問題。此為治標(biāo)和權(quán)宜之策，但也是在維穩(wěn)壓力下的必要措施。筆者認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性治理問題的解決，在于運用發(fā)展性治理手段，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強產(chǎn)業(yè)工人培訓(xùn)、提升其生產(chǎn)附加值，轉(zhuǎn)變區(qū)域依靠低端加工業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

二、 LL鎮(zhèn)線性治理體系舉措與結(jié)構(gòu)分析

本文根據(jù)對L鎮(zhèn)社會治理實踐考察，提出的線性治理系統(tǒng)是指通過運用自上而下的行政科層體系內(nèi)部資源，并綜合運用規(guī)制能力、動員能力、傳導(dǎo)能力，以行政力量擴(kuò)容、行政體系局部性突破、行政體系標(biāo)準(zhǔn)化等手段提高管理效度、細(xì)化部門責(zé)任，推進(jìn)社會管理的治理體系。

（一）線性治理的三項舉措

第一，以行政力量擴(kuò)容提高線性治理能力。在L鎮(zhèn)的實踐中，以行政力量擴(kuò)容提高線性治理能力，體現(xiàn)為通過增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度，以及通過符號宣教與培育社會資本提升社會治理在文化和社會心理空間影響力。增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度，其基本特征是面對復(fù)雜人口結(jié)構(gòu)，根據(jù)受控對象的地理空間部分，建立區(qū)域性管控端，投入行政力量，達(dá)到增加管控覆蓋面，強化管控力度、獲取受控信息、形成快速應(yīng)對能力的目的。以L鎮(zhèn)治理實際來看，一個做法是通過“綜治維穩(wěn)中心”、社區(qū)服務(wù)站、村（居）綜治維穩(wěn)工作站等管控端將管控資源持續(xù)到社會治理一線，輸入到龐雜錯綜的人口高密度聚集區(qū)域，形成一個個所謂的“突觸”，實現(xiàn)管控端點擴(kuò)容。這個由4個綜治信訪維穩(wěn)中心、19個村（居）綜治信訪維穩(wěn)工作站、11個社區(qū)服務(wù)站、5個商（協(xié)）會、2個流動黨支部構(gòu)成的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，在2016年，處理各類維穩(wěn)矛盾糾紛近2000宗。在這里管控端點的延伸，不僅是通過實體服務(wù)中心的建設(shè)，還包括通過“鎮(zhèn)長熱線”等多媒介的治理訴求反映與反饋機(jī)制，這樣實虛結(jié)合、多媒介、多平臺出擊的管控端點擴(kuò)容強化了行政服務(wù)的回應(yīng)性水平。

第二，以行政體系局部性突破強化治理能力。即通過技術(shù)革新、新設(shè)功能、任務(wù)部門組合調(diào)整等方式，對行政系統(tǒng)局部重組，使之具備更強的應(yīng)對能力、資源投放和自我檢測能力，在基層治理實踐中包括逆受控對象性管理、以技術(shù)性突破強化線性治理、以任務(wù)節(jié)點形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益、內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組與科層制復(fù)制等形式。其中，以任務(wù)節(jié)點形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益，是從行政任務(wù)的交叉性和融合性出發(fā)，通過相關(guān)行政部門之間的配合與交互，達(dá)到行政任務(wù)執(zhí)行中的資源優(yōu)化組合，從而實現(xiàn)行政資源的規(guī)模效益和范圍經(jīng)濟(jì)。仍以L鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)站制度來看，2013年以來，L鎮(zhèn)在11個社區(qū)服務(wù)站和2個社區(qū)居委會設(shè)立了職能部門聯(lián)系人，并建立了社區(qū)民生問題鎮(zhèn)長交辦制度以及鎮(zhèn)職能部門與社區(qū)服務(wù)站共駐共建制度，這項制度以社區(qū)民生服務(wù)為基本著眼點，通過該任務(wù)節(jié)點尋求聯(lián)合相關(guān)職能部門資源的整合與協(xié)作。社區(qū)服務(wù)站通過實地走訪、接待來訪群眾等形式收集登記的問題以鎮(zhèn)長交辦的形式交給各職能部門辦理，由職能部門聯(lián)系人與社區(qū)相互協(xié)調(diào)，配合解決。

從另一個角度看，任務(wù)式協(xié)同的實現(xiàn)是基于各個職能部門和行政機(jī)構(gòu)之間各自的特定領(lǐng)域和優(yōu)勢專長。也可以將其實現(xiàn)機(jī)制視為各機(jī)構(gòu)和單位發(fā)揮各自能力信息庫，從而將優(yōu)勢領(lǐng)域相互整合，達(dá)到以任務(wù)為導(dǎo)向的專業(yè)協(xié)作。即使處于最基層的社區(qū)服務(wù)站，由于其對域內(nèi)資源、人群分布、居民特征等因素最為了解，也成為上級職能部門進(jìn)入社區(qū)完成相關(guān)任務(wù)的必要協(xié)助力量。這樣將同一資源投入運用于不同任務(wù)譜系，達(dá)到行政資源的優(yōu)化利用的效果，可以稱之為以任務(wù)節(jié)點達(dá)到資源的“范圍經(jīng)濟(jì)”。同樣的，由于特大鎮(zhèn)治理的特殊性，治安重點整治小組即是在任務(wù)節(jié)點上組成，小組成員單位既各司其職，又互相配合，聯(lián)勤聯(lián)動，加大治安重點整治力度，積極采取措施，推動重點整治工作開展。這樣的工作任務(wù)涉及特大鎮(zhèn)治理的各個層面，且各個層面之間有著錯雜的相關(guān)性，因此都是需要交通、城管、環(huán)衛(wèi)、勞動、公安、教育、衛(wèi)生等部門聯(lián)動，才可能推進(jìn)。從“任務(wù)為節(jié)點的資源整合”再進(jìn)一步是根據(jù)特定任務(wù)進(jìn)行的“科層制復(fù)制”，即在行政科層體系內(nèi)部，形成面向特定任務(wù)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，整合任務(wù)相關(guān)部門資源，并以科層制保障目標(biāo)落實，這實際上是在政府科層體系內(nèi)部復(fù)制一種臨時性的微型科層制。L鎮(zhèn)推進(jìn)美化城市建設(shè)工作中成立了相關(guān)城市環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在小組成員中配備了保障任務(wù)各板塊目標(biāo)推進(jìn)的職能部門領(lǐng)導(dǎo)成員。

第三，以行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化強化線性治理能力。自工業(yè)化以來，城市特別是人口高度密集的特大型城市，就是作為龐大的“陌生人社會”典型，這也就不可避免地出現(xiàn)了龐雜性社會治理問題。而科層制天然地具有通過標(biāo)準(zhǔn)化的處理流程，特別適合于處理具有單面性、結(jié)構(gòu)性清晰及任務(wù)邊界易界定的行政任務(wù)。而在L鎮(zhèn)社會治理的實踐中，面對數(shù)十萬人高流動性聚居人口，通過現(xiàn)代化技術(shù)和信息收集手段標(biāo)準(zhǔn)化處理高度程序性的任務(wù)也成為必然的選擇。同時，應(yīng)當(dāng)看到，以大量低端、無證產(chǎn)業(yè)聚集為特征的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，導(dǎo)致聚集人口的低學(xué)歷、低技能現(xiàn)象，也客觀上要求L鎮(zhèn)通過明晰化、簡潔化公共服務(wù)流程來確保公共服務(wù)任務(wù)保持一定效率水平。

任務(wù)處置標(biāo)準(zhǔn)化的一個重要組成是任務(wù)執(zhí)行過程及成效水平檢測的標(biāo)準(zhǔn)化及責(zé)任細(xì)化。這樣的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)測機(jī)制直接與對單位及個人獎懲機(jī)制掛鉤，是任務(wù)激勵機(jī)制的信息基礎(chǔ)來源。而要提高監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)化程度和最終效度，就需按照任務(wù)責(zé)任制的要求，將社會治理各項工作按照部門或任務(wù)領(lǐng)域分解，并落實到具體的單位與個體。從某種意義上講，責(zé)任細(xì)化與監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)化是線性管理體制得以有效運行的基礎(chǔ)性工程。面對幾十萬外來人口，每天數(shù)以千計的各種行政手續(xù)和治理任務(wù)都客觀上要求L鎮(zhèn)在治理實踐中，發(fā)展出一套任務(wù)責(zé)任細(xì)分與監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)化的程序。以L鎮(zhèn)平安創(chuàng)建及綜治維穩(wěn)工作來看，L鎮(zhèn)綜治工作上，按照《領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制實施辦法》的要求，區(qū)與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村（居）逐級簽訂了平安創(chuàng)建及綜治維穩(wěn)目標(biāo)管理責(zé)任書，并將實績作為考核重點和干部任免獎懲的重要依據(jù)。需要注意的是，標(biāo)準(zhǔn)化流程的達(dá)成也與技術(shù)革新相互交叉協(xié)同，網(wǎng)格化技術(shù)本身就具有“檢驗與自檢”的雙重功能，所謂“自檢”就是對行政任務(wù)及公共設(shè)施等本身運行效果的監(jiān)督、監(jiān)測。在現(xiàn)實情境中，任務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化與責(zé)任細(xì)化，在深化責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制的同時，也具有將責(zé)任壓力集中于處于傳導(dǎo)體系末端的基層執(zhí)行部門的趨勢。

（二）線性管理體系的局限性

第一，線性控制體系維持必然要求行政資源持續(xù)投入。根據(jù)普里戈金（I.Prigogine）的耗散結(jié)構(gòu)理論，一種耗散結(jié)構(gòu)需要持續(xù)的從外界獲取物質(zhì)、能量的輸入?？梢詫⒕€性管理體系視為一種耗散結(jié)構(gòu)，其體系的維持也需要不斷地進(jìn)行資源的輸入。L鎮(zhèn)的人防、物防、技防基層防控體系，同樣需要大量警力、財力和物力投入。而一旦技術(shù)性監(jiān)控體系形成，就要有龐大的后期維護(hù)和更新成本。同樣的問題也存在于治安、保潔、消防等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域現(xiàn)有較為有序的狀態(tài)是以大量行政資源持續(xù)投入為基礎(chǔ)，由于缺乏內(nèi)生維持力量，一旦無法保障行政資源投入水平，無序局面很快就會卷土重來。同時，在有限財政資源和體制內(nèi)編制崗位的剛性制約下，通過行政力量擴(kuò)容增強基層管控力量的方法，面臨“財政與身份”雙重天花板。受財政制約，目前每個社區(qū)服務(wù)站工作經(jīng)費僅為16萬元/年，這不僅影響到一些大型公共服務(wù)活動的開展，而且由于社區(qū)服務(wù)站工作人員待遇不高、身份模糊，無法進(jìn)入事業(yè)編制，加之轄區(qū)工作面廣量大，造成大量人員流失。社區(qū)服務(wù)站開辦以來，共招聘工作人員98人，現(xiàn)已流失工作人員40余人。

第二，由于不觸及結(jié)構(gòu)性背景的改變，社會問題持續(xù)產(chǎn)生。線性管理優(yōu)勢在于通過行政體系本身資源動員、輸送能力對受控問題進(jìn)行管制，特別是減少龐雜性治理問題的發(fā)生頻率。但因其基本上不涉及社會問題產(chǎn)生根源，因而相關(guān)社會問題會出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”“粉墨變裝登場”的現(xiàn)象。以L鎮(zhèn)來看，雖然政府動用了大量力量防控各類龐雜性治理問題，但并沒有改變該鎮(zhèn)信訪量大，化解難度大，一些領(lǐng)域的維穩(wěn)基礎(chǔ)仍比較薄弱的特點。近年來，該鎮(zhèn)醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、土地糾紛等不穩(wěn)定因素較為突出，甚至出現(xiàn)了圍政府、堵工廠、攔馬路等極端鬧訪、纏訪等事件。這些問題的根源深植于當(dāng)?shù)貐^(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)，并與國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場需求變遷相關(guān)，單依靠線性治理是難以觸及要害的。

第三，線性管理的單向性導(dǎo)致服務(wù)對象拒絕配合。由于線性管理本質(zhì)上是基于科層制動員體制的自上而下的社會管理方法，具有明確的目的性和邊界性，導(dǎo)致服務(wù)對象參與性較低。這在現(xiàn)實行政過程中表現(xiàn)為服務(wù)對象拒絕配合、協(xié)助管理活動的開展。在出租屋管理中，一種常見現(xiàn)象是大量出租屋主和承租人不配合登記，對于專管員日常的上門巡查工作更是表現(xiàn)出抵制情緒，存在“門難進(jìn)、人難見、話難談”現(xiàn)象，很大程度上影響了工作的正常開展，導(dǎo)致日常管理工作存在一定的被動性及滯后性。

第四，粘著性治理問題游走于法律邊緣。線性治理體系作為一種依托于科層制的社會管理，其基底是在法治框架內(nèi)，動員行政力量解決社會問題。然而，面對L鎮(zhèn)這樣具有復(fù)雜人口構(gòu)成的特大鎮(zhèn)，在實際工作中，政府職能部門人員經(jīng)常不得不或至少是“默許”非正常的、游走于法律邊緣的手段來處理大量粘著性社會問題。一位基層工作人員介紹了這樣一個案例：“這邊有很多小工廠，到了年底，老板生意虧了，跑路消失。工人炸了鍋，圍攻工廠，甚至堵路；這個時候按照法律的程序來，來不及也不可能。工人也根本不可能在這里等著法律程序。機(jī)器是老板的，可以賣掉，拿了錢趕緊走人。這個交易中，我們也是睜只眼閉只眼?！?/p>

應(yīng)該看到，特大鎮(zhèn)治理問題的龐雜性、粘著性特質(zhì)，加劇了我國行政體系長久以來存在的下派任務(wù)運動性、應(yīng)時性特征和線性治理底層趨向的壓力集中趨勢。一位長期在鎮(zhèn)街層面擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)的同志介紹：“所有的事都交代社區(qū)、村兩委來做，但是哪些是社區(qū)該做的、哪些是不該做的，卻沒有清單制度，且要求都是很嚴(yán)、很緊，涉及信訪、維穩(wěn)、消防等等。真是干不完的活?！?/p>

三、 LL鎮(zhèn)參與性治理體系

在本文中，參與性治理指在區(qū)域社會管理中，引入社會組織、商會協(xié)會、跨地域黨政組織等非傳統(tǒng)行政力量，通過公共服務(wù)購買、協(xié)作參與等方式參與到區(qū)域地方治理、優(yōu)化公共服務(wù)治理的過程。目前L鎮(zhèn)三種參與性治理模式為：商會協(xié)會協(xié)同治理、流動黨支部參與治理、購買社會組織服務(wù)。

（一）社會組織參與社會治理服務(wù)

公益組織參與L鎮(zhèn)社會治理本身就是對復(fù)雜社會矛盾的回應(yīng)。2011年6月，廣東增城新塘鎮(zhèn)發(fā)生聚眾滋事事件，導(dǎo)致現(xiàn)場一度失控，多輛車輛被砸。此事引起了H市委的重視，而增城新塘鎮(zhèn)本身就是大量外來人口聚集的特大鎮(zhèn)典型。翌年，H市政府面向社會組織招標(biāo)，嘗試通過政府購買服務(wù)的方式探索預(yù)防、化解特大鎮(zhèn)社會沖突。2012年12月，YE社會工作發(fā)展中心正式與H市民政局簽訂協(xié)議，選取L鎮(zhèn)作為試點，開啟第一周期社會工作服務(wù)，即“特大鎮(zhèn)外來人員社會工作服務(wù)項目”（以下簡稱“特大鎮(zhèn)項目”）。項目設(shè)計明確指出，此項目旨在將最需要的服務(wù)輸送到最需要的地方和人群之中，給外來流動人員營造出一種“服務(wù)就在身邊”的感覺［5］。

從龐雜性治理問題、粘著性治理問題，向具有高度破壞性的集體沖突轉(zhuǎn)化，其內(nèi)在社會心理過程是彌漫于特定群體的“相對剝奪感”爆發(fā)。而這樣的相對剝奪感，是歷久的、各種負(fù)面生活體驗的混合體。以特大鎮(zhèn)的實際情況看，底層外來務(wù)工群體遭遇的社會福利排斥、公共服務(wù)缺失、未來發(fā)展前景模糊，以及在與基層治理機(jī)構(gòu)代表交往中的自尊受傷害，都可能轉(zhuǎn)化為一種難以言說的、持久強化的焦慮、不安和憤懣。在一定外界刺激下，“相對剝奪”心理體驗轉(zhuǎn)換為攻擊性行為，并在群體聚集情況下發(fā)生行為的傳播與模仿，集體性行為由此產(chǎn)生。社工服務(wù)組織的介入，則是在集體性沖突產(chǎn)生的心理源頭上用力，在不觸及地區(qū)社會治理結(jié)構(gòu)性根源的情況下，通過社區(qū)培訓(xùn)提供外來務(wù)工群體能力提升路徑、借助心理紓解減弱其相對剝奪感，開展團(tuán)隊活動培育外來工內(nèi)部行為規(guī)范和互助精神?！疤卮箧?zhèn)項目”執(zhí)行4年來，截止至2016年年底，透過與社區(qū)及相關(guān)企事業(yè)單位橫向合作，共為將近16.75萬人次提供了專業(yè)社工服務(wù)。

（二）老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)：商會、“流動黨支部”參與社會治理

在L鎮(zhèn)這樣外來人口與本地人口倒置的地區(qū)，來自不同地域的人群往往自發(fā)形成以“老家”為標(biāo)識的小規(guī)模聚落。這樣的小規(guī)模聚落又與特定地域的生產(chǎn)商對生產(chǎn)環(huán)節(jié)和專業(yè)分野的壟斷把持相互重疊。這種社會—產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)源自該地區(qū)早期發(fā)展中，以“老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)”擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，并依賴低成本、高信用度上下游同鄉(xiāng)供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)形成競爭優(yōu)勢的發(fā)展模式。也正是這樣的同鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)，成為高流動性社會中的天然社會穩(wěn)態(tài)點。來自特定地域的從業(yè)人員和行業(yè)代表，以這樣的穩(wěn)態(tài)點為中心形成相互聯(lián)絡(luò)、信息分享、利益共沾的團(tuán)塊格局。而L鎮(zhèn)各類行業(yè)協(xié)會在很大程度上，可以被認(rèn)為是隱藏在龐雜現(xiàn)象中的社會網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)態(tài)點在正式制度上的確認(rèn)和顯像化。

長久以來，L鎮(zhèn)社會治理中就有利用商會、協(xié)會、老鄉(xiāng)會的社會資源調(diào)動能力，調(diào)解涉及異地務(wù)工人員的各類糾紛的傳統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，近年當(dāng)?shù)赜职l(fā)展出“流動黨支部”這種參與式治理形式。目前湖南藍(lán)山縣、新田縣在L鎮(zhèn)就業(yè)生活的流動人口有3萬余人，占到該地外來人口總量的1/10，其中黨員近百人，L鎮(zhèn)先后組建了兩縣駐L鎮(zhèn)流動黨員黨支部（服務(wù)站）。商會、流動黨支部等組織的召集人多是在同鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)中較有威望（臉面）的人士，構(gòu)成上也常有重合。他們愿意出頭參與糾紛調(diào)解、務(wù)工服務(wù)等事務(wù)，也為其自身增加了與地方管理部門交往的機(jī)會。這樣的機(jī)會，往往給其帶來各種潛在的回報。如訪談中一位“流動黨支部”負(fù)責(zé)人說，自己孩子能入公立學(xué)校，全靠日常對洽的鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)出力。

流布于龐雜的外來務(wù)工群體中的非正式網(wǎng)絡(luò)，既可以是粘著性治理問題乃至群體沖突的溫床，也可以為地方治理所利用。而后者也正是強調(diào)人際互動與非正式制度建構(gòu)的參與性治理不同于線性治理的精妙之處。

在特定區(qū)域內(nèi)，違規(guī)行為與治理問題的產(chǎn)生，與該區(qū)域社會文化氛圍、人際溝通特征和人群內(nèi)部共享的行為方式及價值判斷有著密切的關(guān)聯(lián)。個體行為依循著其生存、生活的文化圈落的行為范式，并內(nèi)化著其中的價值觀念及是非判斷。在L鎮(zhèn)這樣外來人口聚集地域，來自不同地域，年齡相近、職業(yè)相仿、互動頻仍的人們事實上形成了一種地域亞文化。而他們之間有通過老鄉(xiāng)會、同鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)等形式發(fā)展出獨特的互動范式和符號交互體系。從L鎮(zhèn)已有調(diào)查來看，涉黑勢力、無證運營群體內(nèi)部都有一套封閉性較強的亞文化形態(tài)。而這樣的亞文化形態(tài)，也在不斷地復(fù)制、自我解釋著、再生產(chǎn)著違規(guī)行為。然而當(dāng)前L鎮(zhèn)不論是線性治理中的治理符號的宣示、擴(kuò)散與輸入，還是參與性治理對社會網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用，都還沒能觸及、影響亞文化的生產(chǎn)過程。

四、發(fā)展性治理

在本文中，發(fā)展性治理指公共機(jī)構(gòu)通過促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平，提高勞動者技能等方式，致力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化、勞動者技能水平和就業(yè)結(jié)構(gòu)改善。其實質(zhì)在于以調(diào)整社會治理的結(jié)構(gòu)性背景為著眼點，推動社會問題產(chǎn)生根源持久性積極變化，以可持續(xù)的、自我發(fā)展的良性內(nèi)生力量推動地區(qū)社會治理水平的提升。應(yīng)該看到，將區(qū)域發(fā)展性政策納入社會治理思考框架進(jìn)行統(tǒng)籌安排與協(xié)調(diào)，是對治理理論的發(fā)展，也是在我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平下的客觀需要。

（一）以發(fā)展為導(dǎo)向的治理

現(xiàn)有的社會治理研究，一般把中國城鎮(zhèn)化水平遲滯歸因于戶籍制度的限制、社會保障水平低下以及城市人口平均權(quán)利的制度性門檻等。將流動人口、留守兒童等與低質(zhì)量城鎮(zhèn)化水平伴隨的問題，歸因于為農(nóng)民工流動性強、收入水平低等。但同時應(yīng)該看到紛雜的社會治理問題背后深刻的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)及附加值分配等結(jié)構(gòu)性背景［6］。

從L鎮(zhèn)皮具加工產(chǎn)業(yè)的企業(yè)結(jié)構(gòu)來看，雖然該鎮(zhèn)已經(jīng)成為全球皮革皮具產(chǎn)業(yè)鏈條中的重要一環(huán)。但L鎮(zhèn)皮具加工產(chǎn)業(yè)集群仍主要以中小微企業(yè)為主，高附加產(chǎn)品開發(fā)能力不足，自主知識產(chǎn)權(quán)程度低，企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)增加值偏低。絕大多數(shù)作坊式小微企業(yè)依靠貼牌加工生產(chǎn)，甚至以仿冒、仿制高端品牌為生。在設(shè)計和品牌領(lǐng)域嶄露頭角的企業(yè)屈指可數(shù)。根據(jù)研究數(shù)據(jù)，從企業(yè)生產(chǎn)方式看，能從事委托設(shè)計制造（ODM）的只占11.9%。

整體來看，L鎮(zhèn)皮具行業(yè)的底色，仍屬于產(chǎn)業(yè)鏈低端的小型加工行業(yè)，這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有三方面的特點，對地區(qū)社會治理產(chǎn)生了直接的影響。一是技術(shù)工人、熟練技工高度稀缺，人員流動性大，產(chǎn)品開發(fā)工藝不穩(wěn)定。目前，L鎮(zhèn)皮具加工產(chǎn)業(yè)群仍以勞動密集型、低技術(shù)粗放生產(chǎn)為主，高技能生產(chǎn)、設(shè)計人才高度稀缺，行業(yè)人員平均流動率高達(dá)30%。二是眾多小型企業(yè)沒有自主品牌和核心競爭力，只能通過價格惡性競爭獲取微利，而這又進(jìn)一步降低了工人所得。由于入行門檻低，中小企業(yè)主大多從之前打工群體出身，缺乏市場經(jīng)營、技術(shù)提升和企業(yè)管理能力。三是眾多作坊式經(jīng)營停留在粗放生產(chǎn)階段，“只需要數(shù)千元購置裁邊機(jī)、縫紉機(jī)，在日薪市場上招募幾個工人，就可以開工生產(chǎn)”。這樣的微型草根企業(yè)，就像浪頭上涌起的泡沫，很快出現(xiàn)，又極易消失。

如上特點直接導(dǎo)致了該地勞資關(guān)系緊張、低端作坊式企業(yè)集聚、企業(yè)主跑路層出不窮等社會治理問題。特別是在經(jīng)濟(jì)波動時期，迅速消亡的小企業(yè)因拖欠工資引發(fā)的不同規(guī)模群體性事件等，更凸顯出L鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性特征與社會治理的密切關(guān)系。

（二）“低度發(fā)展陷阱”與治理困境

發(fā)展性管理，以社會問題產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因為著力點，從L鎮(zhèn)治理實踐中，包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升、社會結(jié)構(gòu)改善和勞動者技能、素養(yǎng)提升三個方面?？偟膩砜?，L鎮(zhèn)目前階段的發(fā)展性治理主要集中于產(chǎn)業(yè)層級提升方面，包括推動區(qū)域潛力企業(yè)發(fā)展，提升優(yōu)質(zhì)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)帶動作用、扶持現(xiàn)代商貿(mào)、創(chuàng)建電商產(chǎn)業(yè)大區(qū)等方面，這些舉措在規(guī)范企業(yè)運行、改善區(qū)域人口構(gòu)成等方面已取得了相應(yīng)成效。

發(fā)展性治理作為一種較高層次社會治理體系，其內(nèi)涵包含對“人的發(fā)展”的關(guān)注，特別是通過區(qū)域勞動者素養(yǎng)提升、勞動者平均勞動附加值的提升，改善勞動者的經(jīng)濟(jì)地位、自我發(fā)展能力及在城市有尊嚴(yán)生存的能力，提高城鎮(zhèn)化水平，從而優(yōu)化社會治理所面對的社會結(jié)構(gòu)。在調(diào)研過程，筆者對L鎮(zhèn)日薪勞動市場做了一定規(guī)模的問卷調(diào)查。從其結(jié)果來看，當(dāng)?shù)匾话銊趧诱叩膭趧影l(fā)展水平、勞動保障水平和獲得個體提升機(jī)遇等方面的情況，不容樂觀。

在就業(yè)服務(wù)方面，35.7%的受訪者認(rèn)為自己沒有獲得任何就業(yè)服務(wù)；38.6%的受訪者所接受的就業(yè)服務(wù)停留于“路邊廣告”層面。就業(yè)培訓(xùn)方面，近半數(shù)（47.7%）的受訪者表示沒有接受過任何就業(yè)培訓(xùn)，有專業(yè)資質(zhì)的受訪者僅為4.6%。從日工作時間來看，六成受訪者日工作時間達(dá)到11個小時以上，另有3成受訪者日工作時間為8～11個小時。同時，問卷數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，逾7成的受訪者“沒有參加任何社會保險”，而“43.8%”的勞動者遭遇過不同程度的勞動糾紛。

高流動性的用工結(jié)構(gòu)、勞資雙方缺乏相互責(zé)任感與歸屬感，直接加劇著L鎮(zhèn)作坊式皮具產(chǎn)業(yè)技術(shù)、加工工藝品質(zhì)和附加值水平長期徘徊、難以提升的狀況。一份研究報告中這樣描述：“（L鎮(zhèn)目前）技術(shù)水平與20世紀(jì)80年代的手工技術(shù)沒有太大的差異。不僅如此，整個地區(qū)皮具生產(chǎn)、加工企業(yè)生產(chǎn)工藝同質(zhì)化程度高。所有L鎮(zhèn)的皮具生產(chǎn)、加工企業(yè)對勞動力的訴求幾乎一樣，只要有車工、縫紉的經(jīng)驗即可。所以，整個勞動力場中勞動力供需雙方同質(zhì)化程度都相當(dāng)高。”［7］

通過以上數(shù)據(jù)，不難看出L鎮(zhèn)當(dāng)?shù)貏趧诱叩膭趧訔l件、個體技能發(fā)展機(jī)遇和個人福利，都處于一個較低水平。在與L鎮(zhèn)職能部門一線工作同志座談中，他們表達(dá)了另外的困境：“要依法執(zhí)法，但這里這些小皮具加工廠，都是靠著低成本來掙薄利。如果都按法律來，他們就活不下去了。”L鎮(zhèn)自上世紀(jì)90年代初期以來的發(fā)展，是在法治不健全的情況下，以低廉勞動力和環(huán)境代價來獲取“第一桶金”，而在我國法治建設(shè)逐漸走上正軌的今天，“低技能、低保障，模仿偽冒”路子似乎已經(jīng)走近盡頭。在這種情形下，L鎮(zhèn)作為最早一批借“改革開放東風(fēng)”與國際市場對接的區(qū)域，先發(fā)優(yōu)勢中的某些因素正在逐漸演化為一種可以稱之為“低端陷阱”的境地。此種境地是一種受制于龐大產(chǎn)業(yè)遺產(chǎn)的發(fā)展慣性，并將當(dāng)前基于部門條塊分割的社會治理置于一個尷尬的境地。一方面，法治化治理進(jìn)程要求對依法處置用工、環(huán)保等方面的“灰色地帶”；另一方面，低端化的產(chǎn)業(yè)基底又將其所謂“地區(qū)活力”扎根于這樣的灰色地帶中。這也成為L地區(qū)社會治理的真正挑戰(zhàn)所在，并迫切要求將發(fā)展性視角納入社會治理思考框架和政策過程，形成“大社會治理”理論。

小結(jié)

沿海地區(qū)外來人口聚集地區(qū)社會治理問題的復(fù)雜性，客觀上要求依據(jù)不同類型的治理問題，因題施策，綜合利用以科層制動員能力為根本的線性治理，以及依托社會網(wǎng)絡(luò)的商會協(xié)會、民間組織等力量的參與性治理等手段。在現(xiàn)實情境中，如何調(diào)動基層社區(qū)工作者的工作主動性和積極性，如何發(fā)揮社區(qū)租屋房東、租住人在社會治理中的參與感，如何加強外來人員對社區(qū)的歸屬感從而減少社會治理阻力等方面，不同治理手段都有其天然的局限性，因而需要動員不同“材質(zhì)”社會資源加以補充。在強化線性治理面對龐雜性、危險性治理問題不可替代作用的同時，要充分利用外來人口內(nèi)部的老鄉(xiāng)、地緣、業(yè)緣等潛在聯(lián)系紐帶，提高其自我管理、自我服務(wù)的能力，特別是發(fā)掘其對于粘著性治理問題的效用。同時應(yīng)當(dāng)注意到，特大鎮(zhèn)的社會治理問題，不能一味采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法，要將社會治理改善與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升、人力結(jié)構(gòu)優(yōu)化等發(fā)展性治理相結(jié)合，并嘗試通過龍頭企業(yè)帶動中小企業(yè)的方式，結(jié)成某種形態(tài)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，提升小微企業(yè)在供應(yīng)鏈中的技術(shù)水平、提高就業(yè)人員的技能水平、提高勞動保障水平等，以此改善社會管理的區(qū)域大環(huán)境。